淺議國有土地出讓金征收管理存在的問題及對策

【摘要】隨著我國土地管理制度的逐步完善，土地出讓金的規模逐步增大，國有土地使用權出讓金收入迅速增長，已成為地方財政收入的重要組成部分。但就實際情況而言，目前土地出讓金征收管理方面還存在諸如分配機制不合理、未做到應收未收以及補償安置等問題，文章就上述幾方面問題展開論述，隨后結合實際情況提出針對性的建議和措施，希望能夠有效解決征收管理過程中的問題。

【關鍵詞】國有土地；土地出讓金；征收管理；城市建設；征地補償安置

隨著我國土地管理制度的逐步完善，土地出讓金的規模逐步增大，國有土地使用權出讓金收入迅速增長，已成為地方財政收入的重要組成部分，國土出讓收支管理也經歷了由國土部門一家獨管到國土、財政等部門共管的轉變。“國土部門負責國土使用權的出讓收入征收，出讓收入招拍掛后全額繳入非稅收入專戶，財政部門負責收入和支出的預算管理和會計核算”的新模式。但是，國有土地出讓金征收、管理工作仍存在一些不容忽視的問題和薄弱環節，需要進一步的改進和完善。

一、土地出讓金征收管理方面存的主要問題

（一）出讓金收益分配機制不合理，影響土地出讓整體效益

用計劃經濟的辦法低價征地，用市場經濟的辦法高價出讓，客觀上形成了多占地多得益的機制，既誘發了地方政府批地賣地的沖動，又為“尋租”提供了條件。土地資本巨額增值收益，大部分被開發商和地方政府所獲取，而被征地農民只能得到低額的補償費，遠不能彌補農民的權益損失，這使得農民與地方政府因征地補償問題而矛盾突出。另一方面，地方政府所得的那部分出讓金主要用于城市開發和土地開發，出讓金分配向城市傾斜，城市的工業化、城市化飛速發展，而農村卻出現了大量就業無門、社保無份的失地農民，農村建設也嚴重缺乏資金投入。在工業化和城市化過程中，農民并沒有充分分享經濟發展帶來的成果，城鄉二元分割的體制裂痕在繼續擴大。

（二）用“以土地換項目”手段搞城市建設

從表面上看，“以土地換項目”能夠加快當地基礎設施建設，但其弊端很大，一是“以土地換項目”往往規避了招拍掛出讓土地使用權而將經營性土地直接協議出讓，或通過虛假招拍掛的方式出讓經營性土地，不利于建立和規范正常的土地交易市場秩序。二是“以土地換項目”的方式出讓的土地價格往往明顯低于市場價格，造成國有土地收益流失。三是換給開發商的土地未繳納出讓金而直接換成了工程項目，造成了這部分應繳納出讓金的體外循環和固定資產投資脫離計劃控制。

（三）部分土地出讓金未做到應收盡收

部分本應收歸政府的出讓金未能做到應收盡收，主要表現為兩個方面，一是減免和變相減免出讓金，如有的地方政府將應通過招拍掛出讓的土地違規協議出讓、為用地單位減免或變相減免出讓金等；有的地方在與用地單位簽訂出讓合同后，又以政府辦公會議等形式，研究決定減免出讓金；有的地方采取先征收、然后再以某種理由向用地單位返還出讓金或給予其他資金補助等形式變相減免出讓金。二是欠征出讓金，用地單位由于多種主客觀原因，長期拖欠應上繳政府的出讓金。

（四）征地補償安置中存在的問題

雖然補償資金及時到位，勞動力安置問題，對被征地農民提供了工作崗位，但由于一些工作崗位有技術要求或收入較低的原因，造成了農民不能不愿就業，農民再次離崗失業，隨著各級政府對征地補償安置問題的重視程度的提高和被征地農民維權意識的增強，大部分農民都能夠拿到應得的地上附著物及青苗補償費，被征地農村集體也能夠拿到安置補助費和土地補償費。但對于部分地方自行安排的或從安置補助費和土地補償費中收取的被征地農民社會保障資金，由于這部分資金是集中起來后在以后的若干年逐步發放的，所以有的地方就放松了征收的力度或將已收取的資金挪用于其他用途，影響了這部分資金的足額籌集和安全使用。

二、土地出讓金管理的對策及建議

加強土地出讓金收支管理，是以經濟手段來加強土地管理，嚴格保護耕地的一項重要舉措，是從根本上保護被征地農民和被拆遷居民根本利益、落實科學發展觀、構建和諧社會的重要措施。針對目前土地出讓金收支管理中存在的問題，本著既堅決貫徹土地“新政”，又從實際出發的原則，建議如下：

（一）規范土地出讓金支出范圍，保障被征地農民利益

嚴格按照土地出讓金使用范圍規范資金支出：一是征地和拆遷補償支出；二是土地開發支出；三是支農支出；四是城市建設支出；五是土地出讓業務費、新增建設用地有償使用費等。從提高征地補償費、建立補償費發放公示制度，增強補償費用發放透明度、改革補償費發放方式、建立被征地農民社會保障制度四方面切實保障被征地農民合法權益。

（二）明確土地出讓金范圍，確保應收盡收

一是明確土地出讓金是政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，包括土地補償性成本、土地開發性成本和土地凈收益三部分。二是明確土地出讓收入的范圍包括五種土地價款、土地租金收入等全部國有土地有償使用收入、劃撥土地的征地補償費和拆遷補償費（不含征地管理費）等一并納入土地出讓金管理。三是在征收的過程中要嚴格禁止以“招商引資”、“舊城改造”、“國有企業改制”、“以土地換項目”等各種名義減免土地出讓金。

（三）解決征地農民納入養老保險問題

黨的十八屆三中全會《決定》在推進人力資源和社會保險領域機制體制改革上提出了一系列新的重大舉措，就業是民生之本。隨著城鎮化進程的加快，失地農民越來越多，如何確保失地農民獲得社會保障？政府應按不低于當年土地出讓收入的一定標準足額提取被征地農民社會保障資金，實行專戶管理、規范使用。要建立更加公平可持續的社會保障制度。整合城鄉居民養老保險制度，制定城鄉養老保險制度銜接政策，實現職工基本養老保險與城鄉居民養老保險制度之間有序銜接。

（四）強化土地出讓收支監督管理，建立信息資源共享機制

地方政府應切實增強土地出讓金收支管理透明度，定期對社會公開土地出讓金收支情況，杜絕各種形式的非公開出讓土地造成國家財政資金流失現象的發生。財政部門、國土資源管理部門、銀行機構以及審計機關要建立健全對土地收支情況的定期和不定期監督檢查制度，強化對土地出讓收支的監督管理，確保土地出讓收入及時足額上繳國庫，支出嚴格按照財政預算管理規定執行。土地出讓收支情況要按照規定程序向同級人民政府報告，政府依法向同級人民代表大會報告，接受人大監督。最后，建立土地出讓金審計制度。審計機關要對土地出讓金收支實行定期或經常性的審計監督，及時發現問題，維護國家和人民的利益。

三、結束語

雖然目前在土地出讓金征收管理方面問題還比較突出，但如果能綜合考慮土地新政改革和實際情況，從收支監督管理方面多下功夫，一定能夠有效解決目前存在問題，有效保護被征地農民和被拆遷居民根本利益。

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作者簡介：李靜（1973-），安徽省亳州市譙城區財政局公共支出股負責人，研究方向：經濟管理。