美國自由貿易園區體制帶來的啟示

東北財經大學 大連市行政學院 劉帥帥

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美國自由貿易園區體制帶來的啟示

東北財經大學 大連市行政學院 劉帥帥

摘 要：美國是世界上自由貿易園區(FTZ)數量最多的國家。擁有幾十年發展歷史的美國FTZ已形成一套成熟有效的體制，有一些很有借鑒價值的特點。了解美國FTZ的管理體制及其優越性，對剛開始探索FTZ的中國來說很有必要。鑒于美國經驗，我國自貿園區應在完善法制建設，創新管理模式，以及提供更多政策便利和優惠三方面增加力度。

關鍵詞：美國 自由貿易園區 對外貿易區

1　美國自貿園區的發展歷程與現狀

美國的自由貿易園區稱為“對外貿易區”，已有70多年的歷史。美國對外貿易區的基本設計思路是，在靠近海關口岸的地方劃出一塊區域，規定進入該區域的商品處于“境內關外”的地位，不用交納關稅和其他稅，以減少在美國從事貿易活動和生產加工的經營成本。

1936年，紐約布魯克林建立了第一個對外貿易區。在此后的幾十年里，由于自身定位和功能比較單一，美國自貿園區的發展較為緩慢。80年代，美國FTZ進入快速發展時期。1980年4月12日，美國海關宣布：美國制造商可以將外國原材料進口到對外貿易區內，與美國貨物和勞動力相結合，制成品進口到美國國內時，僅對所包含的外國成分征收進口關稅，而且當成品稅率低于零部件稅率時可以選擇按成品關稅稅率繳納。這項政策吸引了160多個新的加工項目，以致FTZ的數量以驚人的速度激增。1991年,美國對外貿易區委員會頒布新的管理條例,規定可以在區內進行貨物的儲存、出售、展覽、組裝和重新包裝等業務活動,制成的商品既可出口也可銷往國內,使得對外貿易區功能得到進一步拓展。

1999年，美國國會允許在對外貿易區之外設立“分區”，使得在總區內無法進行加工制造的項目有了生產基地，這項新修訂的法案大大鼓勵了進口深加工的發展。如今，美國FTZ大部分活動發生在分區，美國250多個主區就有500多個分區。大部分進口到對外貿易區的商品原產于美國國內，還有部分來自國外。2010年，對外貿易區占了外國產品進入美國的12%，雇傭了大約32萬工人。

2007年,美國批準的對外貿易區數為254個，投入運營的有161個，兩千多家公司在區內運作，就業崗位達35萬。對外貿易區的業務范圍逐漸由倉儲和貿易業務，擴展到加工制造、銷售、展覽、分拆、組裝等業務。2011年，美國對外貿易區有257個，2013年，達到267個，遍布全美國各個州，對外貿易區出口增速幾乎是全美出口增速的3倍。

2　美國自貿園區的發展特點

2.1數量眾多、分布廣泛

美國平均每個州有幾十個FTZ，而且不僅僅在沿海海港。這些FTZ大多數設立在墨西哥灣和大西洋沿岸地區。區內大多數外銷貨物主要運往拉丁美洲。

2.2政策靈活、應變能力強

美國當局善于根據國情變化和市場需求變化對FTZ的政策作出改動。例如，建立對外貿易區之初，只是承襲歐洲傳統的自由貿易區的做法，規定不得在區內進行展銷和制造。1950年，美國國會批準將制造增加到對外貿易區可從事的行為中。1980年，開始允許美國的零部件與外國的原材料組裝產品，增值部分免稅，以鼓勵區內發展加工業。對外貿易區的產品既可用于出口，也可銷往國內。

2.3允許公共機構或私人公司經營對外貿易區

美國的對外貿易區由對外貿易區委員會領導，由財政部和海關進行監管。《對外貿易區法案》規定，“任何公共機構或私人公司(包括外國公司)均有權申請在進口港或其附近地區建立、經營和管理一個對外貿易區”。該法案還規定，私人公司可以長期租用對外貿易區，由使用者自己準備各種設備。

2.4投資環境良好

首先，穩定的政局，健全的法律，為投資者在對外貿易區進行活動提供了良好的保障。其次，美國國內勞動成本相對下降，為投資者提供了更多的勞動力。最后，基礎設施齊全，允許商品免稅進入區內存放的同時，還提供各種場所供商品裝卸、裝配、制造和展覽場地等，交通運輸方便，信息傳遞速度也方便快捷，并且提供現代化的配套生活設施，為投資者創造一個良好的工作生活環境。

2.5分區設置

分區的設置使得對外貿易區的運行更具靈活性，方便那些因用地成本、環保等原因不落戶于總區的企業入駐分區，同時還利用主區的各種優惠政策，在分區進行加工生產。如今，分區的優勢正日益凸顯出來，分區的數量也日益增多，遠超過主區的數量，成為美國對外貿易區活動的主體。

3　美國自貿園區的管理體制

3.1政府管理體系

3.1.1對外貿易區委員會

對外貿易區委員會是直接管轄所有對外貿易區的最高機構。成員包括商務部長、財政部長。執行秘書是委員會的主管，由商務部長任命。委員會采取投票一致的方式決策。

3.1.2海關總署

海關總署是負責行使對外貿易區的海關管轄權的部門，監督管理對外貿易區的貨物進出口和人員流動。美國對外貿易區委員會負責委派海關人員實施檢查、監督職責。

3.1.3對外貿易區協會

對外貿易區協會是一個對FTZ進行協調，監督政策執行的組織機構。該機構定期開會討論對外貿易區當前政策。此外，該協會還會做一些統計類的輔助工作。

3.2對外貿易區內部管理體系

3.2.1受讓人

受讓人也叫承讓人，是經對外貿易區委員會授權建立、管理和經營對外貿易區的法人團體。受讓人按照公共事業原則對對外貿易區進行管理，同時也執行部分行政管理職能，貫徹落實法規政策。受讓人可雇傭其他公司作為經營管理者或租給私人公司。

3.2.2經營者

經營者是與受讓人達成協議，負責經營管理對外貿易區的公司或個人。經營者的職責主要是處理好對外貿易區的具體建設運營事宜。私營公司要想成為對外貿易區的管理者，需要經州政府批準。

3.2.3使用者

使用者是與受讓人或經營者達成協議，在對外貿易區內進行儲存、加工或制造等業務的公司或個人。在分區內，經營者與使用者往往是同一個企業。

3.3海關監管制度

3.3.1監管理念

區內海關監管的理念是被動的，監管重點在于貨物進入國內的關卡，區內日常管理則放手給經營者。指導思想為：海關假設使用者知法守法為前提，提供服務并與經營者共同管理。但放松管理不意味著姑息，任何違法行為都要嚴厲處罰，包括吊銷營業執照、巨額罰款等。

3.3.2審計核查制度

對外貿易區的貨物監管從原來逐票逐單的監管轉變為審計核查，省去了繁瑣項目，簡化了程序。這樣就不再需要海關人員常駐對外貿易區了。屯計工作由屯計師完成，主要審查該區域最近幾年的交易記錄。也會有臨時現場抽查，審計檢查和現場查驗為兩種獨立共存、相互促進的監管方法。

3.3.3通關便利性

確立周報關制。加快了國際貨物物流，減少延誤。啟用直通程序。由企業向所在地海關關長提出申請，獲批貨物可以不申報直接保稅進入對外貿易區。使企業減少了申報手續，節省了報關費用。

4　美國自貿園區體制的優越性

4.1管理模式和體制的有效性

自貿園區的管理模式可分為二層級型和三層級型。二層級型是指中央部門對FTZ進行宏觀管理的同時，又直接管理區內部機構。三層級型是指中央部門不直接管理FTZ，而是委托地方政府代管，如我國的現行體制。美國屬于二層級型的模式。這種模式層次精簡，信息傳遞及時準確，管理成本相對較低。

中央管理體制可分為單一管理和共同管理兩種。美國屬于前者，對外貿易區委員會對全國FTZ實行統一管理。我國屬于后者，多部門共同管理，易導致權責不明，政策矛盾，效率較低。

地方管理體制分為公司主導型和政府主導型。美國屬于前者，在法律規定下授權給公司進行專門管理；我國屬于后者，政府派出專門機構依法進行管理。相比而言,前者行政成本較低，市場化程度高。

海關監管體制可分為委托監管和直接監管型。美國屬于前者，海關不向FTZ派駐專門監管機構。我國目前屬于后者，海關設立監管機構對FTZ貨物和人員的進出活動進行直接監管。相比之下，前者降低了監管成本，提高了自由運作效率。

美國對外貿易區政府和市場管理相結合，既體現政府的權威和監督，又充分引入市場機制，形成互相促進的良好發展氛圍。

4.2進入與退出機制的靈活性

美國對外貿易區的申請人可以是州政府機構、私人公司或非贏利機構。對外貿易區委員會一般應優先考慮公共機構的申請。私營公司申請須由FTZ所在州立法機構專門制定一項特別法案，同時需要公司提供相應的證據證明。設立分區的申請一般通過主區的受讓人進行。

美國FTZ的退出機制也比較完善。暫時停止運營的總區或分區可以向當地海關與邊防局申請進入“休眠狀態”；不必要繼續運營的總區或分區可以申請中止并取消該區；受讓人申請運營權，如五年內未向海關與邊防局申請激活，則該區將終止。這些靈活的退出機制使對外貿易區的發展呈現動態自由配置。

4.3立法的保障性

美國有專門的法律保障對外貿易區的法律地位及高效運行。《對外貿易區法案》是美國專門管理全國所有對外貿易區的法律，具有權威性和統一性。美國的對外貿易區在《對外貿易區法案》頒布兩年后成立，《對外貿易區法案》對FTZ的成立及高效運行提供了法律保障。幾十年中，美國根據國情變化和市場變化對法案進行了多次修改。

4.4政策的優惠性

商品免征關稅進入對外貿易區是最重要的優惠。美國對外貿易區有一項特殊政策——“倒置關稅”的減免。所謂“倒置關稅”是指當成品的稅率低于用于加工生產的原材料或部件的稅率時，只對成品征收關稅，而不再征收零部件的關稅。此外，在對外貿易區內將散裝的商品進行裝配、加工、分類、清理、混合、展示或制造的過程中形成的增值部分免征增值稅。區內的制成品進入國內時只對其外國成分征稅，廢料及損耗部分免稅。

其他的優惠有：貨主可于貨品儲存期內在展覽場所進行陳列，可按批發數量出售，無需交納有關稅款；在配額方面比較寬松；減輕行政費用；對外貿易區之間可以免關稅貨物轉移等。

5　我國借鑒美國自貿園區經驗的建議

5.1完善法制建設

必須建立一部完整統一和權威的FTZ國家立法與規范，逐步與國際慣例接軌。在立法過程中要做到不與憲法相沖突，不與WTO規則相沖突，結合實際情況，合理制定。沒有法治，市場經濟發展不起來。目前自貿園區的改革思路就是要盡可能地減少政府管制，建立法治政府。

5.2創新管理模式

出于國情考慮，我國不能照搬美國的二層級型管理模式，但可以成立一個專門的中央機構，機構成員由財政部、國土資源部、商務部、外匯管理局、海關總署等組成。減少多重管理，簡化行政手續，提高辦事效率。

我國的FTZ可以考慮成為直接面對市場的“公司制區域”。把我國單一的政府管理模式發展為政府與市場相結合。此外，要發揮社會組織的監督自律作用擴大行業協會參與度。積極發揮會計師事務所等專業服務機構的作用，強化對市場主體及其行為的監督。

關于海關監管。第一，要樹立自貿園區內企業的守法觀念，自覺地維護自貿園區內的安全和秩序，依法辦事，自行管理。第二，對于貨物進行分類監管。區內貨物從境外入區和出境一般不需申報，特殊貨物需向海關申請備案，由海關和檢驗檢疫部門進行依法查驗。對需要流轉于園區與非園區的貨物實施簡便流轉手續。第三，我國可以逐步有條件地借鑒美國的審計核查制度，以嚴格的審計執法來平衡貨物自由流動可能出現的管理風險。第四，需要完善申報手續，建立“屬地申報，口岸驗放”的模式，為企業提供最大程度的便利。第五，需要整合電子信息資源，方便企業充分享有“一站式”服務的便利。

5.3提供更多政策便利和優惠

區內生產加工的產品進入國內銷售應免繳進口增值稅和消費稅。區內企業的增值稅、營業稅和消費稅應給予一定優惠。海關和稅務部門要將區內企業的入區出口退稅真正落實。個人所得稅方面適用中關村等地試點的股權激勵個人所得稅分期納稅政策。

允許區內公司無限制的在自貿區于非自貿區之間從事貿易活動。允許區內企業在區外設立非經營性分支機構。允許無配額的企業在區內儲存貨物以根據情況調整進出口策略。改革企業登記制度，逐步優化登記流程，放寬企業經營范圍，完善企業獎勵機制。在總結試點經驗的基礎上，逐步形成與國際接軌的外商投資管理制度。同時，要建立與自貿園區相適應的外匯管理體制，實現貿易投資便利化。

我國可以采取類似美國的分區制度，在自貿園區外單獨劃出一片土地進行大規模的加工制造項目，同時還享有自貿園區在監管和政策上的優惠，這可以促進加工業的發展，增加進出口貿易，平衡地區發展。引入分區制度有利于形成一些大宗商品的加工基地，降低這類商品的進口成本。其實我國一些出口加工區有點類似于美國對外貿易區的分區，如果把加工區并入沿海港口，作為其加工制造的“分區”，這既擴大了園區規模，又增加了出口加工區的業務范圍，形成一個完整的港區聯動。

參考文獻

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中圖分類號：F740

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298(2016)04(a)-120-03