分稅制改革背景下的土地財政與房價關系研究

答家麗

[摘要]文章采用2000—2014年的數據，把分稅制改革、土地財政和房價水平納入分析框架，首先分析了分稅制改革對土地財政影響的背景因素，在此基礎上研究土地財政對房價水平的影響。分析表明，分稅制改革導致地方財政困難，從而使地方財政過度依賴土地財政是影響房價過快上漲的重要因素。根據分析得出兩個假設，并以房價為因變量，財政支出分權度和土地出讓金為自變量進行回歸分析，模型顯示土地財政作為分稅制改革和房價的中介因素，對房價的影響非常顯著，得出了土地財政推高房價的結論。

[關鍵詞]分稅制；土地財政；房價

[DOI]1013939/jcnkizgsc201630140

1998年住房制度改革以來，中國房地產業進入快速發展的階段，由于房地產行業上、下游產業多，產業涉及面廣，已經成為促進國民經濟快速、穩定增長的重要產業。同時，伴隨著房地產投資、消費的過快增長，房價日漸攀升，飛漲的房價已成為整個社會關注的焦點，并可能成為社會和諧進步、經濟持續健康發展的隱患。本文著重從分稅制這一制度層面，進一步分析房價增長背后的制度問題。

分稅制改革背景下的土地財政與房價關系研究，許多學者提出了豐富的觀點大致可以分為兩個層面：

一是分稅制改革和土地財政的形成。華偉、艾華（2007），孔善廣（2007）和周飛舟（2006）認為我國實行財政分稅制，在中央財政收入迅速增長的同時，中央政府承擔的相對義務大幅減少，地方政府則承擔了過重的財政支出責任，地方政府必然會擴大財源，追求 GDP 的增長增加財政收入，在土地和城市建設中獲取“土地財政”。

二是土地財政與房價的關系。宮汝凱（2012），張濤（2009）和何苗（2015）認為較高的房價水平總是與較高的財政分權度聯系在一起的，而較高的財政分權度又與1994年的分稅制改革密切相關。回歸分析顯示分稅制的改革激勵了地方政府土地財政規模的擴大；現有財稅體制下，土地財政規模的擴大對住宅價格有正向影響。

由此可見，大部分的學者基本上形成了兩個結論：分稅制改革是引發土地財政的形成的重要的制度性因素；分稅制背景下的土地財政是推動房價持續快速上漲的不可忽略的因素。但已有研究近年來，國家對房地產行業的調控力度逐年增大，房價逐漸趨于平穩，進一步研究分稅制改革背景下的土地財政與房價關系研究依然具有重要的意義。

1分稅制改革的背景分析

分稅制是按稅種劃分中央和地方收入來源的一種財政管理體制。實行分稅制，要求按照稅種實現“三分”：即分權、分稅、分管。所以，分稅制實質上就是為了有效的處理中央政府和地方政府之間的事權和財權關系，通過劃分稅權，將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅（有時還有共享稅）兩大稅類進行管理而形成的一種財政管理體制。分稅制主要有四個特點：分稅、分權、分機構和轉移支付。分稅制改革的直接目標是提高“兩個比重”（即財政收入占GDP 的比重和中央財政收入占全國財政總收入的比重），并進一步規范政府間財政關系。1994年的分稅制改革實質是財政集權的過程，它改變了中央和地方政府的財政收入（財權）分配格局，由此產生了一系列的變化。

11中央和地方財政收支的巨大變化

查閱1978—2014年中央和地方財政收支的數據，進行分析并判斷分稅制改革對中央和地方財政收支的變化可知：地方財政收入占全國財政收入比重從1978年的85%，逐步回落到近幾年的50%附近，地方財政支出占全國財政支出的比重從1978年的53%，上升到2014年的85%，而且地方財政收入減去支出的金額從1994年以來均為成逐年增大的態勢，從1994年的-172659億元到2014年的-5333891億元，從數據可以清楚地反映出分稅制改革后，地方政府財力銳減，已經成逐年入不敷出的局面。同時，地方政府承擔了越來越繁重的地方發展任務的情況下，地方財政資金短缺成了一個突出問題。

12分稅制改革使得地方政府的土地收入支持了城市化進程

首先我們分析土地收入的來源。土地收入的來源主要包括土地出讓金、土地稅費收入和其他間接收入三大類。其中土地出讓金理論上是一種租金，以中國城市的土地使用權出讓為例，住宅用地出讓年限是70年，工業用地是50年，商業用地是40年，所以土地出讓金可以理解為是幾十年租金的總貼現值。實際上市在利用市場的原則，用招標、拍賣、掛牌、協議等方式來得到的市場價值。土地稅費收入主要有四種：耕地占用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅和契稅。2001年以后，契稅、耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅都增長得很快，更重要的是，這些稅收征收上來以后，都屬于地方財政收入，不需上繳給中央財政收入。

其次，我們分析土地財政加快了城市化進程的過程。地方政府的土地出讓收入主要用于投向城市建設，刺激了建筑業、房地產業的大發展，帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產業發展，并導致生產能力的嚴重過剩。地方政府利用壟斷優勢，通過調節供地結構，實現地價不降反升的目標。就地方政府負債而言，雖然這幾年地方政府從土地增值中獲得相當可觀的收入，不少地方的土地收益超過地方可支配財力的50%，但土地收益的大幅度增長，不但沒有讓地方政府“減負”，還留下數萬億的負債。問題的實質在于，地方政府這類債務的最大載體是土地。地方政府要想使這些債務不構成風險，就必須強化土地財政。

2土地財政

土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，屬于基金預算收入，屬于地方財政收入的一種。主要是依靠增量土地創造財政收入，也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。在“土地財政”上，地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府運用行政權力把集體所有或其他用途的土地整合后，進行招拍掛，價格就會翻幾番。

探究其形成原因，1999年以后地方政府的財政收支缺口比重一直較大，很多地方政府掙扎于財政赤字。為改善自身的財政狀況，地方政府追求財源的行為發生變化，預算內收入重心轉向地方獨享稅，預算外收入以追求土地出讓金為主，原因是在1994年分稅制改革后，土地出讓金全部劃歸地方所有。隨后房地產的市場化改革以及工業化、城市化進程的加快為地方政府賣地增收提供了條件，繼而造就了“征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地”的土地財政模式。土地財政收入已成為地方財政收入的主要來源，根據1978—2014年歷年的《中國統計年鑒》和《國土資源年鑒》所取得的數據看，土地出讓金占地方財政收入的比重都在30%以上，一些年份甚至達到了近70%，可見，地方政府的財政模式已經由“企業財政”模式轉換為“土地財政”模式。

3模型建立和結論

根據以往學者的研究，和以上從分稅制改革和土地財政的形成與土地財政對房價的影響機制兩個方面綜合分析分稅制改革對房價影響的內在邏輯，并提出兩個研究假說：分稅制改革是引發土地財政的形成的重要的制度性因素，相對中央政府而言，支出負擔越重的地方政府越具有追求土地財政的動機； 稅收資源充裕的地方政府追求土地財政的激勵顯著降低； 對中央轉移支付依賴性越強的地方政府具有越強的動機追求賣地增收；分稅制背景下的土地財政是推動房價持續快速上漲的不可忽略的因素。

我們選取2001—2014年房價，財政支出分權度和土地出讓金三組數據來建立模型。其中財政分權度公式為：地方預算內支出/中央預算內支出*100%，代表了分稅制改革這一因素的影響，土地出讓金代表了土地財政對于房地產價格的影響因子。數據如表1。

調整的R方為0975，F統計量為232812，模型非常顯著，b和c都大于0，意味著財政支出分權度和土地出讓金對房價均有正向影響。由此，根據回歸分析的結果可以得出結論：財政支出分權度和土地出讓金均對房價有著顯著的影響，代表之前分析得出的兩個假說成立。綜合以上分析，本文認為，分稅制的集權化改革是促發中國城鎮房價快速上漲的不可忽視的制度性因素，其中，土地財政是聯結分稅制改革與高房價的中間變量，即分稅制集權化改革這一制度性因素引致了土地財政的形成，而土地財政是推動房價持續高漲的不可忽略的因素。

參考文獻：

[1]華偉，艾華財政分權與中國房地產業困境[J].探索與爭鳴，2007（11）

[2]孔善廣分稅制后地方政府財事權非對稱性及約束激勵機制變化研究[J].經濟社會體制比較，2007（1）

[3]周飛舟分稅制十年：制度及其影響[J].中國社會科學，2006（6）

[4]宮汝凱分稅制改革、財政分權和房價水平[J].經濟理論與經濟管理，2012（4）

[5]張濤土地財政與中國房地產業困境—基于分稅制改革后地方政府行為研究[D].上海：上海師范大學，2009

[6]何苗分稅制改革背景下土地財政對住宅價格的影響[D].寧波：寧波大學，2015