村級發展互助資金運行績效評價

魏媛

[摘要]文章根據對重慶市開縣區村級發展互助資金運行情況的調查，從運行機制和政策目標兩個方面來評價開縣區村級發展互助資金運行績效。通過調查我們發現重慶市開縣村級發展互助資金運行機制貫徹了分權與參與的理念。在政策目標方面，良好的運行機制使得村級發展互助資金覆蓋不斷擴大且實現了可持續發展，但參與農戶仍以中等收入及以上為主，并未瞄準貧困農戶。文章最后提出進一步促進村級發展互助資金發展的建議。

[關鍵詞]村級發展互助資金；運行機制；覆蓋；可持續

[DOI]1013939/jcnkizgsc201630247

2006年國務院扶貧辦與財政部聯合14個省（自治區）啟動了“貧困村村級發展互助資金”試點工作。貧困村村級發展互助資金是指由專項安排投入到貧困村的財政扶貧資金，無任何附加條件的社會捐贈資金以及貧困村內農戶自愿以入股方式投入的自有資金組成。在貧困村內實行“民有、民用、民管、民受益、周轉使用、滾動發展”管理模式，著力緩解貧困農戶發展生產所需資金短缺問題，推進貧困村和貧困農戶可持續發展，開辟扶貧新模式。2007年7月重慶市開縣開始了“村級發展互助資金”試點工作，自試點以來，開縣區村級發展互助資金得到了迅速發展。

隨著試點范圍的不斷擴大，其實施效果也越來越受到各界的關注。對于其運行績效的客觀評價不僅有助于總結試點工作的經驗教訓為該項扶貧模式未來的完善和發展提供重要依據，也為重慶市其他區縣的試點開展提供了范例。首先本文將從開縣區村級發展互助資金的基本結構、資金來源、運作規則與監督管理來分析其運行機制，發現其貫徹了分權與參與的概念。再從政策目標即覆蓋與可持續來評價其運行績效。

1重慶市開縣區村級發展互助資金運行機制

11開縣“村級發展互助資金”基本結構

重慶市開縣“村級發展互助資金”秉承互助合作、服務農民的宗旨，通過互助的方式將資金需求方和資金供給方有效結合起來，為信用良好的農戶提供便利生產資金、農業技術等服務，它是由政府財政扶貧資金引導促進貧困戶穩定增收的中介服務平臺。其組織結構上至市扶貧辦，市財政局，下達互助資金理事會、監事會。

12開縣“村級發展互助資金”資金來源

開縣“村級發展互助資金”成立初始其資金來源分為三部分：一是來自政府的財政扶貧資金15萬元；二是村民自愿以入股方式投入的自有資金，一般貧困農戶出資250元，然后按照1∶1的方式財政資金補貼250元，富裕農戶則以每股500元入股，對于審批核準的絕對貧困農戶實行扶貧辦贈股；三是來自社會各界以扶貧為目的的無任何附加條件的捐贈資金。這種以財政資金為主，成員出資以及后期利息積累與占用費作為補充的資金構成方式，體現了互助資金服務農戶的宗旨。

13開縣“村級發展互助資金”運作規則

開縣“村級發展互助資金”運作規則主要是在借款和還款的規范上。一是借款對象。借款對象必須是本村轄區內有固定居住地或經營場所的已入股的有民事行為能力的農業人口。二是借款項目。主要包括種植業、養殖業、小型加工業、小商業等。三是借款審批。互助資金全體成員每15天組織一次中心交流活動，討論中心成員提出的借款申請項目，并由當天參會的入股人員表決審批，并報鄉鎮服務站備案。四是借款期限。根據農戶實際需要確定為6個月，最長期限1年。五是借款額度。按農戶家庭狀況、負債能力、資信程度評定A、B、C三個信用等級。六是還款辦法。按季結息，利隨本清。七是占用費率。開縣規定為：6個月以內（含6個月）月利率為9‰，6～12個月月利率為96‰，逾期借款月利率為15‰。對收取的占用費，30%用于管理費，20%用于風險金，50%用于股金分紅。這樣的運作規則實現了“民有、民用、民受益”的理念，突出了分權與參與。

14開縣“村級發展互助資金”監督管理

開縣各村協會相繼建立和完善了《互助協會章程》《互助資金操作規程》《財務管理制度》，理事會、監事會，理事長、監事長、會計、出納職責等規章制度，協會開始運行就有章可循。在業務運行中，嚴格按照《重慶市開縣村級互助資金工作指南》開展工作，在縣主管部門的監管和指導下，各試點村深入宣傳發動，嚴格組建程序，規范業務運行，健全內部監管機制，完善財務核算體系，并依法設立會計賬目，在資金運作及管理上，按照公開透明、民主管理的原則組織實施。

通過對開縣“村級發展互助資金”運行機制的分析，可以看出其管理者、制度章程、貸款對象都是由村民自己推選建立的。這樣的方式體現了分權與參與的概念，資金管理權的下放也使一些貧困農戶真正受益。

2開縣“村級發展互助資金”運行績效評價

21覆蓋

根據政策目標要求，接下來將考察村級發展互助資金覆蓋情況。覆蓋包括覆蓋廣度和覆蓋深度。覆蓋廣度是指村級發展互助資金惠及的農戶數量，覆蓋深度是指對于真正的貧困農戶是否實現了精準的扶貧。

（1）覆蓋廣度。開縣村級發展互助資金組織2007年成立5個，2008年成立1個，2009年成立5個，2010年組建完成24個村級互助資金合作扶貧協會。截至2010年12月31日，全縣累計組建村級互助資金合作扶貧協會35個，涉及29個鄉鎮（街道辦），覆蓋農戶23933戶，約7萬人（其中：低收入農戶4209戶）；共發展會員3938戶（其中：低收入農戶1581戶）；會員入會資金527萬元（其中：低收入農戶入會資金158萬元），國家投入財政扶貧資金525萬元，互助資金總額達1052萬元。從數據上可以看出，開縣村級發展互助資金廣泛的覆蓋了試點村有信貸需求的農戶。但在調查中我們發現，雖然覆蓋農戶的數量較多，但是組織中存在著大量的睡眠農戶，互助社原有的部分社員與互助社不再發生存貸業務往來，陷入“沉睡”狀態。這種社員的增多不利于提高村級發展互助資金運行效率，降低組織創新能力。所以在覆蓋廣度的發展過程中也要注意對睡眠農戶的勸退，調整社員結構。

（2）覆蓋深度。覆蓋深度表明村級發展互助資金是否實現了精準扶貧。從運行機制中我們了解到貧困農戶入股完全由財政補貼。從這一點來看，村級發展互助資金使得貧困農戶參與進來，但在調查中發現貧困農戶的借貸占比很少。第一是由于他們的還款能力不足，自身不敢貸款，而且其他農戶不愿為其擔保而不能貸到款。第二是貧困農戶貸款需求不足，貧困農戶沒有較好的經濟基礎和產業項目，主要靠小農生產滿足自身需求，即使有貸款供給，其需求也并不強烈。同時，我們發現在部分組織內部存在精英控制的現象，從社員中選拔出來的理事會和監事會成員同時也是村干部，他們對村級發展互助資金具有深入的了解。大部分社員在拿不定主意的時候會參考組織內部精英的意見，這就造成了資金管理人員為了推動組織的發展而不考慮貧困農戶的現象。

22可持續

開縣村級發展互助資金接近一半來自國家財政扶貧資金，我們主要從操作可持續的角度來考察其成本與收益情況。

（1）成本。開展村級發展互助資金組織的成本主要包括交易成本和信息成本。從交易成本角度來看，資金來源于國家補貼、農戶自愿入股和社會無條件捐贈，都是建立在自愿的角度，資金獲取成本較低。其主要成本包括辦公開支、管理人員報酬等。對于有貸款需求的農戶來講，只要在社區內沒有不良信用情況且具有一定的還款能力，通過社員擔保即可獲得貸款，不用到離居住地很遠的其他金融機構辦理貸款，大大降低了交易成本。從信息成本的角度來看，村級發展互助資金占有比較優勢。傳統農業社會中農民對家族聲望與個人信譽極端重視，村級發展互助資金組織的內部成員大多都是相互了解的同村人員，對彼此家庭情況以及信用程度有足夠的了解，減少了信息不對稱以及道德風險帶來的損失，據調查開縣村級發展互助資金還款率高達9998%。

（2）收益。2010年年底重慶開縣村級發展互助資金組織累計收取資金占用費74萬元，提取公積金199萬元。惠及2445戶，實現增收400多萬元，戶均增收1640元。從這些數據中可以看出，開縣村級發展互助資金良好的發展帶來了豐厚的收益，實現了可持續發展。

3結論

通過上文分析，本文得出以下結論。

①開縣“村級發展互助資金”貫徹了分權與參與的重要理念。開縣區農戶參與到了村級發展互助資金成立、組織結構和監督管理中來，實現了分權與參與。②開縣“村級發展互助資金”覆蓋面較廣，滿足了大部分有需求農戶的信貸需求，但是貧困農戶的參與程度仍然不是很高。③開縣“村級發展互助資金”實現了可持續發展，具有成本優勢，但是其中存在的睡眠客戶降低了其資金的運行效率。

本文提出以下建議：①政府應加大對基礎設施的建設，提高生活保障水平。讓農戶看到發展的機會，敢于去創新創業。②針對開縣村級發展組織內部的沉睡客戶進行勸退，盤活農戶，提高資金運行效率，為那些真正有信貸需求的農戶提供服務。③加強監督管理。有效控制精英現象，瞄準貧困農戶。④積極宣傳，讓農戶了解到村級互助資金試點的目的，調動農戶積極參與到發展中來。⑤大力發展農業保險，讓農民敢于發展。

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