推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化背景下社區(qū)居民委員會(huì)角色的思考

[摘要]城市社區(qū)建設(shè)需要社區(qū)居委會(huì)依法實(shí)現(xiàn)自治，但政府過(guò)多干預(yù)使居委會(huì)失去其應(yīng)然角色，社區(qū)自治較難實(shí)現(xiàn)。要確立居委會(huì)在社區(qū)自治中的角色，通過(guò)修改相關(guān)法律、培養(yǎng)社區(qū)自治能力等多種途徑來(lái)使居委會(huì)應(yīng)然角色回歸。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)；居委會(huì)；應(yīng)然角色

[DOI]1013939/jcnkizgsc201630229

國(guó)家十三五規(guī)劃綱要中提出推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)也將迎來(lái)新的要求。社區(qū)居民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“居委會(huì)”）作為社區(qū)建設(shè)中的重要力量，充分發(fā)揮其應(yīng)有的角色功能是社區(qū)建設(shè)的有效途徑。

1居委會(huì)角色溯源

居民委員會(huì)最早明確出現(xiàn)于政府文件中是在1949年12月，杭州市政府在《關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會(huì)的工作指示》中提出建立居民委員會(huì)，以實(shí)現(xiàn)“自己當(dāng)主人，自己來(lái)辦事”的基層管理形式[1]。這是居委會(huì)的最早角色定位，即政府實(shí)現(xiàn)民主管理的基層力量。

同時(shí)期上海也在社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)中建立了居民委員會(huì)。居民委員會(huì)的群眾性自治組織角色在1952年7月上海市人民政府頒布的《上海市居民委員會(huì)組織暫行辦法草案》中得到明確[2]。從全國(guó)范圍內(nèi)明確居民委員會(huì)的城市基層群眾自治組織性質(zhì)則是在1954年國(guó)家頒布的《城市居民委員會(huì)組織條例》中。

居民委員會(huì)以城市基層群眾自治組織的角色在新中國(guó)成立初期整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定中起到了明顯的作用。然而在“大躍進(jìn)”和“文化大革命”中，居委會(huì)的角色和功能出現(xiàn)了偏離。直到1979年，全國(guó)人大重申《城市居民委員會(huì)組織條例》，恢復(fù)居民委員會(huì)名稱。1989年 12月頒布《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱“組織法”），首次以法律形式規(guī)定在各地建立居委會(huì)這一居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織[3]。

2居委會(huì)角色的實(shí)然缺失

“自治”即自行管理或處理?！白灾谓M織”，即在一定范圍內(nèi)的自治體全體成員在自由、平等的基礎(chǔ)上依法對(duì)自治體公共事務(wù)實(shí)行自我管理組織形態(tài)。居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，最初成立目的就是實(shí)現(xiàn)人民民主管理，所以“居民委員會(huì)干部由居民直接選舉產(chǎn)生……居委會(huì)工作主要接受街道辦事處的指導(dǎo)，辦事處的干部三天兩頭在居委會(huì)，與居委會(huì)干部一起工作”[4]。然而隨著時(shí)間推移，在實(shí)際工作中，居委會(huì)在一定程度上喪失了其自治組織的角色。

21居委會(huì)角色實(shí)然缺失表現(xiàn)

211不能體現(xiàn)自治性質(zhì)

在《組織法》中規(guī)定基層人民政府或其派出機(jī)關(guān)對(duì)居委會(huì)是“給予指導(dǎo)、支持和幫助”，而居委會(huì)對(duì)基層人民政府或其派出機(jī)關(guān)是“協(xié)助開展工作”。但現(xiàn)在的實(shí)際情況是基層人民政府或其派出機(jī)關(guān)對(duì)居委會(huì)“攤派任務(wù)、評(píng)判成效、任免人員”。以筆者所在的紹興市越城區(qū)為例，居委會(huì)的工作成效每年由民政局進(jìn)行“星級(jí)社區(qū)”評(píng)選來(lái)進(jìn)行考核，考核結(jié)果將與社區(qū)居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)相聯(lián)系。因此居委會(huì)不得不聽從接受各級(jí)政府部門的安排，真正完成社區(qū)內(nèi)自治性質(zhì)的工作非常少。這樣就完全失去了居委會(huì)基層群眾性自治組織的性質(zhì)。

212得不到社區(qū)成員認(rèn)可

居委會(huì)工作人員在長(zhǎng)期大量“上級(jí)安排”工作中形成習(xí)慣，會(huì)逐漸把自己全部精力投入到完成街道及其他職能部門下達(dá)的工作任務(wù)中，而很少深入社區(qū)居民了解他們的愿望和要求。由于工作中過(guò)多行政性的內(nèi)容，致使社區(qū)居委會(huì)成員角色模糊。一方面居委會(huì)工作人員習(xí)慣赴街道辦事處參加各類會(huì)議，同時(shí)接受工作安排，也習(xí)慣在開展工作中向街道辦事處請(qǐng)示，甚至出現(xiàn)居委會(huì)工作人員的行事作風(fēng)逐步向政府職能部門看齊，其作息時(shí)間也出現(xiàn)機(jī)關(guān)化。另一方面，居委會(huì)接受了街道辦事處及相關(guān)職能部門下派的各種工作之后，前來(lái)咨詢或辦理諸如領(lǐng)取失業(yè)證、登記生育情況等事務(wù)的社區(qū)居民更愿意將居委會(huì)當(dāng)成政府機(jī)關(guān)單位，甚至許多居民認(rèn)為居委會(huì)工作人員歸屬為政府公務(wù)員系統(tǒng)。居委會(huì)其應(yīng)有的代表居民的自治組織角色得不到社區(qū)居民的認(rèn)可。

22居委會(huì)角色實(shí)然缺失歸因

221法律法規(guī)滯后帶來(lái)居委會(huì)運(yùn)行機(jī)制不健全

《組織法》第六條規(guī)定居民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定，第十七條規(guī)定居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和生活補(bǔ)貼費(fèi)由政府規(guī)定并撥付，辦公用房由政府統(tǒng)籌解決，這些規(guī)定無(wú)疑是對(duì)居委會(huì)各方面的限制，使居委會(huì)無(wú)法按正常自治組織進(jìn)行運(yùn)作。

居委會(huì)設(shè)立一般由街道辦事處負(fù)責(zé)完成，居委會(huì)首屆任職人員也多由街道辦事處安排。雖然各地有居委會(huì)選舉辦法，但由于居民缺乏自主意識(shí)，居委會(huì)的換屆選舉工作流于形式。從而居委會(huì)工作人員很多并不是由居民民主選舉產(chǎn)生。

缺乏經(jīng)濟(jì)上的自主能力，也讓居委會(huì)在資源獲取上的能力非常差。居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)主要是由街道辦事處根據(jù)轄區(qū)居民戶數(shù)來(lái)?yè)芨?，主要用于居委?huì)工作人員的工資、辦公費(fèi)用及舉辦居民活動(dòng)。一旦居委會(huì)在社區(qū)舉辦規(guī)模稍大的活動(dòng)時(shí)就要向轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位申請(qǐng)贊助或向街道申請(qǐng)費(fèi)用。

222政府與居委會(huì)關(guān)系模糊不清

當(dāng)前我國(guó)城市管理體制基本采取的是“市—區(qū)—街道辦事處—居委會(huì)”組成的縱向垂直管理模式，居委會(huì)實(shí)際上是城市行政管理鏈條上的最后一層。這種管理體制源于在單位制時(shí)期形成的向單位發(fā)布行政命令來(lái)進(jìn)行城市管理的這一傳統(tǒng)城市管理形式。我國(guó)的許多社會(huì)公共服務(wù)和管理職能仍由政府承擔(dān)，如果我國(guó)政府要將這些職能交由社會(huì)實(shí)現(xiàn)，就需要像發(fā)達(dá)國(guó)家一樣培育強(qiáng)大的公益性組織。然而我國(guó)社區(qū)居民參加民間組織的積極性并不高，參與社區(qū)建設(shè)的積極性更是低，社區(qū)里的單位、團(tuán)體參與意識(shí)同樣淡薄。在社區(qū)難以依靠自身力量實(shí)現(xiàn)自治的情況下，政府部門又不能放權(quán)于社區(qū)，不得不通過(guò)居委會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的管理。

3居委會(huì)應(yīng)然角色的回歸

在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》文件中，建設(shè)新型城鎮(zhèn)化被提升到了國(guó)家戰(zhàn)略高度。新型城鎮(zhèn)化其發(fā)展核心是農(nóng)民身份角色向市民身份角色的轉(zhuǎn)變，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不是簡(jiǎn)單地將原來(lái)的農(nóng)民變?yōu)槭忻?，將原?lái)的農(nóng)村村委會(huì)改成城市居委會(huì)，而是提升基層社區(qū)的治理能力，讓農(nóng)民真正融入城市中去[5]。在此過(guò)程中，基層社區(qū)居委會(huì)的建設(shè)管理能力就顯得尤為重要，社區(qū)建設(shè)未來(lái)發(fā)展的方向就在于讓社區(qū)居委會(huì)角色回歸。

31加強(qiáng)法律法規(guī)的完善及執(zhí)行

首先需要修改我國(guó)現(xiàn)有的《居民委員會(huì)組織法》?！督M織法》頒布到現(xiàn)在已有近三十年，社區(qū)建設(shè)的組織主體已經(jīng)發(fā)生變化，居委會(huì)在實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治過(guò)程中存在資源不足的困難和承擔(dān)過(guò)多政府部門事務(wù)性工作的現(xiàn)象。因此需要完善《組織法》，明確界定社區(qū)居委會(huì)和基層政府職能部門的職能，保障和促進(jìn)社區(qū)自治的順利進(jìn)行和真正實(shí)現(xiàn)。

其次加強(qiáng)法律法規(guī)的執(zhí)行和監(jiān)督，做到有法必依?！督M織法》中規(guī)定居委會(huì)的工作人員應(yīng)完全由居民從本社區(qū)居民中進(jìn)行民主選舉產(chǎn)生，但在實(shí)際居委會(huì)工作人員的選用中，行政意味兒較重，街道辦事處和其他政府部門都能跨過(guò)選舉環(huán)節(jié)，從而出現(xiàn)街道辦任命、跨社區(qū)用人等違規(guī)現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)通過(guò)招考錄用來(lái)確定居委會(huì)工作人員的現(xiàn)象。不有效執(zhí)行居委會(huì)人員由選舉產(chǎn)生這一條款，就從根本上否定了居委會(huì)自治的性質(zhì)。

32堅(jiān)持政府放權(quán)和社區(qū)自治能力培養(yǎng)

居委會(huì)的自治需要政府的放權(quán)，而政府的放權(quán)取決于社區(qū)自治能力的提高。因此現(xiàn)階段要實(shí)現(xiàn)居委會(huì)自治需要政府適當(dāng)放權(quán)于社區(qū)，也需要加強(qiáng)社區(qū)自治能力的培養(yǎng)，保證政府放權(quán)后社區(qū)建設(shè)趨于正常。

我國(guó)城市管理中區(qū)政府與街道辦事處承擔(dān)著基層政權(quán)的管理職能，其對(duì)社區(qū)的管理程度直接影響和決定著社區(qū)自治組織自治能力的實(shí)現(xiàn)。因此，政府的職能轉(zhuǎn)變，尤其是基層政府職能的轉(zhuǎn)變是非常關(guān)鍵的。在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)“減”“放”“轉(zhuǎn)”，即減少政府干預(yù)社區(qū)自治、下放政府權(quán)力于社區(qū)、轉(zhuǎn)交公共事務(wù)給社會(huì)民間組織。

加強(qiáng)社區(qū)自治能力首先要增強(qiáng)社區(qū)居民的公民意識(shí)，其次是培養(yǎng)更多的社區(qū)民間組織。公民意識(shí)的培養(yǎng)可以通過(guò)宣傳教育活動(dòng)來(lái)開展。包括完善居委會(huì)民主選舉制度，將選舉工作落到實(shí)處；完善居民代表大會(huì)制度，健全民主決策機(jī)制；開設(shè)社區(qū)網(wǎng)站論壇供居民交流，完善民主管理機(jī)制；通過(guò)居務(wù)公開，健全民主監(jiān)督制度。社區(qū)民間組織的培養(yǎng)第一要在法律上明確社區(qū)民間組織的活動(dòng)領(lǐng)域、范圍和方式等，使社區(qū)民間組織運(yùn)行有法可依；第二，政府要用政策優(yōu)惠、資金援助等多種手段為民間組織的發(fā)展壯大營(yíng)造良好的外部環(huán)境條件；第三，居委會(huì)要負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督社區(qū)民間組織的活動(dòng)，規(guī)范它們的組織行為，做好政府、社區(qū)民間組織和社區(qū)成員三者之間的溝通協(xié)調(diào)工作，保障社區(qū)民間組織的正常運(yùn)行。

33加強(qiáng)社區(qū)工作人員培養(yǎng)

社區(qū)工作者是社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵因素。以往居委會(huì)工作人員包括退伍轉(zhuǎn)業(yè)人員、街道辦事處安置就業(yè)人員，多為年齡偏大，學(xué)歷較低，未受過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的女性。雖然她們?cè)谂c社區(qū)居民打交道上有其優(yōu)勢(shì)，但在日益復(fù)雜化的社區(qū)工作中顯得力不從心。加強(qiáng)居委會(huì)工作人員培養(yǎng)，要從人員選拔、在崗培訓(xùn)、業(yè)績(jī)考核等方面進(jìn)行。

首先要保證居委會(huì)工作人員大部分經(jīng)民主推薦、依法選舉產(chǎn)生，少量專業(yè)崗位可以向社會(huì)公開招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗。從而把具有專業(yè)知識(shí)能力、掌握新媒體新技術(shù)、具有社區(qū)群眾基礎(chǔ)的人才充實(shí)到社區(qū)居委會(huì)中來(lái)。通過(guò)這些方式也能夠讓工作人員形成這樣的意識(shí)，即居委會(huì)工作人員是代表居民實(shí)現(xiàn)自治的人員，而不是政府工作人員。

其次要對(duì)居委會(huì)工作人員進(jìn)行崗位培訓(xùn)。一方面通過(guò)專家講座、實(shí)地考察的方式從宏觀上提高工作人員運(yùn)用理論指導(dǎo)實(shí)踐、解決實(shí)際問(wèn)題的能力；另一方面通過(guò)專題訓(xùn)練、示范指導(dǎo)的方式從微觀上提高工作人員協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾的能力。

最后要做好業(yè)績(jī)考核工作，能力弱者可以免職。居民有權(quán)對(duì)居委會(huì)的工作人員進(jìn)行考核，考核的依據(jù)為居民滿意度，考核的結(jié)果可成為工作人員獎(jiǎng)金發(fā)放的依據(jù)。

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