農村土地征收補償的困境與出路

左靜

[摘要]我國現行征地補償制度帶有明顯的計劃經濟體制特征，與市場經濟體制不相適應。主要表現在按原用途補償導致土地補償費偏低，政府定價導致土地市場不能發揮調節作用。要改變國家的征地補償指導思想，建立適應市場經濟的征地補償機制，發揮市場在資源配置中的基礎性作用。以公開市場價格為補償標準、建立城鄉一體化的地價評估體系是解決我國農村征地補償問題的有效途徑。

[關鍵詞]征地補償；補償標準；市場價格

[DOI]1013939/jcnkizgsc201630235

據中國社科院發布的《2015城市藍皮書》報告， 2014年我國城市化率已達到54.8%，到2020年將超過60%，“十三五”期間中國將全面進入城市型社會。城鎮化的高速進展必然涉及到土地征收，土地征收制度的合理與否不僅直接關系到數億即將"進城"的農民的利益，而且涉及到城鄉一體化發展戰略以及農地保護等諸多問題。如何積極穩妥地推進農村土地征收制度改革是我國政府亟待破解的難題。

1現行征地補償標準與市場經濟不相適應

我國現行征地補償制度始建于計劃經濟時期。當時正值第一個五年計劃開始，國家的一切經濟行為都圍繞工業化建設而展開，征地也不例外。就當時的經濟體制而言土地不是商品，所以土地價值無從體現，國家以實現工業化為建設宗旨，對農民的土地補償是低水平的，有時甚至是無償的。在相當長的時期內我國征地補償標準采用被征收土地年產值乘以補償倍數的辦法，即年產值倍數法。這種補償觀念和補償方法一直延續了50多年，直到2005年國土資源部下發了《關于開展制定征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》（以下簡稱《通知》），確定并開始實施了新的征地補償標準即征地統一年產值標準和征地區片綜合地價標準。征地補償新標準首次以地價的名義命名土地補償費，補償方法也試圖與現代估價方法靠攏，表明我國征地補償開始走向市場。但由于征地補償的基本理念沒有改變，現行征地補償制度在市場經濟環境中顯示出很強的不適應性。

11按原用途補償不符合地價形成規律

我國現行的征地補償依據是按照征地前的原用途進行補償。《土地管理法》第四十七條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。”新的征地補償標準雖然考慮了多種因素對地價的影響，但是按照土地原用途進行補償的基本思路并沒有改變，依然將征地補償限定在農地價格范疇之內。從理論角度而言，土地之所以具有價格，正是因為土地具有預期收益性，購買土地是為了取得未來的收益，土地價格要反映土地的未來收益情況。西方經濟學家認為土地價格是地租的資本化，地價是土地未來凈收益的貼現值之和。現代估價理論將預期收益原則與最高最佳利用原則作為不動產估價的基本原則，當土地用途發生改變時要按照城市規劃允許的新用途確定土地價格。將此原理用于征地補償，則應以土地被征收后建設用地的收益來計算征地補償費。對被征收土地而言，建設用地是城市規劃允許的最大收益用途，也是使土地價值到達最大化的利用方式。

按原用途的土地收益測算的征地補償費遠低于土地市場價格。據統計，2012年國土資源部公布的全國土地出讓面積和合同成交價款分別為3228萬公頃和269萬億元，每畝的價格約為56萬元。按此粗略估算，農民土地被征收后所獲得的補償款只有最終賣價的10%。這種抵償性凸顯我國征地補償的非理性：①城市土地及其他生產要素均已采取市場機制進行配置，并按市場價格進行交換，而唯獨農村集體土地還實行計劃經濟條件下的配給制征收和補償；②農民在社會生產過程中按照市場價格購買生產資料，但他們所擁有和使用的土地卻被國家以偏低的價格征收；③在市場經濟條件下，土地不僅是農民的基本生活保障和重要生產資料，也是農民的一大財富，土地的財富屬性在征地補償過程中沒有得到體現。

12政府定價割裂了征地補償與土地市場之間的有機聯系

征地統一年產值標準從傳統的產值倍數法演變而來，所不同的是前者的年產值與倍數已經脫離了被征土地的實際狀況而變成單純的計算數據，體現在征地補償費的統一性和標準性。統一性要求在一定區域內采用統一的產值和補償倍數作為補償依據，不再考慮被征收地塊的實際產值；標準性要求征地補償費必須由當地政府制定并執行。標準式的征地補償費與土地的真實價格脫節。由于土地的特性之一就是獨一無二性，加之土地市場的不完全性使土地價格存在地域差別，不同地區之間地價不同。將相同的價格強加于不同的地塊是不符合地價形成規律的，這樣會產生新的不公平。另外，標準式的征地補償有較長的停滯期，難以靈活地適應土地市場的變化?，F實中我們看到多數地區都在執行5年前制定的年產值和區片價“標準”。這期間國家經濟形勢和土地供求關系均已發生較大的變化，以此相對靜止的“標準”計算的征地補償費必然滯后于土地市場。

2征地補償的出路在于建立市場化的征地補償機制

21以公平市場價格作為征地補償標準

遵循公平市場價格原則進行征地補償是市場經濟體制的要求。在市場經濟條件下，一切產品的生產和交易應體現市場機制和經濟規律，農村土地征收應以“公平市場價格”為準則來確定征地補償費用。綜觀世界各地，幾乎所有的憲政國家都堅持公平補償的原則，征地補償標準基本是以土地市場價值為基礎，按照被征收土地的正常市場價格計價賠償。如美國法律確立土地征收以公平補償為原則，“未經公正補償，私有財產不得充作公用”。加拿大對土地征用的補償是建立在被征土地的市場價格基礎上，依據土地的最高和最佳用途，按當時的市場價格補償。英國也明確規定土地征用補償原則是：土地征用補償以愿意買者與愿意賣者之市價為補償的基礎，補償以相等為原則，損害以恢復原狀為原則。鑒于此，我國應完善憲法的征地補償條款，或設立《土地征收法》，依法確立土地征收補償原則為“公平補償”，明確補償依據、補償范圍、補償方法，不管用地性質是否為公益性用地都應按公平市場價格給予補償。

22建立城鄉一體化的土地價格評估體系

目前我國土地市場及土地價格評估體系仍處于二元結構之中。城市土地估價采用現代估價方法，有完善的國家標準做技術支持，而農村土地征收補償采用計劃經濟時期的補償方法，與市場經濟規則和現代估價理論有許多背離，缺失公平性、合理性、科學性是我國現行征地補償的主要弊端。因此，在城鄉一體化發展的大環境中，有必要建立城鄉一體化的地價評估體系。（1）將《城鎮土地估價規程》改為適宜城鄉土地的全國土地估價規程，從估價的范圍、總則、估價原則、價格影響因素以及估價方法等各個方面都涵蓋農村土地征收補償部分，使農村征地補償有章可循、科學合理。土地估價方法體系的建立，不僅要有理論依據，還要簡單實用，容易讓被征地者了解和掌握。能夠普及的大眾化評估方法可以使農民對被征收土地價格做到心中有數，便于行使“討價還價”的交易權利，而且可以消除征地糾紛隱患，降低征地補償的監督成本。（2）本著獨立、客觀、公正的原則，估價應由獨立、中立的估價機構操作完成。現行征地補償標準是地方政府制定的，而且是縣、鄉土地管理部門具體操作完成的。地方政府既是土地需求者又是價格的制定者，對農民的侵權行為在所難免，這樣測算結果的客觀性和公信力會受到質疑。要打破政府定價的局面，必須改變目前征地補償標準由行政機關決定的做法，應以獨立第三方的土地估價機構出具的評估報告作為征地補償的依據。這樣既可以避免地方政府的隨意性又可以防止農民索要高價，以保證估價結果的公平合理。