新常態下我國金融監管體制改革的路徑研究

張瑾

摘 要：當前我國金融監管格局分裂造成管理層的協調成本不斷增加，受各自利益影響，金融監管協調機制難以實現預期效果。鑒于此，十八屆五中全會提出，要“改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架”。本文分析了我國金融監管中存在的問題，論述了國外現行的金融監管體制，并對我國金融監管體制改革提出了建議。

關鍵詞：金融監管；分業監管；混業監管

一、我國目前金融分業監管體制中存在的主要問題

（一）管理層的監管成本不斷被抬高

一是混業金融活動的增加不斷抬高管理層的監管成本。近年來，信用市場中的影子銀行業務是混業金融活動的典型代表。國際評級公司惠譽給出的數據顯示，自雷曼倒閉以來，中國的信貸總額從9萬億美元上升至23萬億美元，在短短5年中復制了整個美國商業銀行系統的規模，中國的信貸占GDP比率在五年內從75%上升至200%，而美國次貸危機及日本90年代初經濟泡沫破裂前的該比值大約為40%（見表1）。中國社會科學院金融所、社會科學文獻出版社共同發布的《金融監管藍皮書：中國金融監管報告（2014）》認為，中國影子銀行體系所涉及的非傳統信貸融資規模大致為27萬億元人民幣，占銀行業資產比例為19%。

二是當前監管格局分裂造成部門之間協調成本高。影子銀行業務監管難度較大的原因之一，在于其本身存在明顯的跨行業、跨地域特征，并具有涉及多類不同牌照金融機構參與的混業特質。因此，在對我國出現的各類影子銀行系統的監管上出現了無限性和多頭性，甚至出現同一類影子銀行系統多家監管機構審批管理的情況，造成監管機構之間行業監管政策難以統一制定和落實，從而影響金融市場的發展和效率。

（二）新興金融業態監管部門不明確

當前農民合作社、小貸公司、創投基金、互聯網金融等新興金融業態大量涌現，一定程度上緩解了投資難、融資難，滿足了小微企業金融服務需求。但由于監管部門不明確，出現了金融詐騙、風險失控、卷款潛逃之類的問題，影響了金融秩序穩定，其負面影響不可小覷。

截至2015年末，我國小貸公司的貸款規模為6357.27億元，從業人員11.7萬。2015年全年，全國凈增小貸公司119家，同比增長1.35%；實收資本小幅凈增176.23億元，同比增長2.13%。不足三年時間，小貸公司機構數量增長了3倍，貸款余額增長了6倍。但同時小貸公司經營狀況逐漸出現了分化。小貸公司的貸款利率主要分布在基準利率的2至4倍之間，“小貸不小”，個別省份戶均貸款超過50萬元的占比高達90%，個別地區“只批不管”，導致機構無序增長，此外，變相吸收存款、貸款入股、虛假出資、隱匿對外貸款規模、兩本賬等現象時有發生，潛藏一定風險，并有可能進一步向股東和正規金融體系外溢。據統計，在風險頻發的經濟下行期，近10%的小貸公司虧損。武漢市中級人民法院數據顯示，2015年武漢基層法院涉小額貸款公司案激增超10倍。

（三）跨行業、跨市場交叉性金融業務游離于監管體系之外

過去一段時間，我國金融體系出現了深刻的變化，商業銀行在向綜合金融邁進，銀行、信托、證券、基金等多種業務不斷交叉，“混業”和“跨界”成為了目前金融產品的標簽，這對原有的分業經營和分業監管架構形成了明顯的沖擊。如我國的銀監會、證監會和保監會，分別對銀行業、證券業和保險業進行監管，但缺乏對金融控股公司的宏觀監管，對金融控股公司與其子公司及子公司間可能存在的關聯交易及金融風險滲透可能存在監管真空。

同時，以私募基金、場外配資等為代表的跨行業、跨市場交叉性金融業務監管也存在缺失。截至2016年1月，我國已登記私募基金管理人2.5萬家，基金認繳規模5.1萬億元，同比增長138%。在如此龐大的數據下，除了愈加明朗的發展和機遇以外，風險其實也從未退場。據中國基金業協會最新公布的數據顯示，截至2016年1月11日，協會已登記的私募基金管理人為25221家，與第一次曝出私募失聯的時間相比，短短一個多月時間，私募的數量又多了近4000家。

（四）受各自利益影響，由央行牽頭的金融監管協調機制難以實現預期效果

金融監管部門最早的分工合作機制始于2000年，央行、證監會和保監會確定三方監管聯席會議方式。在2003年銀監會成立時，銀監會、保監會與證監會又就金融監管方面確立了分工合作框架與協調機制。但2004年3月后就再沒召開過聯席會議。金融監管協調機制再度重啟是在5年后。2008年8月14日，《國務院辦公廳關于印發中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規定的通知》。根據方案，央行同銀監會、證監會和保監會共同建立金融監管協調機制。但并沒有明確寫明是央行牽頭，也沒有開幾次會。

2013年8月，國務院第一次以文件形式確定建立由央行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度，同時確定聯席會議重點圍繞金融監管開展工作。該制度雖然在一定程度上彌補了分業監管的不足，但受各個監管機構自身利益的影響，行業協調機制的作用尚未充分發揮出來。從2015年6月中旬股市震蕩及政府救市的情況可以看到，“救市”監管分了五家機構：第一，市場流動性是由央行監管；第二，“兩融（融資、融券）”資金以及證券交易市場是由證監會監管；第三，場外配資是銀監會監管；第四，險資入市是保監會負責；第五，“救市”資金是財政部負責。實際上這五個機構之間，監管協調的機制是較差的。比如央行提供無限流動性的公告最早由證監會發布而非央行發布。特別是幾個監管部門，在關鍵時候失去統一性的協調，失去統一聲音；在政府準備干預時，又各自為政，這對金融穩定帶來了極大的風險。

二、美國金融監管體系

（一）美國金融體系的監管架構

2010年7月，美國頒布《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，以加強系統性金融風險防范、維護金融穩定為主線，對金融監管體系進行全面改革。此次改革強化了“無盲區、無縫隙”的全面監管理念，建立了以中央銀行（美聯儲）為核心、與聯邦存款保險公司及行業金融監管機構等相協調的宏觀審慎政策框架（見圖1）。強有力的金融監管既保證了金融統計數據信息的真實準確，也保證了金融機構、體系的穩定運行和國際交流合作的有效性。

（二）美國金融監管體系框架

設立金融穩定監管委員會（FSOC），由財政部長擔任主席，10家金融監管機構組成。負責統一監管標準、協調監管沖突、處理監管爭端、防范識別處置系統性風險，并向其他監管機構進行風險提示，以提高金融市場的透明度和穩定性。為避免美聯儲監管權力過于膨脹，該委員會還有監督、指導美聯儲的權力，美聯儲必須通過該委員會獲得財政部的書面許可，方可行使其系統性風險監管者的職責，以此形成了監管機構之間的制衡框架。

美聯儲是系統重要性金融機構的監管主體。為有效履行審慎監管職責，針對系統重要性機構，美聯儲從資本、杠桿率、流動性、風險管理等方面牽頭，制定了嚴格的監管標準。同時，與聯邦存款保險公司共同負責美國系統性風險處置，包括大型金融機構的破產清算，以解決“大而不能倒”問題。在財政部下設聯邦保險辦公室，履行向金融穩定監督委員會提交系統重要性保險公司名單等職責。在美聯儲內部成立相對獨立的消費者金融保護局（CFPB），統一行使原分散在7家金融監管機構的消費者權益保護職責。

（三）美聯儲（美國中央銀行）在美國金融體系中的地位。

美聯儲是美國金融監管體系中的系統風險監管者和“全能型超級監管人”，在對金融機構實施穩健監管和對金融市場實施全面監管兩個方面發揮更重要的作用。作為唯一一家同時監管銀行、證券和保險行業的聯邦機構，其監管范圍不僅覆蓋整個銀行業，還直接監管包括金融控股公司、投資銀行、保險公司及對沖基金等所有具有系統重要性的證券、保險等非銀行金融機構；不僅有權對大型金融機構設定資本及流動性要求，同時還與商品期貨交易委員會（CFTC）、證券交易委員會（SEC）共同實施對支付、清算等金融市場基礎設施的監管。

三、做好我國金融監管體制改革的相關建議

形式服務內容，權責利統一是關鍵。新的分工并不是越統一越好，也不是越分散越好，關鍵是要看監管的理念、功能是否能與監管的權責利對應，是否確定好了金融監管改革的方向。只有方向準了，金融監管改革才不會走彎路，并減少監管改革成本，最終提高監管效率，發揮好維護金融秩序和確保金融安全的作用。

有效利用中央銀行最后貸款人角色，確保金融監管的一致性。反思我國股市風波，債券市場的潛在風險，銀行業的壞賬壓力，以及一系列跑路事件，都源于缺乏跨市場綜合監管工具所導致的事中監管“管不住”、發生系統性金融風險苗頭后缺乏監管資源整合導致的事后監管“救不活”。借鑒國際經驗，各國在改革路徑選擇上紛紛擴大中央銀行監管范圍，或將全部監管權力并入中央銀行。因此，我國應加快推進金融監管統一于中央銀行，這是確保系統性金融風險防范，高效率服務實體經濟的唯一選擇。

有效對接全球金融監管主流規則。在人民幣國際化和金融市場開放程度不斷提高的背景下，金融監管協調應充分考慮國際因素的沖擊，加強與各國監管部門的協調。同時積極探索適合國情的發展道路。

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A Study on the Path of Chinas Financial Supervision System

Reform under the New Normal

ZHANG Jin

（Urumqi Provincial Sub-branch PBC， Urumqi Xinjiang 830002）

Abstract： Currently， the separate financial supervision mechanism in China keeps pushing up the coordination cost at the administration level. Influenced by self-interest of different administration agencies， the financial supervision and coordination mechanism headed by the central bank could hardly achieve the expected effects. Accordingly， it is proposed on the fifth plenary session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China that the financial supervision framework should be reformed and improved to adapt to the development of modern financial market. The paper analyzes the problems in Chinas financial supervision， elaborates on the current financial supervision system of other countries， and puts forward some suggestions on the reform of Chinas financial supervision system.

Keywords： financial supervision； separate supervision； mixed supervision