提升行政審批效能的探索與思考

劉雯科

關鍵詞：行政審批 效能 理論研究

當前，全球經濟增速趨緩，國內宏觀經濟下行壓力增大。隨著改革向深層次推進，觸及的問題越來越復雜，推進的難度越來越大，為企業松綁，給市場添力，既是各級政府當務之急的要事，更是經濟社會和諧穩定發展的大事。近日，我們圍繞著如何提升行政審批效能，提高辦事效率和服務質量，進一步優化發展軟環境建設進行了深入研究，并結合實際，提出深入推進行政審批制度改革的思路和構想。

一、新一輪行政審批制度改革成績斐然

正確處理政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用。一是精簡審批事項提高審批效率全國一盤棋。國務院專門下發通知，要求實行辦理時限承諾制，壓縮審批時限，減少審批環節，簡化審批程序；對政府鼓勵的事項建立“綠色通道”；全國共取消或下放行政審批事項800多項，取消下放比例近半；山東省級政府先后削減行政審批事項400多項，市縣兩級共削減3000多項，省級行政權力事項壓減了42.6%，辦結時限比法定時限縮短50%以上。二是實施商事制度改革投資審批核準事項大幅減少。企業注冊資本由實繳制改為認繳制，企業登記“三證合一、一照一碼”實現全覆蓋，“先照后證”改革深入推進，企業最關心的投資審批核準事項中央層面累計減少76%，核準企業投資項目由2013年的248個減少到去年的62個。三是統籌推進其他改革發展環境進一步優化。去年底全國31個省份公布了省級政府部門權力清單，山東省、市、縣三級全部公布了行政審批清單、行政權力清單、部門責任清單和涉批中介收費清單“四個清單”。行政審批、投資審批、職業資格、收費管理、商事制度、教科文衛體等領域改革穩步推進，有力地解放和發展了生產力。2015年底全國新登記企業443.9萬戶，同比增長21.6%，注冊資本（金）29萬億元，增長52.2%，均創歷年新登記數量和注冊資本（金）總額新高。企業負擔顯著降低，營商環境大幅改善，2016年世界銀行公布營商環境報告的189個經濟體中，中國營商環境排名第84位，比2013年上升了12位。

二、審批程序仍然比較復雜

從地市級層面看，涉及審批部門較多，有的需要省、市、縣三級逐級審批，且需要中介機構提供的如環評、能評、可行性研究報告等服務。

（一）地區不同審批條件不同。由于目前行政審批規范化管理水平有高有低，審批有標準不統一，不同地區對審批同類項目所需要件不盡相同。如環評報告書，有的地方在立項環節前需要提報，有的則允許立項后取得。有的地方領導重視，行政審批制度改革勇于創新，措施得力，重大項目實行并聯審批“一站式”管理，主管部門業務公開透明、規范高效，有效縮短了審批時間，審批效能就大幅提升。

（二）類別不同審批需要的手續不同。從產業準入方面看，審批類和核準類項目，審批標準高、要求嚴、要件多、手續繁雜；備案類項目則相對簡單。項目所屬行業領域不同，審批手續差別較大，化工類項目要嚴格審查安全設施和職業病防護設施與主體工程的“三同時”；高層房地產開發類項目和大型商場等人員活動密集場所的項目，消防驗收環節較為復雜；不涉及用地和土建的項目，審批環節少；涉及用地和土建的項目，則需要20多個部門單位的層層審批。

（三）規模不同審批權限不同。投資規模大的項目，一般需要省、市相關部門審批，否則由縣級主管部門審批。如節能審查，項目節能評估文件及其審查意見作為項目審批、核準或開工建設的前置性條件，項目能耗規模不同，核準的主管部門層級就不一樣。國家發展改革部門負責核報國務院審批或核準的項目以及國家發展改革部門審批或核準項目。對于年綜合能源消費量3000噸標準煤以上的新上建設投資項目，由市級發展部門審批或核準；技改項目則由市級經信部門審批或核準，同時編制節能評估報告書；年綜合能源消費量1000至3000噸標準煤編制節能評估報告表，1000噸標準煤以下編制節能登記表，縣級主管部門審批。

（四）布局不同審批時效不同。在城市規劃區內的某些項目，占用的土地已由政府收儲，申請土地使用證審批時，只需走招拍掛的程序，歷時較短。建設用地在規劃區外的項目，申請土地使用證審批時，須先征收再走招拍掛程序，因手續經過縣、市、省三級國土部門和政府批準，歷時至少半年時間。有的功能區實行了區域化評估，統一完成了環評、震評、水資源論證等部分共性的審批事項，布局在這些功能區內的項目，減少了審批環節。加之這些功能區符合特定產業規劃布局，水、電、管網等基礎設施完備，大大地提高了項目的審批效率，為企業節省了大量資金成本。

三、存在的問題不容忽視

自中央實施新一輪行政審批制度改革以來，本屆政府自上而下的簡政放權簡化了行政審批事項，但是行政審批過程中“中梗阻”問題依然存在，“最后一公里”還沒有完全打通，地市級層面主要表現在：

（一）審批事項多，程序繁瑣。新上建設項目從流程大體可分為立項、用地規劃、工程規劃、施工許可、竣工驗收五個階段。橫向看，行政審批和服務涉及19個部門（單位）86項審批程序；縱向看，部分項目的行政審批涉及國家、省、市三級，有的到縣級，原因主要有三點：一是現有審批事項有增有減。為解決經濟社會發展中能耗大、環境污染重等問題，近年來國家強化了節能管理，將節能評估和審查作為項目審批、核準和開工建設的強制性前置條件，節能評估和審查制度與環境評估等一樣，已成為固定資產投資項目審批核準制度的重點環節，各級要求強制執行。二是行政審批主體多。目前，行政審批的執行主體主要是縣級職能部門，有些縣級政府把行政審批權下放到鄉鎮、工業園區，審批主體隨之下移；規模大、能耗大的項目和化工項目審批權限則上移至市、省，導致從鄉鎮到省層層都有審批主體。另外，部分單位的審批事項分散在不同科室，各科室獨立審批，審批權限重復交叉。三是審批要件多，有的還互為前置。如辦理住建部門的項目施工許可證，就需要19個要件，竣工備案12個要件，安檢手續15個，多數行政審批事項需要提報要件5項以上。而且部門同一審批事項不同科室單位需要申請人多次重復提供相同資料，申請人意見很大。這些要件涉及不同部門，有的互為前置，互相制約，形成“死結”。如企業反映，新上化工項目辦理營業執照和用電方案批復時，必須提供安全生產許可證；而辦理安全生產許可證，企業必須試生產且驗收合格；沒有營業執照和電源，企業無法進行試生產，更談不上驗收合格。

（二）審批周期長，效率不高。調研發現，新上項目從立項到建成使用，全程序走下來最快也要半年，正常的一年以上，多的甚至兩年以上。一是項目建設方準備手續時間長。由于審批事項多、程序繁瑣，項目建設方需要在多級多部門之間往復奔波，拉長了周期。為爭取地方費用減免等優惠政策，有時項目建設方會故意拖延土地證、施工許可證的辦理，耽誤了時間。二是公示公告和專家評審等用時較長。據統計，新上項目涉及公示公告的審批事項主要集中在環評和規劃兩個環節，共計41個工作日，拉長了審批周期。需要組織專家評審的行政審批事項有7項，審批部門在組織專家評審時往往采取集中幾個項目一塊進行的方式，時間跨度較大。三是某些重點領域關鍵環節用時較長。首先是建設用地指標緊張，對未收儲的存量土地，要經過省、市、縣三級層層報批，企業不能及時辦理土地使用證，致使后續審批事項無法辦理。其次是部分中介服務時間長，據了解，編制環評報告書、水土保持方案、施工圖紙設計及審查等均需2個月以上，安評報告書時間更長。最后是建設工程消防驗收用時長，因驗收技術服務機構全省僅1家，各市驗收項目需要輪流排隊。某大型商場建設項目竣工驗收就花了8個多月，若驗收不合格需重新交費排隊驗收，對此申請人意見很大。

（三）中介介入深，服務不規范。現在審批事項減少了，但中介服務并未從根本上減少，申請人需要把大量的時間精力都放在中介服務這個環節上，提交檢驗、檢測、認證、認定、咨詢、評估、評價等等種類和數量繁多的中介服務材料。我們發現，新上項目從立項到竣工驗收86項程序中，50項涉及中介服務；中介組織對項目建設介入程度非常深，影響甚廣。一是中介機構介入深、限制死。在開工和驗收階段，需要中介組織提供技術性審查、評估、鑒定、檢測并出具相應合格證、報告書或意見書，審查鑒定結果直接決定了項目進展。如建設工程施工圖審查，中介機構經審查出具的合格證是辦理施工許可證的重要要件。二是具備相應資質的中介機構少、競爭小。調研中企業反映辦理行政審批事項時，主管部門對中介機構的資質都作了較高的規定，具備相應資質的中介機構不多。如符合建設項目竣工環境影響檢測資質要求的中介機構山東省只有2家，符合地震安全性評價資質的中介機構不超過4家，符合建設項目自動消防設施檢測資質的中介機構只有山東廣安消防技術服務中心1家。三是部分中介機構脫鉤改制不徹底、服務差。由于事業單位改革進程緩慢，一些中介機構仍隸屬不同部門，尚未按照要求與行業主管部門脫鉤或完全市場化，存在利用行業部門影響力開展業務“潛規則”現象，即同樣資質本地中介機構提供的服務，比外地中介機構更容易得到審批部門的認可。由于具備相應資質的中介機構少，掛靠或借用資質現象普遍存在，效率低下、收費混亂，人情費、關系費較為突出，項目建設方需要排隊等候，若急件急辦，中介機構則往往會抬高服務價格。

（四）費用成本高，加重企業負擔。在行政審批過程中，新上項目需要交納行政事業性費用、經營服務性費用，企業普遍反映收費較重。同時，項目建設方繳納的各種保證金、土地出讓金等產生的財務成本，增加了企業運行的負擔。一是行政事業性收費明目多。如某事業單位2015年借助財政資金申請綜合樓建設項目，總投資400萬，先后繳納了基礎設施配套費、人防異地建設費、安全文明施工費、監理費26萬元，占投資額的9%。二是經營服務性收費標準高。中介組織提供服務收取的經營服務性費用，一般按照工程造價或者工程投資額的一定比例確定，標準定的很高。三是各種保證金和土地出讓金產生的財務成本高。新上項目在履行審批手續的過程中，需要交納巨額的土地出讓金和建設領域預儲金、農民工工資保證金、土地征收保證金、建設用地保證金等各種資金，財務成本居高不下。如某企業反映，新上項目占地100多畝，交納了100多萬的建設用地保證金，由于土地指標緊張，分期供地，企業完不成預定的投資強度，土地保證金遲遲不能返還，增加了企業的資金負擔，審批時間多一天，企業就要多付出一天的成本。

四、提高行政審批效能的工作建議

當前，進一步改善企業的投資環境，激發市場的活力和社會創造力，提升行政審批效能不僅重要，而且緊迫。

（一）加強改革的頂層設計。目前改革已進入了深水區和攻堅段，全面推進各項改革的難度增加。要立足改革的全局性和整體性，針對解決基層和企業反映的深層次矛盾和突出問題，全方位、多角度、立體式進行系統思考和統籌謀劃，既要統籌考慮經濟社會發展的各領域、各方面、各環節，又要分層次、分系統、分行業設計措施方案，從根本上找準癥結，從整體上明確對策，進一步明確改革的整體思路、基本方向、關鍵領域、重點任務、先后順序等，突出宏觀指導和示范引領，達到上下貫通，在繼續尊重自下而上的改革實踐的同時，更加注重自上而下的改革推動。

（二）加強行政審批規范化管理。一是進一步減少對微觀經濟活動干預。堅持取消一批、簡政放權一批、轉移事項一批、購買服務一批“四個一批”的原則，以企業、群眾辦事的全流程、整鏈條為研究對象，最大限度下放至縣級政府實施，應減必減，能快則快，該簡即簡；強化行政審批標準化、規范化建設，把簡化優化審批流程作為深化行政審批制度改革的“加速器”，把握好“加法”與“減法”的關系，消除審批部門間審批差異，既要削減事項，又要優化服務，提速流程，以編制公共服務清單為契機，進一步落實政府服務責任，規范服務行為，切實方便基層和群眾辦事。二是進一步壓縮審批時限。組織制定本部門產業項目行政審批優化工作實施細則，逐一明確涉及本部門每項行政審批事項的范圍、時限、流程等工作規范，并以部門規范性文件的形式向社會印發公布，接受監督投訴；建立出臺建設項目審批流程相關制度，通過建立聯合圖審、聯合竣工驗收、遠程視頻聯動審批等制度，提高審批效能。三是推進行政審批扁平化管理。完善行政服務中心相關政策規定和管理措施，積極推動行政審批事項向許可服務科集中、許可服務處（科）向政務服務中心（窗口）集中、進駐事項向電子政務平臺集中，事項進駐到位、人員派駐到位、首席代表授權到位“三集中、三到位”工作，努力消除行政審批“體外循環”。四是加強審批收費管理。貫徹落實好上級優惠減免政策，清理取消或逐步降低項目審批過程中涉及的行政事業性收費，建立和實施收費目錄清單制度。

（三）加強行政審批管理創新。一是再造項目開工前審批流程，積極推行并聯審批。制定產業項目行政審批流程優化方案，從編制進度計劃、措施操作規程、項目實施細則、評審管理規定等方面進行細化，落實牽頭部門的時間節點，整合土地取得和立項、設計文件和開工手續三個階段流程，優化建設工程設計文件審查，提高審批效率。對于環境影響小、能耗低的非制造業項目，在不違背法律法規規定的前提下簡化審批手續，調整審批環節，探索建立部分建設工程項目告知承諾制，將項目立項前提報延遲至施工許可前提報，由前置改為后置；研究出臺推進企業投資建設項目并聯審批的意見或措施，建立完善新的審批機制。二是實行重點項目代辦服務制度。在政務服務中心設立代辦服務窗口，明確專人對項目建設方提供信息咨詢、立項審批、施工許可、竣工驗收等全方位、全過程代辦服務及跟蹤、督辦、審批意見的發放等工作。三是推行網上審批。加快省、市、縣三級網上審批服務大廳建設，推行網上申報、網上審批、網上監管，推進申請人員的基本信息、審批證件信息、日常監管信息、表彰獎勵類良好信息、不良行為信息、信用評價信息等，在各級行政機關依法進行實現數據信息共享，對不良記錄的申請人實施重點監管，實現行政審批的電子化、信息化。

（四）加強涉批中介服務管理。打通中介“中梗阻”，一是引入競爭機制，打破中介壟斷。建立“網上中介超市”，確保入駐的同類中介服務機構達到3家以上，斬斷與部門的利益鏈條。同時，加快事業中介機構脫鉤改制步伐，切實做到機關事業單位與所屬中介機構組織人員、職能工作、資產財產和辦公場所“四分開”，嚴格監督、嚴肅查處利益輸送行為。二是規范中介服務執業行為。督導中介服務機構建立并嚴格執行服務承諾制、執業公示制、一次性告知制、合同管理制、依規收費制、執業記錄制等制度。三是強化中介服務行業管理。制定涉批中介服務機構考評管理辦法，對中介服務機構實行嚴格考核機制和清退淘汰機制。