高等教育區域協調發展與政府理性決策

方澤強 歐穎

[摘 要] 高等教育區域協調發展實質上包含高等教育的外部協調發展、內部協調發展以及內外部協調發展3個層面。外部協調發展方面，高等教育區域協調發展的價值導向是效率；內部協調發展方面，其價值導向是公平；外部和內部兩方面的協調發展注重效率與公平的價值沖突。處理高等教育區域協調發展，需要政府堅持用“兩點論”“發展論”“統疇論”的哲學方法論，發揮主觀能動性，并結合具體情境做出理性決策。

[關鍵詞] 高等教育；協調發展；價值；政府決策

[中圖分類號] K265，D633 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2016）07-0101-07

高等教育區域協調發展是我國高等教育改革和發展中的一個重要理論和實踐問題。無論是中央政府提出的14個無部屬高校省份將各重點支持建一所高校，還是提出的部分地方高校轉型為應用技術型本科高校，歸根到底，都在于推動高等教育區域協調發展。何謂高等教育區域協調發展，政府在推動高等教育區域協調發展時如何進行頂層設計和科學決策，這些都有待于深入探究。特別是高等教育區域發展是一個“復數”問題，其復雜性遠超人們的預期想象。因此，研究上述問題在理論上十分必要，在實踐中也很有現實意義。

一、認識高等教育區域協調發展及其必要性

（一）高等教育區域協調發展的內涵

協調，在管理學中，一般被解釋為：正確處理組織內外各種關系，為組織的運轉和發展創造良好的條件和環境，最終促進組織目標實現。其內涵包含兩層：一是指事物間關系的理想狀態；一是指實現這種理想狀態的過程。發展，指事物的變化，具有連續性特點。在這一過程中，既有量變，也有質變；既包括向好的方面變化，也包括向不好的方面變化。基于協調和發展的各自定義，協調發展可理解為：正確處理和調整本系統與其他系統，以及本系統內部各要素間的關系，使系統朝理想狀態變化。

基于上述觀點，有研究者認為教育協調發展的內涵是：其一，構成教育發展總體的諸要素之間保持均衡和一致；其二，教育發展與社會經濟需求之間保持平衡，教育系統能較好地實現社會經濟發展目標的良性狀態[1]。簡言之，就是教育系統內部要素的協調發展，以及教育系統與其他系統的外部協調發展，共有兩個層次。在教育協調發展的理論研究中，有的學者能較好地分層次討論教育協調發展問題，有的則不作區分，籠統來討論。需要指出的是，在上述定義中，筆者認為還缺少一層內涵，即教育內部協調與教育外部協調這兩個層次間的協調發展。至今這一點還未引起學界重視。

綜上所述，高等教育區域協調發展是一個“復數”概念，應分三個層次來理解：一是高等教育與區域經濟社會的協調發展，即高等教育與外部的協調發展；二是不同區域高等教育的協調發展，即高等教育內部的協調發展；三是高等教育外部協調發展與高等教育內部協調發展兩個層次的協調發展。

（二）高等教育區域協調發展的必要性

第一，高等教育服務于區域經濟社會是現代高等教育存在的合理性。從大學發展史看，最初一段時期大學處于社會邊緣，并沒有直接服務于經濟社會發展。直至德國柏林大學出現后，大學服務經濟社會（國家）才初見端倪。德法戰爭中，德國的勝利被歸功于德國大學。20世紀50年代后，美國大學對國家崛起和社會發展的作用令世界矚目。此時，大學存在的合理性在于服務經濟社會發展和國家進步已成為高等教育哲學的重要論斷，由此形成高等教育政治論。納伊曼指出，“只有當高等教育成功地表現出它對地方社會、地區和國際社會是有用的，能夠滿足社會和個人需要的時候，它才能夠得到發展，才能成為群眾性的教育。而在明天，它才能成為普及的教育”[2] 177。具體到某個區域，如果該地的高等教育沒有服務于所在地經濟社會的發展進步，不能為當地人謀福祉，那么，高等教育就喪失存在的價值，就得不到外部資源支持而陷入發展困境。因此，高等教育必須服務區域經濟社會，而不能遺世獨立。

第二，不同區域高等教育協調發展是現代高等教育體系健康發展的必然要求。系統論認為，系統組成部分的協調，影響系統整體功能的發揮。從高等教育系統內部視角看，不同區域高等教育的發展規模和實力不協調影響著整個高等教育的發展，出現管理學所說的“短板現象”。即木桶理論認為，一個木桶容水量的多少取決于最短木板的長度，并非取決于最長木板的長度。而某些欠發達的高等教育區域正是所謂的“短板”，不補齊這一短板必然損害高等教育整體系統的功能。因此，不同區域高等教育必須協調發展。通常來說評價一個國家或地區的高等教育發展實力，不是看這個國家或地區某個省、某個市的高等教育水平，而是看這個國家或地區管轄下各個地方高等教育集合而形成的高等教育系統的綜合實力。譬如，我們常說美國是高等教育強國，不是說因為美國有哈佛、耶魯等一流大學而強，而是說該國高等教育協調發展，從而使整個高等教育體系綜合實力強。

第三，高等教育外部協調與高等教育內部協調是高等教育可持續發展之本。潘懋元先生指出，教育外部關系規律是指教育系統作為一個子系統與整個社會系統及其他子系統的相互關系的規律；教育內部關系規律是指教育作為一個相對獨立的系統；教育兩條關系規律的關系是內部關系規律的運行受外部關系規律所制約，外部關系規律的作用通過內部關系規律而實現。借助方法論意義，在處理高等教育外部協調發展與內部協調發展兩種關系時，應有這樣的認識：高等教育外部協調發展需要建立在不同區域協調基礎上，唯有不同區域高等教育協調發展，整體實力提升，服務整個區域經濟社會的能力才是最優化，否則，就會畸重畸輕；不同區域高等教育協調發展必須落腳到高等教育服務區域社會發展，否則，就是就高等教育發展論高等教育發展，如此自說自話，必然使得不同區域高等教育協調發展失去立足之根。有鑒于此，必須處理好高等教育內部協調和外部協調兩個層次的協調發展，唯有如此，整個高等教育系統的發展才是可持續并健康的。

二、明確高等教育區域協調發展的價值沖突：效率與公平之爭

高等教育外部協調發展與內部協調發展必須統一進行。然而從深層次看，兩個層次的協調十分困難，政府在處理這一問題時必然面臨艱難選擇，因為這兩個層次協調發展的價值取向是不同的。所謂價值取向，是指主體對客體滿足自身的追求或期盼，即對高等教育協調發展的追求。就價值取向而言，高等教育外部協調發展追求效率，而內部協調發展卻追求公平。

（一）高等教育與經濟社會協調發展的價值取向是效率

區域高等教育與經濟社會是否協調發展取決于：高等教育的層次、類型是否與區域經濟產業結構、類型相適應；高等教育培養人才的數量和質量是否滿足區域社會的需要；高等教育的學科專業結構是否滿足區域經濟產業結構調整與轉型；高等教育的科學研究成果能否有效轉化服務于區域需要；高等教育在文化創造和思想引領方面是否為區域社會做出貢獻等等。簡言之，就是高等教育（大學）的人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承能否適應和滿足區域經濟社會的需要，能否從“適應”轉變為“引領”區域社會的發展。如果這些方面都能適應、滿足區域經濟社會的需要，那么，就可以認定為高等教育與區域社會是協調發展的；反之，則認為高等教育與區域社會是不相協調的。

在上述若干方面，高等教育培養人才的數量、質量、規格是否滿足和適應區域經濟社會需要一般被視為最主要的方面。因為，這是高等教育（大學）最基本的職能。就此，有研究者認為，高等教育與社會協調發展的關系是：高等教育為適應社會經濟發展的要求，為社會經濟發展培養充分、適用、多樣、優秀的人才，并為未來社會經濟發展做好人才儲備[1]。基于這一點，人們通常會把畢業生就業率等教育的“輸出”性指標看作為主要的監測指標[3] 198。就此可看出，在高等教育與區域社會協調發展這一問題上，人們很大程度上持“效率”的價值取向，講究投入與產出。

在實踐中，政府在處理高等教育（高校）與經濟社會協調發展問題時，用的是“效率”標準，并通過政策、經濟工具等來落實。如在質量工程項目評審中，哪所高校的項目更大程度上體現出服務經濟社會發展、哪所高校在服務區域經濟社會上能有更大“產出”，則那所高校就會得到建設項目立項。政府為高校設計的其他評優評獎項目，一般也是如此。之所以如此，理由很簡單。“大學在發展過程中對社會的‘靠攏，可以說是大學在發展中的一種客觀趨勢，而且這是大學在信息時代面對社會現實必須秉持的理性態度”[4]。就這種設計而言，哪些高校服務社會經濟越有效率，就證明該區域社會協調發展得更好，就可能獲得資源。從國家視角看，也是如此。某個區域高等教育服務區域經濟的“產出”越可觀，其與區域社會協調發展就更好，獲得的資源也就最可觀。

不僅政府對高等教育投入用的是“效率”標準，而且所有企業、第三方機構等大學利益相關者對高校的捐款、各類合作也是基于這一標準。譬如現實中，一些企業家、校友就是憑借大學排名來決定對大學進行捐贈和資助的額度，一些企業和公司也是片面通過大學排名了解大學的科技實力進而來選擇合作對象，一些銀行、基金會通過大學排名來決定借貸和捐贈的額度。那些排名越靠前的高校，往往意味著越能產生效率，與經濟社會協調發展得越好，結果，它們越能受到青睞。反之，則少有人問津。

由上可見，高等教育與經濟社會協調發展的價值追求是效率。

（二）不同區域高等教育協調發展的價值取向是公平

高等教育內部協調發展主要包括：（1）從類型上看，有高等普通教育與高等職業教育的協調發展；（2）從高校性質看，有公辦、民辦、公私混辦等多種形式高等教育的協調發展；（3）從教育形式看，有高等職前學歷教育與高等職后繼續教育的協調發展；（4）從區域看，有東部、中部、西部等區域高等教育協調發展以及某個特定區域下各子區域高等教育協調發展；（5）其他形式，如精英高等教育與大眾高等教育協調發展，本科教育與研究生教育的協調發展等。

就高等教育體系內部協調發展來說，判斷協調的標準一般指各種要素的結構和比例。有研究者指出，各級各類教育的比例關系或各級教育升學率的合理性往往被看作是主要指標。另外，教育投入在各級各類教育之間的合理分布也被認為是監測“各級各類教育協調發展”的重要指標之一[1]。

不同區域高等教育協調發展，屬于高等教育體系內部協調發展的一類。就區域高等教育協調發展而言，在國家層面，涉及東部、西部、中部高等教育區域高等教育發展水平和發展實力的協調發展，以及高等教育資源在不同區域的分配。近幾年社會上有學者提出的985、211高校的區域布局[5]、高等教育中央財政的區域分配等問題實則就是議論不同區域高等教育協調發展，其價值核心就是公平。在省域層面，涉及各個地級市高等教育發展水平的協調發展以及省級高等教育財政的區域分配。綜合來說，不同區域高等教育協調發展就是不同區域高等教育在發展資源獲取、發展實力方面的協調發展，目的是縮小不同區域高等教育水平和實力的差距，其核心價值為公平。

在現實操作中，政府對不同區域高等教育協調發展就是基于“公平”標準來考量。如，每年全國高考名額的省際調配就是堅持公平價值。具有相對豐富優質高等教育資源的東中部省份向西部省份輸出高考名額，使西部地區有更多的學子能到中東部優質高校就讀。再如，國家在2012年啟動《中西部高等教育振興計劃》就是協調不同區域高等教育協調發展的一項重要政策。它主要是通過投放專項資金，出臺實施一系列工程或項目，重點加強中西部高校的師資力量、學科建設、科研建設、人才培養等，提升中西部高等教育質量，使中西部高等教育與東部高等教育發展水平的差距縮小，從而使我國高等教育體系的綜合實力進一步增強。

綜上所述，不同區域高等教育協調發展，堅持的是公平價值導向。

（三）高等教育區域協調發展之沖突：效率與公平的對立

如上所述，高等教育區域協調發展兩個層次存在不同的價值追求，當它們同時進入政府決策視野時，價值沖突不可避免。沖突的焦聚點便是資源分配。也就是說，政府在資源分配和發展決策時，究竟是要支持效率優先，還是公平優先。

效率論認為，高等教育的價值體現在對社會的貢獻。貢獻越多，則價值越大。而那些很好服務于區域經濟社會發展的高等教育地區，理所當然應得到更多的資源。如此可以提供更多的“產品”。再說，當前我國正處于高等經費總量減少的時期，更要講績效，更應讓那些發展潛力好、水平高的區域高等教育先發展，起到標桿作用，帶動落后區域共同發展。而不能始終打著公平的旗號來分配資源，否則就會出現經濟學所揭示的“干好干壞一個樣”的平均主義。

公平論認為，由于受經濟社會發展條件、歷史背景等客觀因素的影響，導致不同區域高等教育發展水平有所不同。因此在高等教育發展中不能一味講效率，否則會出現兩極分化，好的越好、差的越差。所以必須正視因客觀條件造成的不同區域高等教育發展水平不同的現象，采取有效策略縮小差距，即不同區域高等教育要保持協調發展。唯有如此，整個高等教育體系的發展和服務水平才能達到優化。

現實中，這兩種觀點都客觀存在。而政府采取的策略，猶如一座搖擺的鐘，有時偏向效率論者，即優先解決高等教育與區域經濟社會協調發展的問題；有時偏向公平論者，即優先解決不同區域高等教育協調發展的問題。如何正確地選擇，就需要政府保持理性決策。

三、探索政府推動高等教育區域協調發展的理性決策

對于政府而言，高等教育協調發展是確定的，即要求高等教育與區域社會經濟協調發展以及不同區域高等教育協調發展是肯定需要的。但究竟哪一個層次的協調發展在先，哪一個層次的協調發展在后則是不確定的。對于這個問題，需要政府理性認識、科學決策。

（一）把“兩點論”作為高等教育區域協調發展的重要依據

辯證唯物論認為，事物發展過程中存在著影響事物發展的主要矛盾，也存在影響事物發展的次要矛盾。在推動事物發展時，既要研究主要矛盾，也要研究次要矛盾，二者不可偏頗。這就是兩點論。與此相對，也存在著一點論。一點論與兩點論相反，只看到影響事物發展的一種矛盾，而忽視影響事物發展的另一種矛盾，當然是片面的。立足于兩點論，政府在高等教育協調發展問題上應依實際情況來判斷：究竟該地區高等教育發展現在面臨的主要問題是什么？是高等教育與區域社會的適應性問題，還是不同區域高等教育的協調性問題？在分析誰是主要矛盾，誰是次要矛盾后自然便能采取科學的決策。

（二）以發展的眼光看待高等教育區域協調發展

在事物發展中，主要矛盾與次要矛盾不是恒久不變的，在一定條件下主要矛盾可轉變為次要矛盾，次要矛盾也可轉變為主要矛盾。這就意味著，政府必須用發展的眼光來處理高等教育區域協調發展的兩個層次的問題。在一個時期，可能要處理高等教育與區域社會協調發展的問題，因為這一問題是當時的主要矛盾；在另一個時期，可能要處理不同區域高等教育協調發展問題，因為這一問題已由次要矛盾轉變為主要矛盾。因此，以發展的眼光看待高等教育區域協調發展，是一種動態的、科學的管理方法。忌諱一以沿襲，用靜止的眼光來處理高等教育區域協調發展問題。

（三）統籌兼顧高等教育區域協調發展的“兩個矛盾”

政府在處理高等教育協調發展時要注意統籌兼顧。即在處理主要矛盾的同時，要兼顧次要矛盾。例如2015年我國印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，這就是一個統籌兼顧的例子。我國建設世界一流大學，從現實上看，只能是面向少數大學，只能是支持少數幾所大學。在此過程中，政府同時應鼓勵建設一流學科，這一點卻是面向大部分大學。因此，就整體而言，所有高校都覆蓋在該方案之中。因此在處理高等教育區域協調發展問題時，可以由此例得到啟示：抓住推動某一層次的高等教育協調發展，同時兼顧另一層次高等教育的協調發展。如此才會使兩個層面的協調都得到發展。

（四）用復雜論思維處理高等教育區域協調發展

高等教育區域協調發展在現實中十分復雜。在理論上，我們講區域高等教育人才培養數量和質量應與區域社會的需要相適應，這里有一個假設，即在排除區域外人才流入本地區的前提下來談此事，而在現實中，這種假設是不存在的。因為高等教育所培養的人才在區域間流動已成為不可違背的事實。所以現實中高等教育與區域經濟協調發展遠非想象那么簡單。類似的不同區域高等教育協調發展也存在同樣問題。當涉及高等教育外部協調和內部協調兩個層面問題時，則更加復雜。例如每年流入本區域的人才數量難以估計，不同區域高等教育發展速度也非完全可控，此種情況下，如何調整區域高等教育的人才培養數量以適應產業需要并保證區域高等教育發展速度，就是一個棘手的協調問題。所以，針對這些問題，應采用復雜論來處理。而復雜論的觀點是指要將問題放在問題產生的背景中來考慮，而不可脫離背景抽象處理問題，最終，再綜合判斷、全盤考慮，于兩害相權間取其輕，兩利相權間取其重。因此，所謂協調發展，需要政府考慮各種影響因素，諸如人才培養數量增長多少，后果是什么；不同區域分配多少資源，結果會怎樣等等。如此在確定各種影響得失后，最后做出最優決策。

四、結語

高等教育區域協調發展有著豐富的內涵。高等教育與區域經濟社會的協調發展，以及不同區域高等教育的協調發展，都有各自的價值指向。當這兩個層面的發展一起進入政府的決策時，情況就變得十分復雜。對此，在理論上，政府要堅持 “兩點論”“發展論”“兼顧論”“復雜論”的方法和思維；在實踐上，則要用理論作指導，針對各種客觀條件，充分發揮主觀能動性，最終做出合理決策。唯有如此，高等教育區域協調才能健康、可持續性發展。

[參考文獻]

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[5]劉海峰，李木洲.教育部直屬高校應分布至所有省區[J].高等教育研究，2012，（12）.

[責任編輯：李利林]