政府與社會資本合作（PPP）模式操作的有效路徑研究

崔志娟+韓菲

【摘 要】 我國經濟發展進入新常態，政府力推政府與社會資本合作模式（簡稱PPP模式）以促進地方政府改變“融資搞建設”的思維習慣。目前，政府方和社會資本方是如何認識PPP模式的以及現階段如何進行PPP模式操作，是PPP模式推廣實施過程中必須面對的兩個關鍵問題。文章采用問卷調查方式，以PPP項目參與各方為調研對象，探討參與各方對現行PPP模式的認識及操作情況，并分析形成原因；在此基礎上，提出現階段落實推廣PPP模式亟待解決的關鍵問題及實施路徑。

【關鍵詞】 PPP模式； 問卷調查； PPP操作； 有效路徑

【中圖分類號】 F812.0 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）14-0054-09

一、引言

自十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”以來，財政部和發改委在2014年出臺了大量的政策文件，政府和社會資本合作（PPP）模式的推廣在全國各地火熱起來。

2014年9月23日，財政部發布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》明確指出：“政府和社會資本合作模式（下面簡稱PPP模式）是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。”PPP模式的運作方式包括委托運營、管理合同、LOT、BOT、BOO、TOT、ROT等。其中，BOT模式大家耳熟能詳，因為自20世紀80年代以來，政府和社會資本合作模式就以BOT等方式進行運作，但其關注點主要是融資（賈康和孫潔，2009）[ 1 ]。目前政府推廣的PPP模式是在經濟增速換擋期、經濟結構調整期的背景下，解決原有財政、土地投融資方式不再適合當今經濟發展的新嘗試。在這種經濟新常態下，需要通過新型的PPP模式轉變政府職能，完成由管理型政府向服務型政府的轉變。

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱國發〔2014〕43號文）的出臺，規范了地方政府的融資方式，切斷了融資平臺作為政府融資職能的通道，迫使平臺公司進行轉型。過去有現金流的項目多數通過BOT模式操作以后無收益如何進行新型PPP操作成為當今地方政府與平臺公司密切關注的一個問題。這種情況下，地方基礎設施建設等項目急于通過PPP模式引入社會資本，但問題是，在政策密集出臺的背景下，地方政府、社會資本等對PPP的認知情況如何，能否意識到現階段PPP模式的真正含義，能否有效地執行PPP政策，防止PPP模式濫用，這是本研究的主要目的。

二、問卷設計思路及受訪對象基本情況分析

（一）問卷設計思路

政府部門推出的PPP模式是什么？與原有的BOT模式有何不同？在地方政府融資困難情況下推廣PPP模式是不是一種新型的融資方式？PPP模式操作環節的關注點有哪些，具體是什么？這種復雜的合作模式需要什么樣的專業人才輔助落實？針對這些問題，筆者分兩方面進行調研：一是調查目前各級政府與社會資本探索運用PPP合作模式的意識狀況，了解政府方及社會資本方對參與PPP項目的認知情況；二是調查PPP項目實施過程中參與雙方對操作流程等環節的認識，以便引導政府方和社會資本方正確認識PPP模式和實際操作PPP項目。

（二）受訪對象基本情況分析

本問卷以北京國家會計學院“政府和社會資本合作（PPP）模式實戰操作高級研修班”的學員為調查對象，受訪者為各級政府部門、平臺公司、國企、民企、中介機構等單位的主要負責人、業務部門領導及業務骨干。問卷發放時間為2015年1月，主要通過現場填寫方式完成。本研究共發出問卷180份，有效問卷128份，有效回收率達71%。

從受訪者的人口特征指標來看（見表1），超過一半人員來自中西北部省份，41%來自企業，21%來自政府，20%來自投資公司（多為各地平臺公司），較為典型地體現了現階段各類型單位對PPP項目的參與程度。從已參與PPP項目的時間和領域來看，相當一部分受訪者尚無參與PPP項目的經驗（參與PPP實踐時間低于1年的占55%，沒有參與任何領域PPP實踐的占36%）。在受訪者已參與的PPP項目中，城區開發、軌道交通、環保、水務這四個領域的人數較多，分別占30%、17%、16%和14%。針對擬參與PPP項目實踐的調查結果顯示，以上四個領域的比例進一步提高，分別達到58%、34%、29%、29%。

以上統計結果一定程度上反映了PPP項目推廣初期的如下特征：（1）相當一部分受訪者來自經濟相對欠發達的中、西、北部省份，究其原因，一方面或與培訓地點設置在北京有關，另一方面也體現了這些地區公共設施建設需求大、資金短缺，因此受此次政策變化影響較大，從而引發這些地區人員參與培訓的熱情較高；（2）來自投資公司（融資平臺公司）的人員較多，約占受訪人員的20%，體現了新預算法和國發〔2014〕43號文出臺后，地方融資平臺公司化解存量債務和盡快加速轉型的任務較為緊迫；（3）無論政府方還是社會資本方，大多數受訪人員不具備操作PPP項目的經驗，提高人員的專業素質是目前推廣PPP項目亟需解決的問題；（4）城區開發等與城鎮化建設密切相關的領域成為目前和今后PPP項目的熱點，這與政府倡導的新型城鎮化政策較為一致，但是也要注意，城區開發等綜合性項目與軌道交通、環保、水務等單體項目在PPP模式上存在一定的差別（賈康和孫潔，2014）[ 2 ]，因此從政策面和技術面的角度需要加以區分和兼顧。

三、問卷結果分析

（一）受訪者對政府推動PPP項目重要意義的認識有待提高

財金〔2014〕76號文《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》指出，推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，是為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神，拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式。PPP模式的運用是為厘清政府和市場邊界，提高國家治理能力和治理現代化，而作為成熟的PPP模式之一的BOT模式，常常被視作為一種項目融資方式。PPP模式的推廣運用，會對PPP模式的認識帶來什么樣的變化？為此，筆者調查了受訪者如何認識政府推動PPP項目的原因（見圖1）。

圖1的統計結果顯示，受訪者認為地方政府積極推廣PPP項目的前四大原因依次是：（1）地方政府缺乏資金92人（占比72%）；（2）讓社會資本參與公共基礎設施投資降本增效76人（占比59%）；（3）提高公共產品的服務質量和標準61人（占比48%）；（4）中央政府大力推廣PPP的熱潮50人（占比39%）。除此之外，受訪者認為“其他”推動PPP項目的因素還包括：解決地方政府存量債務、解決融資平臺公司債務、大力推動地方投資、地方政府需要業績、投資沖動等。

上述結果表明，大部分受訪者仍然簡單地將政府（特別是地方政府）推動PPP項目與地方“債務危機”相掛鉤，國發〔2014〕43號文的出臺，限制了地方政府通過融資平臺增加地方債務的融資方式，誤將PPP模式當作解決當前地方政府融資問題的主要渠道。“項目融資”的思想導致各地大量啟動PPP項目，據報道，四川、河南、福建、江蘇、安徽、重慶、江蘇、湖南八省PPP投資規模近萬億（金微，2015）[ 3 ]。2014年間，財政部、發改委等部門出臺了大量的PPP相關政策，并進行了相應的PPP模式推廣和宣傳，雖然推廣和宣傳工作使得部分受訪者意識到“提高公共產品和服務的質量與效率”是推廣PPP模式的根本目的，但對于PPP“降本增效”的認識還不到受訪者60%的認可比例，這表明地方政府和社會資本方對于中央政府推動PPP項目的重大意義還存在認識上的差距。目前政府推廣PPP模式謹防延續BT、BOT等項目融資思想及對政策的理解偏誤，需要在PPP概念、政策、操作流程等方面進行正確引導和宣傳普及。

（二）政府信用不足、PPP技能缺乏或成為PPP模式推廣的桎梏

軌道交通、供水、供電、污水處理等城市基礎設施項目采用PPP模式運營會存在資金需求量大、運作周期長、投資回報率低、多次歷經政府換屆、政策具有不連續性等特點，如何能真正吸引各類社會資本，尤其是民營資本的參與，是PPP模式能否推廣落地的關鍵因素。因此筆者調查了目前阻礙社會資本方參與PPP項目的癥結所在（見圖2）。

圖2的統計結果顯示，高達52%的受訪者認為“缺乏對政府信用的約束”是社會資本參與PPP項目的最大阻力，體現了社會資本方在政策層面存在的顧慮。而以往PPP研究文獻出現頻率較高的“法律體系不健全”問題，卻隨著近二十年的PPP實踐及一年來PPP各項法律法規政策的出臺，已經有所緩解。現在社會資本方最關心的是PPP法規政策的“落地”程度，即現有法規體系能否有效地約束政府方在合作中的信用問題。

“缺乏對PPP項目的定價和風險判斷力”是受訪者認為影響PPP模式推廣的第二大阻力，反映了政府方和社會資本方在PPP模式推廣過程中缺乏對PPP項目長期運營的經濟評價能力、風險識別及風險管理能力，也從另一側面說明政府方在PPP推廣過程中有些盲目，有意愿參與PPP項目的社會資本方因為缺乏相應的PPP技術能力或處于觀望狀態或為抓住機遇而盲目跟進。

（三）參與各方對PPP法律法規體系和示范項目標桿作用的期待

健全的法律法規是PPP模式運行的必要條件。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與社會資本方在項目中應承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。通過完善的法律法規對PPP參與雙方進行有效約束，是創造政企互信環境、降低交易成本、提高運作效率的有力保證。因此，筆者調查了現階段出臺各項PPP法規及政策的必要性（見圖3）。

如圖3所示，77%的受訪者亟待一部綜合性的“政府和社會資本（PPP）法”，其次是“PPP合同文件范本”、“特許經營法”和“PPP操作指南”，受訪者對政府出臺稅收補貼相關政策的期待位列第三。

但是，從我國人大當前的立法計劃來看，并不存在一部綜合性的PPP法。而此前有望成為國內PPP領域第一部上位法的《基礎設施和公用事業特許經營法》也在2014年年底由于立法程序時間較長，且國企改革、地方投資體制改革等迫切需求，改為由國家發改委牽頭先行制定《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，已于2015年4月出臺②。那么從發達國家的經驗來看，以最早提出并實踐PPP的英國為例，實行的是以公共采購法為核心、以財政部政策指南為補充的PPP法律和監管制度（The European Commission，2003）[ 4 ]。目前我國采取的是以“法律法規+政策指導+實施細則”三位一體的制度體系來推動PPP模式（任鵬飛和毛偉豪，2015）[ 5 ]，這也是PPP項目參與各方需要厘清的思路。因而，政府應該將參與各方對PPP的立法預期調整到合理區間。

此外，如圖4所示，80%以上的受訪者對財政部等政府部門推出的PPP示范項目給予極大的期望，希望PPP示范項目在實際操作中發揮最大的參考作用。這說明政府方和社會資本方對于如何進行PPP操作還比較模糊，以期示范項目能夠發揮樣本或標桿作用。

（四）PPP項目篩選及項目采購方式的方法評價

PPP項目篩選和PPP項目的政府采購是政府方和社會資本方進入實質性合作階段的基礎。如何進行PPP項目篩選和項目采購是推廣實施PPP項目必須面對的問題。雖然我國實施BOT項目較為成熟，但過去為滿足項目融資需要，地方政府通常會為項目融資提供政府擔保，在切斷地方政府融資信用擔保的情況下融資方式是否會發生變化？過去基礎設施項目通常采用招投標方式，而在現行PPP模式下政府采購是否會導致參與方對項目采購認識發生變化？對此，筆者調查了政府識別PPP項目采取的方式（見圖5）和政府采購的方式（見圖6）。

如圖5所示，受訪者認為政府進行PPP項目識別的方式依次是行業主管部門的建議（55%）、物有所值評價（48%）、政府主管領導批示（39%）、社會發起人的建議（22%），這表明PPP項目各參與方對于如何科學地識別PPP項目仍然存在認識或理解上的偏差。筆者認為，造成以上認識偏差的原因可能有以下兩點：（1）人們對基礎設施和公共服務項目的認識仍然停留在過去政府行政主導的水平上，認為政府部門和主管領導的意見是PPP項目能否啟動的決定因素；（2）雖然采用較為科學、定性加定量的物有所值評價的意愿較高，但是限于專業水平，無法實際開展此項評估工作。由此可見，目前政府推廣PPP項目物有所值評價時，應注重理念和技術上的普及工作，在項目采購中引入財務、技術、法律等具有相關領域的專家。

如圖6所示，受訪者對實施PPP項目時的政府采購方式已經具備一定的市場化意識。排名靠前的依次是競爭性談判96人（75%）、競爭性磋商78人（61%）、公開招標77人（60%），最后兩位依次是邀請招標49人（38%）、單一來源采購8人（6%）。

競爭性談判和競爭性磋商是目前政府在PPP合作過程中較為倡導的方式，特別適用于技術復雜、專業性強的政府采購項目。值得注意的是，競爭性磋商是自2002年政府采購法實施以來，財政部第一次明確認定的除原有五種法定采購方式（即公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價）以外的其他采購方式（財庫〔2014〕214號）。在明確政府采購需求后的“競爭報價”階段，競爭性磋商采用了類似公開招標的“綜合評分法”，區別于競爭性談判的“最低價成交”，能夠較好地避免以往BT、BOT模式中競爭性談判最低價成交可能導致的惡性競爭，將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”的價值目標上來。如何最大程度地發揮競爭性磋商的預期效應，還需要今后對競爭性磋商的流程設計和具體步驟進行深入研究和操作細化，并研究如何組織政府之外的評審專家參與組建PPP項目磋商小組。

（五）PPP項目中政府方和社會資本方的核心操作點分析

PPP模式是政府和社會資本合作的模式，此種合作不僅需要雙方從道義上具備“契約”精神，更重要的是從技術層面判斷雙方是否具備維系這種“契約”精神的基礎。PPP項目成功的前提有兩個：一是對自身和對方實力的了解；二是對項目運行后績效的正確評價。因而，了解PPP項目參與雙方是否知己知彼、能否慎重評價項目的績效非常關鍵。本部分調查目的是從政府方和社會資本方了解PPP項目運行過程中受訪者是否清楚參與雙方各自應該做好哪些相應工作（見圖7）。

圖7左圖顯示，受訪者認為在PPP項目中政府方最有必要做好的前三項工作內容分別是項目識別和篩選、監督公共產品和服務質量、價格和收費機制，受訪者認為政府做好工作必要性不大的為項目產出標準制定、項目運營管理、安全生產和環境保護。但是筆者認為受訪者較為忽略的“項目產出標準制定”恰恰是政府方判定是否采用PPP模式時選用物有所值評價的依據之一，也是公共產品或服務定價的基礎（中華人民共和國財政部政府和社會資本合作中心，2014）[ 6 ]，因此，可以推斷出政府方在對PPP項目認識上也有待提高。

圖7右圖顯示，受訪者認為在PPP項目中社會資本方最有必要關注的前三項工作內容分別是項目的現金流測算和財務評價、自身經濟實力和融資能力的評價、項目運營管理水平。除問卷中給出的選項外，還有少部分受訪者認為，社會資本方參與PPP項目還需要熟悉當地稅務及造價水平、政府還需要出臺資本股權退出保障機制等。

（六）PPP模式風險防范和操作要素重要性的判定

由于PPP項目的投資規模大、經營周期長，政府方和社會資本方在PPP項目中的職能和目標并不一致，因而，PPP模式的推廣需要走好社會效益和經濟效益的平衡木。該平衡木穩定的核心是完善的支付機制，支撐支付機制的關鍵要素是PPP項目的風險識別與風險管理，因此，如何做好PPP模式的風險識別與管理、能否有效控制PPP模式的風險是重點難點問題。圍繞此核心，還需要了解如何保障PPP項目長期有效地操作和運行，PPP項目的參與雙方是如何看待PPP項目操作的關鍵要素的。對此，筆者調查了PPP模式實施初期各方對PPP項目中各項風險的關注程度（見圖8）以及PPP項目操作過程中的重要因素（見圖9）。

如圖8所示，目前受訪者對PPP項目最關心的風險因素列示在前三位的分別是法律政策風險、政府換屆風險和財務風險，而受訪者認為PPP項目中風險因素影響較小的為匯率風險、建造風險和不可抗力風險。從結果分析來看，受訪者特別關注的法律政策風險及政府換屆風險反映出社會資本參與方擔心法律政策的連續性和穩定性，以及政府換屆可能導致PPP項目合同的市場需求、價格等要素發生變化所帶來的風險。這些問題的根源在于原有制度機制缺陷和新政策制度的消化不到位，如2014年新預算法的修正和權責發生制政府綜合財務報告改革方案的出臺，都會降低這類風險。受訪者所關注的PPP項目財務風險反映出非市場利率化環境下融資成本過高，必將導致財務風險過大的問題。此外，原有國內的PPP項目多少借助政府信用融資，其資金多來自于國內的金融機構，隨著當今PPP項目的推廣，許多國外的金融機構開始矚目中國的PPP模式推廣。由于國外金融機構已經積累了較為豐富的PPP專業化融資經驗，且目前來看外匯融資成本較低，對于基礎設施和公共服務這樣融資需求大、融資周期長的項目，海外融資或許成為項目參與方需要考慮的方式，因此匯率風險也將隨之成為關注要點。

圖9的統計結果顯示，受訪者認為PPP模式中最關鍵的操作因素列示在前三位的分別是項目的風險分配方式、項目的收費定價調整機制及項目的交易結構設計，而受訪者認為操作因素中關鍵性較小的為PPP項目的保底量、項目的公共產品和服務標準及項目模式創新機制。從受訪者的調查分析看，PPP項目核心要素的因果關系未能理順。雖然受訪者認定的最關鍵核心要素的確非常重要，但從其因果分析來看，PPP項目的保底量是某些PPP項目成功運作的基礎，是項目風險分配的基礎。因為PPP項目提供的公共產品和服務標準是收費定價機制的基礎，PPP項目模式創新是項目交易結構設計有效性的前提，正確看待PPP項目操作因素的因果關系，是厘清PPP項目合同體系的基礎。因此，對于PPP項目操作因素的合理分析是PPP項目參與雙方應當關注的焦點。

（七）PPP模式參與雙方對顧問團隊的需求分析

PPP模式中關鍵的是第三個P，即參與雙方的合作。PPP模式中的合作是一個比較復雜的事項，這種合作不同于傳統的項目融資方式。傳統的項目融資方式通常是在政府缺乏資金的情況下，通過BT、BOT等融資方式，讓社會資本替代政府進行基礎設施投資或運營。PPP項目的合作是地方政府在資金和運營效率的對比中，通過判斷地方政府是否有資金和政府運營是否有效率來選擇是否采用PPP模式，以及采用何種PPP模式進行操作（中華人民共和國財政部政府和社會資本合作中心，2014）[ 6 ]。在這種項目的選擇和運行中，專業化機構和專業人才的支持是PPP項目成功的必要條件。政府方和社會資本方在PPP合作當中都需要財務、法律、技術、金融等相關專家提供具體、專業化的服務。因此，筆者調查了PPP參與雙方在此過程中希望相關專業領域專家的參與程度（見圖10）。

從圖10左右兩邊的結果可以看出，無論政府方還是社會資本方對律師和財務顧問的需求都是最大的。值得注意的是，雙方普遍需求最大的律師（或法律顧問）發揮作用的最佳時機是在PPP項目公司的籌備階段。但以目前PPP模式尚處于項目識別和評價階段，財務評價和技術標準是亟需解決的重要環節，因此財務顧問和技術顧問應當成為現階段參與雙方（特別是政府方）需求最大的中介機構。

四、推動政府和社會資本合作（PPP）模式落地的有效路徑

問卷分析結果是筆者提出推動PPP模式落地的基礎。為提出有效的實施路徑，特將上述問卷分析結果進行匯總分析。

（一）現階段PPP模式參與方的相關特征分析

由上述PPP模式參與各方如何參與PPP項目等問題的分析結果看，在火熱的PPP模式需求下，現階段的PPP領域凸顯以下重要特征：

1.將PPP模式依然視為一種解決地方政府基礎建設融資的方式

國發〔2014〕43號文阻斷了政府通過平臺公司進行融資的渠道，因而，融資平臺公司是參與PPP項目的主力軍，“無收益項目如何進行PPP操作”成為地方政府及其平臺公司關注的焦點問題，而以往的BT項目如何轉型則成為社會資本方關注的熱點問題。社會資本方偏好過去那種短平快的BT融資模式，這也成為社會資本方目前觀望PPP模式的重要因素。這種現象說明目前政府和社會資本方仍將PPP模式視為一種項目融資方式，而并未意識到PPP模式將會帶來的一系列創新和政府職能轉變（此句恐帶評判之嫌）。

2.將PPP模式作為當今基礎設施投融資領域的一大機遇

與政府倡導的新型城鎮化建設和“海綿城市”相一致，城區開發項目和河流治理項目等是目前PPP模式運行的重要領域。過去的PPP項目主要實施于軌道交通、污水處理等單體項目上，而城區開發項目和河流治理項目屬于綜合體項目，其PPP模式的運作方式不同于軌道交通、污水處理等單體項目，城區開發和河流治理等綜合體項目中的土地問題、現金流問題、交易邊界問題、定價問題等都有自身顯著特點。

3.缺乏PPP相關經驗及PPP模式的交易設計能力

從受訪者角度看，多數受訪人員以前沒有從事過BOT等類似的PPP項目，經驗缺乏。政府大力推廣PPP模式的熱潮引起了社會參與PPP模式及地方政府采用PPP模式的沖動。由于政府和社會資本方自身都缺乏對PPP項目的定價和風險判斷力，說明參與PPP的科學決策能力亟待提升。社會資本方對匯率風險意識不足，說明其思維還停留在政府擔保融資模式上，還未意識到PPP模式的融資創新實質。由于缺乏PPP模式的交易設計能力，因而超過80%以上的受訪者對財政部推出PPP示范項目給予極大的期望。

4.對政府信用約束認識上的滯留

傳統的PPP項目缺乏政府出臺的制度保障體系，因而政府信用問題是導致PPP項目失敗的主要因素。雖然近年來與PPP推進和實施相關的大量法律法規及部門政策的出臺，從政策層面上對PPP模式進行了相應的制度安排和制度創新，但過往在BOT等運作模式下由于政策不穩定、政府換屆、產品或服務定價不合理、合同缺陷等原因造成的政府違約事項，依然讓社會資本方擔心政府信用問題。新預算法等法律法規的修正及權責發生制的政府綜合報告制度為評價地方政府財政實力及債務水平提供了保障，但法規政策的密集出臺，還未得到良好的消化，因而，對政府信用約束的認識依然成為社會資本對PPP觀望的主要因素。從近八成受訪者認為應出臺一部綜合性的“政府和社會資本（PPP）法”來看，對PPP法律的頂層設計期待很高。

5.對新PPP模式的操作流程認識不到位

從PPP項目的識別和篩選方面，多數受訪者依然認為要依靠行業主管部門和政府主管領導的批示，而對采用物有所值的評價方式選擇不到受訪者的半數，這可能與地方政府對于物有所值評價如何操作尚不清楚有關，因為多數受訪者忽視了項目選擇階段“產出標準”制定的重要性。從政府購買服務方式上看，對于競爭性磋商的認識還不足，多數人還停留在基礎建設項目融資的招投標模式上。由于多數受訪者處于項目融資的認識水平上，導致社會資本參與PPP項目操作要素的“保底量”認識不足，以及對PPP項目合作前提是項目的經濟評價認識不足，從而進一步導致受訪者認為政府和社會資本方對律師的需求略高于對財務顧問的需求。

（二）有效推進PPP模式落地的政策建議

針對上述問題分析，對于政府和社會資本合作（PPP）模式落地特提出如下實施路徑。

1.正確認識PPP模式，完成由項目融資到政企合作的轉變

從傳統的BT、BOT等項目融資模式看其邏輯關系：項目融資——招投標——法律專家；從當今PPP模式的系列創新思路看其邏輯關系：政企合作——政府購買服務——財務與法律專家。現階段的PPP模式提倡風險分擔、利益共享、盈利但不暴利。從當前國內PPP模式的實踐來看，尚處在“淺層次”層面。如鳥巢項目、北京地鐵4號線和很多BOT領域的實踐，在利益分配、風險分擔、政府監督等環節，與真正意義的PPP模式相比，“形似神不似”（柯永建等，2009）[ 7 ]。從項目發起目的看，更多是從招商和投資角度吸引資金，后續監管也不到位。真正意義上的PPP項目，需要政府方與社會方真正實現職能分離，政府和社會資本應該平等參與，按照合同辦事，堅持風險分擔的最優原則。從政府購買服務角度，通過明確公共產品或服務的產出標準，制定嚴格的激勵機制，讓項目公司或社會資本方以產出標準為基線，通過政府和社會資本聘請財務顧問，對PPP項目進行經濟評價，讓參與各方能夠知己知彼，以期建立有效的合作基礎。

2.提升地方政府的科學決策能力，通過PPP模式完成政府的職能轉型

十八屆三中全會要求政府部門由管理型政府向服務型政府轉變，這種轉變，需要完善的市場機制作為保障。國發〔2014〕43號文的出臺，已經鎖定政府債務。在地方政府資金限量情況下，如何通過PPP模式進行基礎設施建設，就需要提升地方政府的科學決策能力，通過建立項目庫和物有所值的評價方式，引入科學的定量分析工具，改變原有拍腦袋定決策的模式。雖然PPP模式是資金緊張情況下解決地方融資的重要工具，但并不是唯一方式。PPP運作模式的前提是有穩定的現金流，是否作為PPP項目操作的篩選條件必須考慮地方政府的財政可承受能力。因而，在目前BT模式轉型為PPP模式或無收益項目進行PPP操作的急切需求中，需要政府部門轉變思路，通過PPP項目的識別和篩選，而不是土地換收益或財政補貼方式借助假PPP模式上項目，將政府短期債務轉換為潛在長期債務。進行PPP模式設計，必須結合當地實際情況，考慮現有技術能力和新型城鎮化建設需求，通過有效的PPP模式設計和測試評價，特別是引入財務、律師等專家顧問團幫助科學識別確定PPP項目。

3.正確評價自身實力，提升社會資本方參與PPP項目的效率和效果

社會資本方參與PPP項目需要對項目進行科學論證以及對自身實力進行正確評估，不能跟風和腦門發熱。PPP模式是以股權融資方式，讓社會資本通過投資參與到公共產品和服務項目的管理中，其實質內容體現在三方面：一是引入社會資本、通過管理創新方式降低基礎設施領域的成本和效率；二是公共基礎設施的特點基本上是投資大、運營周期長，因而對于PPP模式的資金投入需要突破原有公司融資的方式，應當以項目未來的現金流為基礎進行融資，這就需要進行融資創新，突破原來公司融資模式，并完善資本投入方的退出機制；三是通過PPP模式，激發社會資本方的技術引入或技術創新，通過技術創新模式，增強項目的現金流，降低項目的運營風險，從而提升社會資本方的實際獲利能力，進而達到降低公共產品或服務的價格，以便實現社會資本方的經濟效益以及政府和社會公眾的社會效益。

4.加大示范項目的建設力度，促進PPP項目的示范效應

現階段，大家期待有標桿項目指導“如何選擇相應的PPP模式及如何進行PPP具體項目操作”，因而，PPP項目的參與雙方對政府部門推出的示范項目關注度非常高，期待這些示范項目能夠形成某一領域PPP操作的參考標桿。因此，在PPP示范項目建設和推廣過程中，需注意兩點：一是示范項目建設要形成PPP項目長效機制的效應，比如，除項目公司獲得項目收益之外，如果政府需要提供部分補貼，那么地方政府如何保障還款來源？再如PPP項目實施的稅收政策中，在城建稅的征收中是采用哪一級征收率標準，如何根據項目性質制定相應的稅收優惠政策等。二是示范項目的“穩”可能比“急”更有示范意義。當前由于地方債務還債壓力的到來，地方政府的“急”與市場的“不急”形成反差，造成中央政府的PPP政策在實際操作過程中可能大打折扣。有鑒于此，應該避免地方示范項目走上大干快上的道路，導致中央政府的好政策上下傳遞信號混亂。

5.整合PPP項目的專業人才資源，提升PPP模式的交易結構設計能力

結合地方政府的資金充裕程度以及項目運營效率的高低，地方政府可以選擇公投公營的非PPP模式，也可以選擇不同形式的PPP模式，如公投私營（O&M、DBO）、私投私營（BOT、TOT）或共投共營與共投私營的狹義PPP模式。PPP模式的實施是讓政府將某些專業領域的事情（比如運營）交給更有效率的企業來做，把政府從繁瑣但并不擅長的具體事務中解脫出來，更加關注規則的制定和監管，從而發揮社會資本的能動性和創造性，會比政府大包大攬做得更專業和更有效率。但是，無論是政府方還是社會資本方，都需要專業化人才的支持。從政府方來講，在項目識別和篩選初期，運用財務和技術方面的專家評估，可以有效保障PPP項目提供的長期公共產品和服務物有所值；在項目合作階段，運用金融和法律方面的專業人才，可以避免在推行PPP項目建設中政府可能承擔的政策和法律風險。從社會資本方來講，如何整合法律、金融、財務、運營管理等方面的專業人才，以保障企業在提供合格的公共產品和服務的前提下從項目中獲得良好穩定的收益，同時將項目風險降低至可控水平內。從操作層面看，要有效發揮政府采購專家庫的職能和各專業咨詢機構的服務。

【主要參考文獻】

[1] 賈康，孫潔.公私合作伙伴關系的起源、概念和功能[J].財政研究，2009（10）：3-10.

[2] 賈康，孫潔.公私合作伙伴機制：新型城鎮化投融資的模式創新[J].中共中央黨校學報，2014，18（2）：65-71.

[3] 金微.財政收入下滑促地方扎堆PPP，八省PPP項目規模近萬億[N].每日經濟新聞，2015-01-15.

[4] The European Commission.Guidelines for successful PPP[R/OL].2003.http：//ec.europa.eu/regional_policy /sources/

docgener/guides/ppp_en.pdf.

[5] 任鵬飛，毛偉豪.就推進PPP改革熱點與財政部副部長王保安面對面[N/OL].新華網，2015-03-01.

[6] 中華人民共和國財政部政府和社會資本合作中心. PPP物有所值研究[M].北京：中國商務出版社：2014：8-9.

[7] 柯永建，王守清，陳炳泉.私營資本參與基礎設施PPP項目的政府激勵措施[J].清華大學學報（自然科學版），2009，49（9）：1480-1483.