衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算基本建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究*

鄭大喜

(華中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院附屬同濟(jì)醫(yī)院財(cái)務(wù)處,湖北省武漢市 430030)

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衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算基本建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究*

鄭大喜

(華中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院附屬同濟(jì)醫(yī)院財(cái)務(wù)處,湖北省武漢市 430030)

【摘要】衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理工作處于試點(diǎn)階段，管理制度不健全，指標(biāo)體系建設(shè)滯后。筆者在總結(jié)基本建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)、管理政策和要求的基礎(chǔ)上，探討了衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算基本建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立，供醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)填報(bào)績(jī)效目標(biāo)、開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)參考。

【關(guān)鍵詞】衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算；基本建設(shè)；績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)；績(jī)效管理

近年來(lái)，在國(guó)家加大民生工程建設(shè)方針的指引下，財(cái)政結(jié)合醫(yī)改目標(biāo)任務(wù)和政府衛(wèi)生投入政策，對(duì)公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)改善就醫(yī)環(huán)境等基本建設(shè)投入增加了。公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)用房建筑面積由2009年末的22 985.80萬(wàn)平方米增加到2013年末的33 431.14萬(wàn)平方米，增長(zhǎng)率達(dá)45.44%[1]。說(shuō)明財(cái)政加強(qiáng)了對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本建設(shè)等成本的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償，減輕了醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在床位擴(kuò)建方面的經(jīng)濟(jì)壓力。為提高財(cái)政資金使用效益，財(cái)政部印發(fā)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)[2011]285號(hào))、《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(財(cái)預(yù)[2011]416號(hào))、《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃(2012—2015年)》《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》(財(cái)預(yù)[2013]53號(hào))等文件，并聯(lián)合主管部門(mén)在醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)啟動(dòng)了財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理工作仍處于起步階段，管理制度不健全，指標(biāo)體系建設(shè)滯后，采用何種評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行全面、客觀和準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，這些問(wèn)題不清晰。筆者擬結(jié)合衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算基本建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)和管理要求，探討基本建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系的建立。

1衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算基本建設(shè)項(xiàng)目的主要特點(diǎn)、管理政策及要求

基本建設(shè)項(xiàng)目是由發(fā)改委批準(zhǔn)立項(xiàng)，在投資和時(shí)間、質(zhì)量、建設(shè)程序約束條件下，經(jīng)投資機(jī)會(huì)選擇、項(xiàng)目建議書(shū)編制、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、采購(gòu)、建設(shè)施工、試運(yùn)行、竣工驗(yàn)收、交付使用等流程，以形成固定資產(chǎn)為目的的一次性投資項(xiàng)目。根據(jù)工程管理、造價(jià)管理、施工組織、會(huì)計(jì)核算等要求，可將建設(shè)項(xiàng)目分為單項(xiàng)工程、單位工程、分部工程、分項(xiàng)工程四個(gè)層次[2]。其中，單項(xiàng)工程指在一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目中，具有獨(dú)立設(shè)計(jì)文件，可獨(dú)立組織施工和竣工驗(yàn)收，建成后可單獨(dú)發(fā)揮效益的工程。單位工程是指在一個(gè)單項(xiàng)工程中，具備獨(dú)立施工條件，并能形成獨(dú)立使用功能的建筑物或構(gòu)筑物，如土建工程、安裝工程。分部工程是單位工程的組成部分，土建工程的分部工程按建筑工程的主要部位劃分為基礎(chǔ)工程、主體工程、地面工程、裝飾工程，安裝工程的分部工程按工程種類(lèi)可分為管道工程、電氣工程、通風(fēng)工程和設(shè)備安裝工程等。分項(xiàng)工程是分部工程的組成部分，是形成建筑產(chǎn)品基本部構(gòu)件的施工過(guò)程。土建工程的分項(xiàng)工程按建筑工程的主要工種分為土方工程、鋼筋工程、抹灰工程等；安裝工程的分項(xiàng)工程按用途或輸送不同介質(zhì)物料及設(shè)備組別分為給水工程、排水工程、通風(fēng)工程和制冷工程等。只有具有單件性、一次性、生命周期、約束條件的建設(shè)項(xiàng)目和單項(xiàng)工程及單位工程才能稱(chēng)為項(xiàng)目，而建筑工程的分部、分項(xiàng)工程不能稱(chēng)為項(xiàng)目?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目預(yù)算要通過(guò)發(fā)展改革部門(mén)項(xiàng)目投資計(jì)劃審批后，再由財(cái)政部門(mén)下達(dá)支出預(yù)算。

1.1基本建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目的主要特點(diǎn)

基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)程序是人們?cè)谡J(rèn)識(shí)客觀規(guī)律基礎(chǔ)上制定的，按建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系、發(fā)展過(guò)程，可將建設(shè)程序分為決策、設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施和竣工驗(yàn)收等階段?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目涉及概(預(yù))算、工程定額、合同、招投標(biāo)、價(jià)款結(jié)算、施工、裝修、設(shè)備安裝，材料采購(gòu)、使用、保管和質(zhì)量監(jiān)管等業(yè)務(wù)，具有目標(biāo)明確性，整體性(一個(gè)總體設(shè)計(jì)或初步設(shè)計(jì)范圍內(nèi)，建設(shè)項(xiàng)目是由一個(gè)或若干個(gè)互相有內(nèi)在聯(lián)系的單項(xiàng)工程組成，是實(shí)行統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理的投資建設(shè)工程；一個(gè)工程項(xiàng)目包含多個(gè)單項(xiàng)工程，每個(gè)單項(xiàng)工程包含多個(gè)單位工程，每個(gè)單位工程又細(xì)分為多個(gè)分部工程，各項(xiàng)工程只有形成一個(gè)完整的系統(tǒng)，才能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的整體功能)，投資額和工程量巨大、技術(shù)工藝復(fù)雜，前期論證手續(xù)嚴(yán)謹(jǐn)，建設(shè)周期和投資回收期較長(zhǎng)，程序繁多，變更可能性大，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、功能要求高，協(xié)調(diào)工作量和難度較大等特點(diǎn)，期間的物價(jià)波動(dòng)、市場(chǎng)需求等不確定性會(huì)帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)。

1.2基本建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目的管理政策

衛(wèi)生計(jì)生財(cái)政預(yù)算基本建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目管理的相關(guān)政策包括：《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》(財(cái)建[2002]394號(hào))、《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中央基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作的通知》(財(cái)會(huì)[2008]91號(hào))、《關(guān)于完善政府衛(wèi)生投入政策的意見(jiàn)》(財(cái)社[2009]66號(hào))、《醫(yī)院財(cái)務(wù)制度》(財(cái)社[2010]306號(hào))、《醫(yī)院會(huì)計(jì)制度》(財(cái)會(huì)[2010]27號(hào))、《衛(wèi)生部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)部預(yù)算管理單位基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作的通知》(衛(wèi)規(guī)財(cái)發(fā)[2012]39號(hào))、《衛(wèi)生部關(guān)于印發(fā)部預(yù)算管理單位基本建設(shè)管理辦法的通知》(衛(wèi)規(guī)財(cái)發(fā)[2013]15號(hào))、《經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目資金預(yù)算績(jī)效管理規(guī)則》(財(cái)建[2013]165號(hào))、《國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳關(guān)于建立部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)的通知》《全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要(2015—2020年)》以及《建筑工程施工質(zhì)量驗(yàn)收統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建筑工程強(qiáng)制性條文》《建設(shè)工程施工合同》《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》《公共建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》《民用建筑供暖、通風(fēng)與空氣調(diào)節(jié)設(shè)計(jì)規(guī)范》《民用建筑室內(nèi)環(huán)境污染控制規(guī)范》《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等。這里僅列出部分與衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算基本建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的政策規(guī)定(見(jiàn)表1)。

1.3基本建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目的管理要求

基本建設(shè)項(xiàng)目管理強(qiáng)調(diào)的是對(duì)工程項(xiàng)目全生命周期的管理，包括項(xiàng)目可行性研究及決策、設(shè)計(jì)、工程招投標(biāo)及采購(gòu)、施工、竣工驗(yàn)收、交付使用等內(nèi)容，其核心任務(wù)是項(xiàng)目目標(biāo)控制，而工程管理的核心任務(wù)是工程建設(shè)增值(工程建設(shè)安全、質(zhì)量提高、投資控制、進(jìn)度控制)和使用增值(工程使用安全、環(huán)保、節(jié)能、降耗、滿足使用功能、可維護(hù))[3]?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)決策階段的工作主要包括：投資機(jī)會(huì)研究(根據(jù)對(duì)衛(wèi)生資源的了解和市場(chǎng)需求預(yù)測(cè)，以及區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃、機(jī)構(gòu)總體發(fā)展規(guī)劃，分析是否有最有利的投資機(jī)會(huì))，編制項(xiàng)目建議書(shū)(包括項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、布局、進(jìn)度、投資估算、方案等)，進(jìn)行可行性研究(項(xiàng)目建議書(shū)獲得通過(guò)后，研究投資機(jī)會(huì)是否恰當(dāng)、目標(biāo)是否正確，是否需要深入市場(chǎng)調(diào)查，進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證和方案比較)。醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)必須根據(jù)自身基本建設(shè)需要和有關(guān)規(guī)定，提出擬建項(xiàng)目，編制可行性研究報(bào)告。可行性研究報(bào)告經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)后，才可進(jìn)行方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)，編制概(預(yù))算，再報(bào)主管部門(mén)審批?；窘ㄔO(shè)支出預(yù)算包括項(xiàng)目前期費(fèi)用、征地費(fèi)、建筑工程費(fèi)、安裝工程費(fèi)、設(shè)備等購(gòu)置費(fèi)和其他各種費(fèi)用，必須和單位基本建設(shè)投資計(jì)劃一致。根據(jù)初步設(shè)計(jì)文件和建設(shè)項(xiàng)目要求，辦理有關(guān)手續(xù)，進(jìn)行工程招投標(biāo)，優(yōu)選施工隊(duì)伍，簽訂施工合同，委托監(jiān)理公司對(duì)工程全程實(shí)施監(jiān)督，申請(qǐng)開(kāi)工。根據(jù)概算和建設(shè)進(jìn)度，控制項(xiàng)目投資規(guī)模和成本，按規(guī)定履行資金籌集內(nèi)部決策程序與報(bào)批手續(xù)。對(duì)批復(fù)概算按項(xiàng)目具體實(shí)施內(nèi)容進(jìn)行分解，在此基礎(chǔ)上合理編制項(xiàng)目控制預(yù)算。嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目財(cái)政資金預(yù)算，按國(guó)庫(kù)管理規(guī)定，編制用款計(jì)劃，做好用款準(zhǔn)備。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，做好核算管理，控制成本；及時(shí)掌握項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)，分析、跟蹤項(xiàng)目進(jìn)度，按要求向主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)報(bào)送執(zhí)行情況。項(xiàng)目竣工后，按規(guī)定向主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)編報(bào)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，辦理資產(chǎn)交付使用和入賬手續(xù)。

表1　衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算基本建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目投入政策和制度

2衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算基本建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立

衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算基本建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)入使用，運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間后，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)必須對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，將項(xiàng)目產(chǎn)出和效益作為預(yù)算安排的重要參考?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)注的是：項(xiàng)目建成后的效益與預(yù)期的比較，所需投資、工期與原計(jì)劃的對(duì)比，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響；總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、成績(jī)、教訓(xùn)，推廣成功經(jīng)驗(yàn)或提出改進(jìn)措施等[4]。衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算基本建設(shè)項(xiàng)目以就醫(yī)環(huán)境改善、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、患者滿意度提高、科教能力增強(qiáng)等為目的，不僅與建筑學(xué)有關(guān)，還與醫(yī)學(xué)、社會(huì)學(xué)、工程、衛(wèi)生等相關(guān)，涉及社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程復(fù)雜，影響廣泛，以進(jìn)度及時(shí)、管理規(guī)范、品質(zhì)優(yōu)良、成本合理、病人滿意為績(jī)效目標(biāo)[5]。

在財(cái)政部印發(fā)的《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》中，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的一級(jí)指標(biāo)(投入、過(guò)程、產(chǎn)出、效益和滿意度指標(biāo))以及二級(jí)指標(biāo)(項(xiàng)目立項(xiàng)、資金落實(shí)、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理、數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)、服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)等)已經(jīng)由財(cái)政部統(tǒng)一確定，這些指標(biāo)比較全面，能夠充分衡量項(xiàng)目支出績(jī)效。但是，績(jī)效評(píng)價(jià)三級(jí)細(xì)化指標(biāo)則需要國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委對(duì)委預(yù)算管理單位財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作情況開(kāi)展摸底調(diào)查，對(duì)試點(diǎn)單位的有益做法、取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)、面臨的主要問(wèn)題和困難進(jìn)行深入了解，為加快衛(wèi)生計(jì)生財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理制度建設(shè)提供客觀、詳實(shí)的基線數(shù)據(jù)和資料，并根據(jù)部門(mén)職能和項(xiàng)目特點(diǎn)統(tǒng)一確定，增強(qiáng)指標(biāo)的權(quán)威性、可操作性，規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

本文試以財(cái)政部《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》為指導(dǎo)和參考，并根據(jù)衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算基本建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)、管理政策和要求，結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持以結(jié)果為導(dǎo)向，以量化指標(biāo)為主、定性指標(biāo)為輔，相關(guān)性、可操作性、重要性和普遍適用性為原則，初步設(shè)計(jì)了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。經(jīng)小組討論，并征求所在單位基建科、審計(jì)科、統(tǒng)計(jì)科等部門(mén)意見(jiàn)，篩選、擬定了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)(見(jiàn)表2)。

表2　衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算基本建設(shè)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

總之，推進(jìn)衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算基本建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效管理，有賴于理論界、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)的共同努力。建議國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委牽頭，盡快研究制定衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算基本建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效管理指導(dǎo)意見(jiàn)和操作辦法，統(tǒng)一建立與支出績(jī)效目標(biāo)管理匹配的績(jī)效指標(biāo)庫(kù)和標(biāo)準(zhǔn)值庫(kù)，賦予各類(lèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)科學(xué)合理的權(quán)重、分值，明確具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而形成完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，增強(qiáng)指標(biāo)的科學(xué)性、可比性，并與預(yù)算滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)銜接，供醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)填報(bào)績(jī)效目標(biāo)、開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)參考。

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(編輯曹曉蕓)

*基金項(xiàng)目：中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)第十五批招標(biāo)課題

【中圖分類(lèi)號(hào)】R197

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1672-4232(2016)01-0089-04

【DOI編碼】10.3969/j.issn.1672-4232.2016.01.030

通信作者：鄭大喜(1977-)，男，工商管理碩士；研究方向：醫(yī)院成本核算、預(yù)算管理、會(huì)計(jì)核算與績(jī)效評(píng)價(jià)等。

收稿日期：2015-10-28

Research on Performance Evaluation for Capital Construction Projects Covered in Health Budget of Finance

ZHENG Da-xi

(Finance Section,Tongji Hospital Affiliated to Tongji Medical College,Huazhong University of Science and Technology,Wuhan 430030,China)

【Abstract】Health budget performance management is in the pilot stage,when management system is imperfect and indicator system construction is lagging.Based on the summary of the characteristics,management policies and requirements of capital construction projects,this paper discusses the establishment of performance evaluation indicator system for capital construction projects covered in health financial budget,which is referential for health institutions to set performance goals,and carry out performance evaluation.

【Key words】health financial budget;capital construction;performance evaluation indicator;performance management