城市環衛設施布局的主要問題與應對策略*
——基于寧波的規劃實踐

葉曉東 胡 紅 黃葉華

城市環衛設施布局的主要問題與應對策略*
——基于寧波的規劃實踐

葉曉東 胡 紅 黃葉華

現階段，城市環衛設施建設的外部環境和導向正發生深刻變化，由此對環衛設施的布局提出了新的要求。以寧波為例，當前設施布局面臨的問題主要有需求擴張與選址困難的矛盾、標準規定與現實訴求的矛盾、集約用地與功能單一的矛盾3方面，提出通過調整垃圾收運模式和整合各類設施功能，構建以靜脈產業園為核心的垃圾處理設施體系和以垃圾轉運站、環衛服務站為核心的環衛服務設施體系，并明確了垃圾轉運站等設施的新用地配置標準，期望減少發生鄰避沖突事件和實現資源集約利用。

環衛設施 | 規劃布局 | 寧波

0 引言

現階段，城市環衛設施建設的外部環境和導向正發生深刻的變化，主要表現在以下幾方面：一是隨著居民對居住環境要求的不斷提高，由環衛設施建設和選址引發的鄰避性沖突事件日漸增多；二是由于資源環境的約束明顯，粗放型的垃圾收集處理方式和土地配置方式已越來越不滿足城市可持續發展的要求；三是隨著社會經濟的快速發展，全面推進環衛機械化作業是現代化城市建設的必然趨勢，現有的環衛設施配置體系已滯后于城市發展的需求。

面對新形勢的要求和挑戰，有必要系統地分析城市環衛設施規劃建設面臨的問題，重新梳理城市環衛設施的配置要求，探索城市環衛設施體系構建的新思路，促進經濟社會與人口資源環境相協調，實現可持續發展。

1 寧波城市環衛設施布局面臨的主要問題

一直以來，寧波市區采用生活垃圾混合投放，人力三輪車收集，小型垃圾轉運站分散轉運，最后衛生填埋或焚燒處理的模式。2013年6月，世行貸款寧波市城鎮生活廢棄物收集循環利用示范項目簽約，標志著寧波市垃圾分類工作的正式啟動。系統梳理寧波市區的現狀環衛設施體系（圖1），深入分析近年來各類設施的規劃建設情況，寧波城市環衛設施的規劃布局面臨3方面問題。

*寧波市規劃局和寧波市城管局共同委托項目（2013年）。

圖1 寧波市區現狀環衛設施布局圖

1.1 需求擴張與選址困難的矛盾

城市規模不斷擴張帶來的垃圾產生量持續增長及垃圾分類收集工作的不斷推進，都對城市環衛設施的建設提出了新的要求。但由于環衛設施運行不可避免的會給周邊居民帶來一定的負面影響，從而遭到了臨近居民的反對和抵制，這類現象也被稱為“鄰避效應”。環衛設施是鄰避程度較高的設施之一，近年來，環衛設施的建設和選址已經成為寧波城市環境規劃和管理的一大難題。與此同時，現狀環衛設施尤其是臨近居民設施的運行也面臨著越來越大的壓力。

對于如何緩解鄰避設施引發的環境沖突，目前提出的措施主要有加強公眾參與和建立補償機制兩方面[1,2]。但分析寧波市區相關設施的規劃選址及建設過程，有兩方面的問題需要引起注意：首先，需要明確相應的政策依據、補償方式及補償標準；其次，往往在技術層面確定的影響范圍、補償方式與標準可能與居民的實際需求很難達成一致，鄰避設施實施往往不是民眾與政府間的理性討論。

在此背景下，在完善公共參與制度和探索補償機制的同時，有必要在設施布局規劃層面探索通過系統優化、設施集中設置等方法來優化城市環衛設施布局，減少鄰避性沖突事件的發生。

1.2 標準規定與現實訴求的矛盾

現階段指導城市環衛設施規劃布局的最新依據主要為《城鎮環境衛生設施設置標準（CJJ27—2012）》（以下簡稱“標準”），“標準”中的規定和現實訴求存在較大矛盾的主要有兩方面，一是垃圾收集站的設置問題，二是城市保潔系統的配置問題。

“標準”中提出的要求為：在封閉的居住小區、居住小區超過5 000人時設置垃圾收集站；居住小區不超過5 000人時，可與相鄰區域聯合設置收集站。垃圾收集站的服務半徑為0.4—2.0 km，建筑面積不宜小于80 m2。結合設置標準，城市需要配置大量的垃圾收集站，且必須給予獨立的用地方能滿足要求。收集站同樣是鄰避程度較高的設施，且緊鄰居住區，大量的環境敏感點布局必然會帶來一系列的問題。因此，有必要結合城市生活垃圾收運系統的設計論證垃圾收集站設置的必要性。

近年來，寧波城市保潔的作業方式正處于從人工為主向機掃和人工有機結合轉變的變革期。截止2014年底，寧波市中心城區機械化作業率已經超過75%。隨著保潔車輛的不斷增加、工作方式和服務范圍的變化，原有的設施配置體系和標準已不適應現階段的發展需求。因此，需要結合城市的實際訴求對城市保潔系統的設施配置要求和標準進行梳理。

1.3 集約用地與功能單一的矛盾

“標準”也對城市內部的環衛設施用地提出了配置要求，包括轉運站、基層環境衛生機構、環境車輛停車場和環衛工人休息場所，每類場所均有用地指標要求。總體上，現有的設置要求和標準是行業管理部門對本行業體系設置和用地要求的體現，雖然“標準”提出了部分設施的合建要求，但設施用地標準偏高、自成體系的問題仍然存在，功能整合的理念有待進一步加強。有學者也指出，城市基礎設施用地為劃撥用地，因此用地成本低廉，建設時缺少集約用地意識，存在鋪張浪費的現象[3]。

由于城市化的快速發展，土地資源日趨緊張，設施布局時需要結合環衛作業方式的變革，貫徹功能整合和資源集約利用的理念，重新梳理城市的環衛設施體系。

2 寧波城市環衛設施布局的總體策略與規劃實踐

2.1 總體策略

2.1.1 系統優化，調整垃圾收運模式

垃圾轉運及相關設施是城市中數量最多的鄰避程度較高的設施，雖然近年來新建設施的建設標準和運行工藝不斷提高，環境影響顯著降低，但設施的功能屬性決定了其并不會因為技術的進步而不被居民反對。面對環衛設施的建設困境，優化系統、減少環境敏感點是緩解城市環衛設施鄰避沖突最為直接的手段。

不同垃圾收運模式各有優缺點，臺灣和杭州的垃圾收運模式值得國內其他城市借鑒。媒體對臺灣“垃圾不落地”政策有過大量的報道，該政策從2000年左右開始首先在臺北施行，現已基本推廣到整個臺灣地區，具體措施是馬路上不設垃圾桶，垃圾車每天定時到社區門口，居民自行將垃圾分類倒入車內[4]。杭州是中國大陸最先對城市收運方式進行優化的城市之一。杭州在2009年8月提出“直運為主、中轉為輔”的垃圾收運模式，目前清潔直運范圍已覆蓋杭州主城區，兌現了“新小區不再新建垃圾中轉站、老小區垃圾中轉站全面提升改造”的承諾[5]。

隨著寧波城市垃圾分類工作的正式啟動，城市的垃圾收集系統正由混合、人力三輪車收集向分類、機動車、密閉式收集轉變。在此背景下，應結合城市自身的特點確定科學合理的垃圾轉運模式，既可考慮采用直運模式或大型轉運站集中轉運模式，也可采用大服務范圍的分散轉運模式，其核心是通過提升垃圾收運效率，擴大轉運站服務范圍，減少城市轉運站的設置數量。

圖2 規劃總體框架圖

圖3 寧波市區垃圾處理設施布局規劃圖

對于“標準”中提出收集站設置要求，臺灣、杭州等較多國內城市的運行經驗證明了這類設施的設置并不是必須的。因此，有必要簡化垃圾收集環節，取消數量較多的、環境影響較大的垃圾收集站設置要求，改以小區臨時接駁點形式，從小區垃圾桶直接裝車至轉運站。

2.1.2 功能整合，重構環衛設施體系

傳統的功能相對單一的環衛設施體系和設置標準已經越來越不適應現代城市發展和管理的需求。設施體系的優化調整必須以需求為導向，科學配置各類資源，整合各項設施功能，統籌各項設施布局。以設施的功能劃分，可分為城市外圍垃圾處理設施和城市內部環衛服務設施兩部分進行整合優化。

（1）城市垃圾處理設施布局優化

隨著城市分類收集處理工作的推進，不同的垃圾有不同的處理方式，因此寧波市區需要增設不同類別的處理設施。為統籌各項處理設施布局，必須引入靜脈產業園區或環境園的理念，建立以園區為核心的城市垃圾處理設施系統。

靜脈產業園區和環境園共同的特點是對各種垃圾處理設施集中布局，集約利用土地資源，并組成垃圾處理的循環產業鏈，這不僅有利于降低垃圾處理的環境污染、最大限度地實現垃圾減量化、無害化處理和資源化利用，同時，還減少了垃圾處理設施的選址數量，降低了選址難度[6]。

（2）城市環衛服務設施布局優化

城市內部環衛服務設施種類多、數量大，因此更需要將功能整合和資源集約利用的理念落實到規劃布局中，實現資源的精細化配置。城市環衛服務設施的整合需要結合不同轉運方式分別對待。

在集中轉運區域或直運區域，轉運站除垃圾轉運功能外，同步考慮收集、轉運車輛停放等功能。為滿足區域除垃圾收集轉運以外的需求，在寧波市區建設以環衛服務站為核心的新環衛服務設施系統。相比以往設施體系，新增的環衛服務站具備環境衛生管理，保潔車輛停放、清洗、簡單維修，保潔工人休息等功能，滿足城市保潔系統運行和基層環衛管理的需求。

在分散轉運區域，賦予轉運站新的功能，原則上考慮將城市保潔系統車輛停放、保潔工人休息、基層環境管理和垃圾收運車輛停放等其他城市環衛設施功能整合進轉運站，統一設計、集中建設。當轉運站面積不足時，再考慮單獨設置環衛綜合服務站。

在此基礎上，首先，除直運模式外，原則上不再單獨設置環衛車輛停車場，通過對不同系統的、不同規模設施的車輛配置需求進行分析，與各類設施合建；其次，原則上不再單獨設置基層環境衛生機構和環衛工人休息場所，改為與各類設施合建，同時不增加附建設施的用地配置，設施站房的建設統籌相應建筑面積的配置需求。

2.1.3 明確標準，確定設施用地指標

在新的環衛設施體系下，轉運站和環衛服務站將成為城市內部兩大主要設施。

對于垃圾轉運站，“標準”中有相應的用地標準，但如果是單純的轉運設施用地，則標準偏高，而是否包含了其他功能的用地需求，“標準”并未詳細說明。由于垃圾轉運站被賦予了一些新的功能，因此需要制定新的用地控制標準。

環衛服務站是本文新提出的一類服務于城市保潔和基層環境管理的環衛服務設施，需要結合設施的功能屬性，制定相關的設置標準和用地控制要求。

總體上，兩類設施的建設應貫徹環境友好、資源節約等生態理念，滿足功能需求的同時，盡量節約用地以用于環境建設，減少對周邊環境的影響。

（1）垃圾轉運站用地標準

由于垃圾轉運站整合了城市環衛系統的一些其他功能，因此可結合增加的功能建立一個模塊化的指標體系用于規劃用地的控制，具體可分解為垃圾轉運站房模塊、垃圾收集轉運車輛停放模塊、城市保潔模塊和環境美化模塊。一方面，相關模塊指標的確定需要遵循集約用地的理念；另一方面，在項目設計時要統籌各項設施建設，有機整合，且采用立體停車樓等建設方式，集約用地。

寧波市區的轉運站用地面積控制按以下方法估算確定：A=ST+SC+SP+SO。其中：A代表轉運站控制用地面積；ST代表垃圾轉運站房及轉運車輛停放用地，按800—1 000 m2/百噸（垃圾轉運量）估算，規模小取高值，規模大取低值；SC代表城市保潔設施用地，按80—150 m2/km2（服務范圍）估算，城市核心區取高值，城市外圍區域取低值；SP代表垃圾收集車輛停車用地，車輛配置標準按10輛/百噸（垃圾轉運量）估算，車輛用地面積按70 m2/輛計算；SO代表其他用地，包括綠化等其他用地，按以上總面積的20%—40%計，功能少、規模小取高值，功能多、規模大取低值。

（2）環衛服務站設置標準

環衛服務站是集中轉運區域或直運區域城市保潔系統和基層環境管理正常運行的設施保障。從用地需求上，主要是滿足城市保潔系統清掃車輛停放的同時統籌考慮其他功能的需求。因此，其用地標準的確定主要依據對城市道路機械化保潔量的預測，參照《城鎮市容環境衛生勞動定額》對車輛配置需求進行預測，并依據車輛用地面積需求估算需求總量，并按一定服務半徑進行布局。

2.2 規劃思路

基于城市環衛設施規劃建設面臨的問題和應對策略，寧波市區環衛設施布局遵循以下幾方面規劃思路：一是實施垃圾源頭分類和資源化利用，建立創新型的城市生活廢棄物分類回收循環利用示范體系；二是建設現代化的城市垃圾收運系統，轉變垃圾收運模式，提高轉運效率，減少環境敏感點；三是建立以靜脈產業園為核心的城市垃圾分類處理設施系統，集約用地，降低垃圾處理設施的環境影響，最大限度地實現垃圾減量化、無害化處理和資源化利用；四是配置功能完善、資源集約的環衛服務設施，滿足現代化城市發展的需求；五是構建城鄉一體的垃圾收集處理體系，加快城郊、農村區域環境衛生設施建設，逐步減小并最終消除城鄉差別（圖2）。

2.3 垃圾收集轉運系統規劃

2.3.1 收集系統規劃

在居住區，設置分類收集桶，已有垃圾房的小區將垃圾房改造為分類收集服務站，現狀未建垃圾房或新建居住區不再建設垃圾收集站，而是結合各小區布局選擇空曠處設置垃圾臨時接駁點。企事業單位，由單位或物業根據自身情況配置分類垃圾桶組，設置集中收集點（房）放置分類垃圾。垃圾收集采用機動車、密閉式收集方式代替傳統的人力三輪車收集方式，實現生活垃圾收集機械化、密閉化和分類化。

2.3.2 轉運系統規劃

規劃對生活垃圾的直運方案、集中分流轉運方案、中小型轉運站分散轉運方案和集中為主、分流為輔轉運方案進行了比較分析。綜合考慮系統的運營成本、投資、轉運站用地、市區垃圾處理設施布局及實施性等因素，規劃提出寧波市區采用以“集中轉運為主，分散轉運為輔”的垃圾轉運方式，即采用依托大型轉運站集中轉運和依托中小型轉運站分散轉運相結合的轉運方案，部分靠近焚燒廠區域采用直運模式。

圖4 寧波市區垃圾轉運站布局規劃圖

圖5 寧波市區環衛服務站布局規劃圖

2.4 垃圾處理設施布局規劃

2.4.1 處理方案

規劃對不同垃圾處理方式的優缺點進行了比較分析，確定寧波市區采用以焚燒、生化處理和綜合利用為主，填埋和其他處理技術為輔的處理策略。原則上，現狀保留的衛生填埋場僅用于各類處理設施處理殘渣的填埋。

2.4.2 處理設施布局

在相關設施選址階段，規劃對新建及現狀設施的“鄰避效應”進行了充分評估，包括設施選址地周邊居民分布情況、可能產生的負外部性影響等。

綜合考慮各設施對環境的影響程度、服務范圍、垃圾的運輸距離、處理工藝等因素，市區將形成以3座靜脈產業園和1座垃圾焚燒廠為主體的垃圾處理設施布局。另外，結合城市大型集中分流轉運站建設可回收物分選中心；與城市圍墾填海工程相結合，分階段協調確定建筑垃圾堆填區，利用相關建筑垃圾作為填海工程替代填料；考慮到現狀城市排水系統雨污混接現象嚴重，近期仍考慮結合污水處理廠建設糞便垃圾處理廠，待遠期污水系統完善后再行調整處理模式（圖3）。

2.5 環衛服務設施布局規劃

規劃基于功能整合策略和城市垃圾收運模式調整方案對城市環衛服務設施的布局進行了調整。在寧波市區，將形成以集中分流轉運站、中小型轉運站、環衛服務站為主體的環衛服務設施體系。

2.5.1 垃圾轉運站布局

在集中轉運區，結合環境衛生管理體系和需求設置少量集中分流轉運站和中型轉運站，共設置4座大型集中分流轉運站和7座中型轉運站；在分散轉運區，原則上按服務半徑4 km左右設置中小型垃圾轉運站，部分老城區由于街巷狹窄，且現狀轉運站受用地限制難以擴大服務范圍，可適當縮小服務范圍，通過工藝改造和環境優化減少環境影響；城市外圍鄉鎮區域原則上每個鄉鎮設置一座，靠近靜脈產業園鄉鎮考慮直運，距離較近鄉鎮考慮合建（圖4）。相比原有的轉運站規劃布局，寧波市區共取消轉運站布局約70座（包括部分現狀、規劃垃圾轉運站和轉換為環衛服務站的轉運站）。

依據各垃圾轉運站的規模，按照前述用地估算標準，對轉運站的用地需求進行了計算校核，集中轉運區保潔系統用地另行配置，分散轉運區轉運站統籌考慮保潔系統用地。轉運站面積不足或各鄉鎮合建轉運站時，在分散轉運區設置環衛綜合服務站。

2.5.2 環衛服務站布局

基于前述環衛服務站的設置標準確定方法，結合對城市中心區域的需求預測，集中轉運區內的環衛綜合服務站原則上按15—20 km2/座標準配置，每座用地控制面積約3 500 m2左右。

環衛服務站的布局遵循兩方面原則：一是雖然環衛服務站較垃圾轉運站鄰避效應大大降低，但為了與既有的法定規劃保持一致，服務站應結合現狀轉運站和相關控規明確的規劃垃圾轉運站設置，并按照一定的服務半徑，選取站址較為獨立和影響較小的站點進行建設或改造；二是在用地配置方面，服務站應結合各現狀轉運站用地面積和規劃轉運站已明確的控制面積，按配置標準校核用地是否滿足需求。

圖6 部分大型轉運站設計方案圖

寧波市區共設置環衛綜合服務站42座，均為現狀或規劃垃圾轉運站功能轉化的（圖5）。另外，規劃要求新建的公共廁所需預留10—15 m2的獨立空間，用以設置環衛工人休息場所。

3 結語

本文基于寧波市城市環境衛生設施建設和運行中暴露出的一些問題，并結合現階段垃圾收集、處理方式和城市道路清掃方式的重要轉變，在城市環衛設施規劃布局方面進行的探索和實踐。大型集中分流轉運站、部分新型中型轉運站（圖6）和分類處理設施也即將開工建設。

各城市間，環衛設施的建設和發展面臨的問題大同小異，發展的趨勢也基本相同，即分類投放，機動車、密閉式分類收集，減量化、無害化處理和資源化利用，機械化清掃保潔。為破解城市環衛設施的建設困境，總體方向應是抓住城市環衛作業方式轉變的契機，通過對系統的優化和設施功能的整合，構建結構清晰、布局合理、功能完善的設施體系，有效緩解鄰避沖突和實現資源的集約利用。

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The Key Issue of Urban Environmental Sanitation Layout and its Solution: A Case Study of Planning Practice in Ningbo

At this stage, the external environment and direction of urban environmental sanitation construction is varying, which demands the new requirements for the environmental sanitation layout. Taking Ningbo as a case, this study analyzes the problems faced during the planning formulation. The key problems are three contradictions including the contradiction between demand growth and site selection difficulty, the contradiction between standard and practical demand, and the contradiction between the intensive use of land and single function. Taking the venous industry park as a center, this study suggests to construct a new system of refuse disposal facilities, refuse transfer stations and sanitation service stations by adjusting the model of waste collection and transportation. In addition, this study explicates the new land use control standard for the facilities like refuse transfer stations in order to reduce the conflicts between neighborhoods and achieve concentrated use of resources.

Sanitation facility | Planning layout | Ningbo

1673-8985（2016）05-0065-06

TU984

A

葉曉東

寧波市規劃設計研究院

市政工程所 所長，高級工程師

胡 紅

寧波市規劃設計研究院

副總工程師，高級工程師

黃葉華

寧波市規劃設計研究院

高級工程師