城市少數民族流動人口管理問題探析

何昕珂

摘要：隨著我國全面深化改革的深入推進和經濟社會持續發展，各民族間的交流交往日益頻繁，大量的少數民族成員走出農村和牧區，進入城市務工經商，隨之而來的流動人口問題愈發不可忽視：子女教育問題得不到解決；經濟收入偏低使得一些流動人口適應不了城市生活。為了在更好促進少數民族流動人口在城市中的交往交流交融，城市民族工作部門應加快自身服務管理觀念的轉變，把各職能部門帶動起來建立一體化協調工作機制；促進城市少數民族流動人口服務與管理機制不斷完善，也有助于統籌城鄉經濟社會發展，促進社會的和諧穩定。

關鍵詞：少數民族流動人口；管理；對策

中圖分類號：F127.8 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）018-000-02

我國是一個傳統的農業大國，廣大國民主要以農民的形式遍布于國內的農村牧區。嚴格來說，自從改革開放以后，才使眾多剩余的勞動力從廣大農牧區釋放出來走向城鎮，轉入基建、工礦、第三產業等諸多領域，徹底打破了原有格局。

多年來學術界關注的主要是占流動人口大多數的漢族“農民工”問題，而對于占比例較少的少數民族流動人口研究略顯不足。少數民族流動人口的生活方式、生產方式、流動方式、宗教生活方式都具有相當的特殊性。他們大規模地進入城市后是如何適應城市現代化生活的，其生活發生了哪些變化，產生了哪些社會問題都十分具有研究意義。

一、城市流動少數民族管理存在的問題

城市流動少數民族是流動人口中的特殊群體，具體是指在不改變個人戶籍所在地的情況下，出于經濟追求、社會交往等目的，作為本民族文化的攜帶者，往來于某一城市和戶籍所在地之間的群體。此外，需要提及的是，在本文中的城市流動少數民族是基于某一城市而言，因此，我們關注的主要是對流入城市的少數民族人口的管理，并不包括流出人口，并且不包括因為旅行或其他事由而在城市中短暫停留的少數民族。

在少數民族人口流入城市的過程中，這些人群的民族特征決定了政府對他們進行管理的特殊性。據《中國流動人口發展報告2014》中統計，當前我國流動人口的總量已達到2.45億，超過總人口的1/6。在此背景下，從農村進入城市和從小城市進入大城市的少數民族流動人口規模，也達到歷史最高水平。據統計，當前少數民族流動人口規模已超過3000萬，占我國少數民族總人口的1/4以上，城市已逐漸成為少數民族流動人口社會交往的主場域。

因此，針對這些特殊流動人口的管理是政府必須重視的問題。流動少數民族人口進入城市，一方面促進了我國各民族文化的交流，有利于促進民族融和、民族團結和民族進步，另一方面由于民族文化、習俗等的不同，加大了他們融入社會的難度，容易造成不同民族間的糾紛。而政府對城市流動少數民族的管理還停留在傳統被動式管理階段，沒有發揮這些群體的自主性和參與性，使得對少數民族的管理存在著以下幾個問題。

（一）管理主體混亂

目前，我國各個城市對流動少數民族的管理主要涉及以下部門及單位包括公安部、流動人口管理辦公室、城市管理綜合行政執法單位、統戰部和民族事務委員會等，存在多頭領導、職責不清、職能重疊、管理低效等問題，這都是因為缺乏一個統一的流動人口管理部門來統籌協調，加強管理。再加上流動少數民族與流動非少數民族相比是特殊的群體，對它們的管理采取普通流動人口管理方式不能兼顧到少數民族的風俗習慣，因此很難達到理想的效果，可能造成不必要的爭端。

（二）管理理念滯后

目前，各個城市主要管理部門對包括流動少數民族在內的城市流動人口的管理存在“重管理、輕服務”。大部分管理部門對城市流動少數民族的管理仍處于防范和控制階段，將管理作為手段，使得公共服務建設和改善效果甚微。因為流動少數民族的管理常常會涉及到民族團結、民族關系等敏感問題，所以許多執法部門對于涉及流動少數民族的治安事件或刑事案件，采取堵、攔等強制方式，希望能夠大事化了、小事化無，以維護穩定、防止群體性事件發生作為首要目標。

（三）人口流入地和流出地缺乏有效地對接

習近平總書記在2014年中央民族工作會議上指出：改革開放以來，我國進入了各民族跨區域大流動的活躍期，做好城市民族工作越來越重要。對少數民族流動人口，關鍵是要抓住流入地和流出地的兩頭對接。但目前，城市少數民族流入地與流出地之間的對接機制不健全，缺乏溝通與交流，這不利于政府對城市流動少數民族進行管理和提供公共服務。

（四）社會保障缺失

身份平等權、選舉權與被選舉權、就業權、受教育權與遷徙自由權都是以戶籍制度為基礎所有的公民基本權利。但因身份差別，不少地方在勞動就業、教育培訓、子女入學、衛生保健等方面，都是以城市常住人口為基準設計，根本沒有考慮流動人口的需求。流動人口在現居住地基本屬于弱勢群體，面臨著比同齡常住人口更多、更復雜的健康風險。當前，我國社會保障體系的建設和改革仍然是以戶籍為基礎進行的，面對絕大部分來自經濟相對落后地區的少數民族流動人口，除民政部門極其有限的臨時救濟外，幾乎不存在完整的社會保障體系。而對如何有效地解決流動人口的社會保障問題仍處于探索階段，并沒有真正提到政府決策的日程上。

二、改善城市流動少數民族管理與服務的措施

習近平總書記在第六次全國民族團結進步表彰大會上指出，改革開放以來，我國進入了各民族跨區域大流動的活躍期，做好城市民族工作越來越重要。對少數民族流動人口，不能采取“關門主義”的態度，也不能采取放任自流的態度，關鍵是要抓住流入地和流出地的兩頭對接。要注重保障各民族合法權益，堅決糾正和杜絕歧視或變相歧視少數民族群眾、傷害民族感情的言行，讓城市更好接納少數民族群眾，讓少數民族群眾更好融入城市。所以，我們應該致力于改善少數民族流動人口的管理與服務問題，使各民族之間更好更融洽的發展。

（一）建立城市民族工作一體化協調機制

城市少數民族管理服務工作涉及面很廣、僅靠各地方民族宗教委員會一個部門根本無法勝任。建立起各部門一體化聯動機制，才能有效消除少數民族流動人員的工作盲點。能夠為少數民族提供各項服務的并不是民宗委一個部門，而是分散在各個職能部門中，在這個現實情況基礎上，必須整合以民宗委為主導，各個部門協同合作的城市少數民族流動人口管理服務機制，把工作觸角一直延伸到最基層，擴大到最廣面。設立相關的少數民族社團組織，建立起政府、民族部門、相關職能部門與少數民族社團一體化的工作網絡。

（二）建立流動人口登記機制，完善戶籍制度

就戶籍制度建設來說，應從限制型戶籍制度轉變為服務型。我國政府一直在貫徹執行的以下兩點，一是人口基本信息管理網絡的建設，為社會人口信息管理的數字化、網絡化以及社會管理的現代化，提供了廣泛而堅實的基礎。二是居民身份證制度的建立以及十幾年的有效實施，方便了公民的出行、活動、交往和交流，而且有效嚴密了各項社會管理體系。而針對流動人口的管理方面，各地區應立足于自身的現狀逐步完善居住證制度，把福利政策和戶籍相脫離，以在適應流動人口的流動性上得到改善。例如武漢市2016年新出臺的居住證制度稱流動人口登記半年以上方可申領居住證，非本市戶籍人員在本市行政區域內擬居住3日以上的，應登記流動人口。自登記之日起半年以上，符合有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一的，根據本人自愿原則，可以申領居住證。居住證的實施趨向于人性化可以使流動少數民族在城市中得到最基本的教育等社會保障，從而對于流動的適應性增強，提升了民主、平等的平臺。

（三）人口流出地各級政府與流入地城市政府間進行有效的協調與合作

為改善生存狀態，大量少數民族成員走出農村和牧區，進入城市務工經商是大趨勢。但是流入地和流出地文化、生活習慣的不同致使少數民族不能更好地融入城市生活中。因此與少數民族流出地的合作更顯得迫切和重要。新形勢下，進一步加強與少數民族流出地的合作可以從以下幾個方面著手。第一，加大政策法規的宣傳。少數民族為了適應城市、融入城市而改變自己的生活習慣是一個長期而艱巨的過程，因此，內地城市與少數民族流出地各級政府都要明確自己面臨的也是一個長期而艱巨的任務，應堅持宣傳民族團結，鼓勵少數民族來到城市發展。第二，應加強流入地區各級工作人員的業務培訓與素質培養，普及民族知識，增強他們的民族意識。第三，流出地和流入地城市應建立相應的就業幫助機構，在家鄉有針對性的開展就業培訓等服務性工作，支持他們在城市守法經營。

（四）重視少數民族流動人口子女義務教育和社會保障

近年來，各地政府和教育部門為了認真貫徹中央和國務院關于解決流動人口子女教育問題的一系列指示精神，都高度重視流動人口子女義務教育，大力加強了有關制度建設。而少數民族流動人口這一特殊群體，他們的教育問題比一般流動農民工可能更為特殊。因為多數少數民族流動人口來自于偏遠少數民族聚居區，本身的教育水平較為落后，許多少數民族兒童自幼和父母一起學習民族語言，來到城市大環境中，他們和同學們之間的交流出現了一些語言障礙阻礙了學習的積極性和效果；許多專門的民族中小學條件普遍不如公辦中小學。在關注少數民族流動人口子女受教育問題時，我們不僅應該讓少數民族平等地享受政策，保證少數民族隨遷子女接受免費義務教育；還應大力改善城市少數民族學校的教育條件，營造一個良好的學習氛圍與環境，切實解決他們生活中的難題。

完善的服務機構是少數民族流動人口獲得公共服務的組織保證，不管是醫療保障、就業創業、法律援助、文化娛樂都應該有相應的服務機構。應該建立相關機構為少數民族流動人口提供各方面的幫助，使他們充分享受到均等化的社會服務。

三、結語

在社會流動化這一大背景下，越來越多偏遠民族地區的少數民族群眾開始向大中城市流動。隨著流動人口數的增加，城市少數民族工作也會更加繁重。少數民族流動人口在城市融入過程中面臨著比一般流動農民工更嚴峻的問題，就業創業、醫療衛生、社會保障、義務教育等方面都有需求。這給城市民族工作帶來了挑戰，各級政府應該聯合職能部門達成一體化服務管理體系，城市少數民族服務管理工作是一項長期而艱巨的任務，我們唯有從思想上高度重視，從行動上深刻轉變才能幫助少數民族流動人口早日適應城市，為構建和諧都市奠定堅實基礎。

參考文獻：

[1]陶斯文.四川少數民族流動人口研究[M].北京：民族出版社，2007（8）.

[2]張雷.當代中國戶籍制度改革[M].北京：中國人民公安大學出版社，2009（6）.

[3]范先佐.三尺書桌何處尋-流動人口子女教育的困難與破解[M].南京：江蘇教育出版社，2011（11）.

[4]范先佐，等.人口流動背景下的義務教育體制改革[M].北京：中國社會科學出版社，2011（2）.

[5]羅淳，呂昭河.中國東西部人口發展比較研究[M].北京：中國社會科學出版社，2007：306.

[6]陸學藝.當代中國社會階層研究報告[M].北京社會科學文獻出版社，2002.

[7]國家衛生和計劃生育委員會流動人口司.中國流動人口發展報告2014[M].北京：中國人口出版社，2015.

[8]白友濤，尤佳，季芳桐，白莉.熟悉的陌生人-大城市流動穆斯林社會適應研究[M].銀川：寧夏人民出版社，2011（1）.

[9]劉振宇.我國城市少數民族流動人口義務教育權益保障[J].北京郵電大學學報（社會科學版），2011，05：26-30.

[10]李俊清.東部城市少數民族流動人口公共服務研究[J].中國行政管理，2012，11：60-63.

[11]申鵬.城市流動人口社會化服務管理的困境與創新：基于貴陽市實踐的探索[J].人口學刊，2013，06：85-94.

[12]伍先江.流動人口服務管理創新[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2011，02：119-124.

[13]李榮時.對當前我國流動人口的認識和思考[J].人口研究，1996，01：10-15.

[14]陳天惠，劉盛和.我國人口流動研究綜述[J]，安徽農業科學，2009.