基于PEST模型的農村宅基地宏觀環境分析

摘要：文章運用PEST分析法在四個方面對我國農村宅基地的宏觀環境進行分析：首先，在宅基地管理法律、宅基地管理政策、農村宅基地制度改革的試點和新思路方面分析了其政治環境；其次，在我國現行土地所有制、宅基地市場交易的基本事實方面探討了其經濟環境；再次，在農村的人口流動、農民的傳統思想觀念方面闡述了其社會環境；最后，在確權發證的技術規范和宅基地使用權的查詢功能方面說明了其技術環境。在對上述諸多因素進行綜合分析的基礎上，期望為農村宅基地管理制度的完善提供科學參考。

關鍵詞：農村宅基地；宏觀環境；PEST模型

中圖分類號：F301.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）018-000-02

一、引言

2013年底，我國的城鎮化率就已達到53.7%，但是城鄉建設用地的3333.34萬公頃中村鎮建設用地就占2466.67萬公頃，城市建設用地卻只占866.67萬公頃，村鎮建設用地約是城市建設用地的2.85倍。1996年—2012年城鎮化的快速推進階段，全國建設用地年均增加約482667公頃，其中城鎮建設用地年均增加約238000公頃，僅占全國建設用地年均增加額的49%，而農村建設用地年均增加約244667公頃，占51%[1]。因此，農村建設用地利用粗放，規模增長速度處于畸形的加速狀態。其實，在現實中宅基地利用一方面出現大量閑置、空心化的問題，另一方面又存在超標占用、隱性交易的困境，形成了一個奇特的矛盾現象。如何完善農村宅基地制度，集約利用宅基地，成為中國當下面臨的一項重大理論和政策議題。各地對農村宅基地制度改革進行了一些不同的探索，出現了宅基地置換、換房和地票制度等不同模式[2]。同時理論界在宅基地的流轉、退出，宅基地管理制度的缺陷、變遷和完善等方面展開了一系列的研究，而針對農村宅基地外部宏觀環境進行的系統研究較少。基于此，本文運用PEST分析法從政治、經濟、社會以及技術四個方面來全面分析我國宅基地的外部環境，以期為完善宅基地管理制度提供一些新的參考。

二、我國農村宅基地的PEST分析

（一）政治環境

1.農村宅基地管理法律還不完善

目前，我國基本形成了以《憲法》、《土地管理法》為主，《物權法》、《擔保法》、《民法通則》及一些相關條例為輔的農村宅基地管理法律體系[3]。基本明確了宅基地的所有權和使用權歸屬，尤其是清晰地界定了宅基地使用權的用益物權性質。但是，在現行法律體系下宅基地使用權的取得、處分和轉讓仍受到許多嚴格的限制，缺少實際意義的收益權。

2.農村宅基地管理政策不系統具體

通過對2004年至2016年，黨中央出臺的13個“一號文件”的梳理，可以發現：基本每年的“一號文件”都會對宅基地管理提出一些具體要求。同時，在十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》有關精神指導下，農村宅基地的物權性質得到進一步確認，農民被賦予更多財產權利。但是，直到現在關于宅基地管理的具體行政規章還沒有形成。

3.農村宅基地管理制度改革的新思路

目前，國務院正在全國33個試點縣市進行宅基地管理制度改革的試點，宅基地管理制度改革已經進入政策試點的實質性探索階段。2015年11月2日，《深化農村改革綜合性實施方案》則進一步明確了宅基地制度改革的新思路：“試點宅基地有償使用和自愿有償退出機制，完善農民住房財產權抵押、擔保和轉讓的相關政策”。可以看出，黨和政府對宅基地管理制度進行了一系列的政策調整，逐漸明確了宅基地管理制度的改革方向。

（二）經濟環境

1.我國現行土地所有制的有關限定

我國實行社會主義土地公有制，即土地為國家和集體所有。《憲法》第10條則具體規定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”因此，農村宅基地的所有權是歸農村集體所有的，農村集體內的各成員只能享有平等的使用權。

2.農村宅基地的市場交易成為基本事實

在全國尤其是人口流動較為頻繁的發達地區，農村宅基地交易普遍存在。根據2011年一次覆蓋全國28個省的調研數據顯示，總計42.9%的村莊存在宅基地使用權買賣的情況，城郊的農村則更以70%的買賣比例展示了宅基地使用權流轉頑強的生命力[4]。在分省的調查中，姚麗等通過對北京郊區的研究發現，賣房的農戶占總戶數的4.3%，長期出租房屋的農戶占總戶數的20.3% ，合計高達24.6%[5]。上海大部分農村的宅基地流轉量則占宅基地總數的15%左右，甚至有地區農村宅基地的流轉比例高于40%[6]。

（三）社會環境

1.人口流動使空心村現象普遍

因為戶籍管理制度的松動和城鄉差別的驅使，農民向城市的流動規模不斷擴大，造成大量宅基地處于閑置狀態，形成空心村。上世紀90年代以來，農村人口以每年平均1000多萬的規模進入城市[7]。據估算，現在農民工數量為2.3～2.6億，農村人口在減少，農村宅基地用地卻在增加，導致農村宅基地的閑置規模達到了185～285萬公頃，這大概相當于現有城鎮用地的1/4到1/3[8]。2014年一個對安徽省的調查數據顯示，40.76%的農民家人大都外出務工，房子平時基本空置，但將來要回來定居；25.83%的農民在外地定居，不會再回家居住；3.91%的農民家人大都外出務工，房子已經毀壞而不能正常居住[9]。在經濟發展水平相對較好一點的山東省，王介勇等通過調查同樣指出山東的農村也呈現出不同程度的空心化，空心化率最小的有2. 5%，最大的甚至達到了42. 5%，平均的農村宅基地廢棄空置率為17. 1%[10]。因此，人口大規模的向城市單向流動，必然會使得農村宅基地空心化日益加劇。

2.農民傳統的思想觀念

在農村地區，許多村民存在著盲目攀比心理和老宅念舊情懷，認為住房高、住宅面積大是家庭地位的標志，這導致一戶多宅和進城的農民不愿意放棄老宅基地并且嚴重超標占用的現象。例如，孫旭海證明農民對老宅基地的念舊情懷對其宅基地的退出意愿具有十分顯著的影響。他通過分析發現，農村環境好、老宅住慣了、宅基地是祖產等因素和農民退出宅基地的意愿呈負相關性[11]。同時農村宅基地作為一種資產，在現行的政策規定不能買賣的情況下，如果退出的補償較少，大部分農民當然不會自愿退出，由此導致的農村宅基地閑置狀況十分普遍。

3.一戶多宅、超標占地現象嚴重

雖然，我國《土地管理法》第62條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”。但實際上，在農村往往存在“一戶多宅”，超標占用的現象。龍開勝等的調查表明，農村地區永久閑置的宅基地比例高達12.9%，其中因一戶多宅而導致的閑置有相當大的一部分[12]。例如，韓立達，李譜指出四川的農村地區，有占農戶總體約42%的農戶擁有著兩處或以上的宅基地，其中4%的農戶擁有3處或以上的宅基地[13]。另一方面，一個對全國東、中、西部多個省市的調查指出：農戶實際建房面積超出其宅基地審批面積的比例甚至高達農民總戶數的70.7%，3個地區戶均超占面積分別為87.5㎡ 、125.8㎡和203.2㎡[14]。楊玉珍通過對河南省的調查發現，農戶宅基地面積為0.25畝以下的占26.1%，0.25-0.5畝的占53.7%，0.5-1畝的占18.2%，1畝以上的占2%；根據河南省每戶用地不得超過二分半的宅基地用地標準，宅基地超標占用情況是普遍狀況[15]。根據2006年的一個調查，遼寧省農村宅基地超標占地的農戶占總體的41%，超標占地面積面積占農村宅基地總面積的39%[16]。因此，農村宅基地使用中一戶多宅、面積超標現象十分普遍，亟需解決。

（四）技術環境

1.確權發證的技術規范存在問題

目前，我國還沒有專門的農村宅基地確權發證技術規范。現實中，農村宅基地的確權發證工作將宗地作為基本單元，即將宅基地權屬要素的調查單元、指界單元與地籍表填制單元三合一，比較精確。但這種方法實施復雜、成本高、工作效率低下，在實際工作中往往難以落實。很多基層實施單位為了及時完成任務，工作人員常常要求權利人在空白地籍調查表上簽章或自作主張請人代勞來直接登記，以此方法來進行的宅基地確權發證顯然是有問題的。因此，宅基地權屬調查的技術規范問題必須加以重視。

2.宅基地使用權查詢功能形同虛設

農村宅基地使用權的查詢功能存在著服務不完善，不能發揮作用的問題。眾所周知，不動產登記資料查詢是實現登記記載事項公開的方式，是不動產登記的重要內容之一。查詢功能同樣可以為不動產權屬登記、不動產交易、解決不動產糾紛、土地征收補償、房屋拆遷等事項提供便利。但是，農村雖然有一定比例的宅基地進行了登記，有關部門也保存著一些農村地籍資料。但是，當涉及宅基地的權利變動權利糾紛發生時，由于缺乏技術手段，登記資料查詢卻不能起到應有的作用。

三、結論與建議

顯然，我國農村宅基地面臨的宏觀環境復雜且處于不斷變化之中。政治環境方面，農村宅基地有償使用、退出與流轉的規范是宅基地發展的必然方向，這已經有了明確的政策依據；經濟環境方面，因為供求雙方的需求，宅基地的市場交易會日益普遍；社會環境方面，因人口流動、傳統觀念和歷史因素導致的宅基地粗放利用情況依然嚴峻；技術環境方面，宅基地確權發證和查詢功能等技術還需要不斷完善。

宅基地管理制度完善不僅是土地所有制改革的重要組成部分，同樣是我國經濟發展、社會進步的必然要求。所以，宅基地制度的改革完善應該貫徹落實黨和政府的有關政策要求，通過不同地區因地制宜的差異化改革來切實解決宅基地依法公平取得、節約集約利用、依法規范流轉、自愿有償退出等難題。同時，要制定便于操作的技術規范，落實宅基地確權發證和使用權查詢工作。在尊重群眾意愿，兼顧各方利益的基礎上，進行穩妥改革，使宅基地管理制度與我國經濟發展水平相適應，社會進步程度相協調。

參考文獻：

[1]楊玉珍.農戶閑置宅基地退出的影響因素及政策銜接[J].經濟地理，2015，35（7）：140-147.

[2]瞿理銅，朱道林.基于功能變遷視角的宅基地管理制度研究[J].國家行政學院學報，2015（4）：99-103.

[3] 呂曉，周曉迪，牛善棟.改革開放以來我國農村宅基地管理政策體系的梳理與思考[J].上海國土資源，2015（1）：16-19.

[4]王崇敏.論我國宅基地使用權制度的現代化構造[J].法商研究，2014（2）：22-27.

[5]姚麗，魏西云，章波.北京市郊區宅基地流轉問題研究[J].中國土地，2007（2）：36-39.

[6]戴燕燕.上海農村宅基地退出機制研究[J].上海國土資源，2012，33（1）：28-34.

[7]盧向虎，朱淑芳，張正河.中國農村人口城鄉遷移規模的實證分析[J].中國農村經濟，2006（1）：35-41

[8]中國金融40人論壇課題組.土地制度改革與新型城鎮化[J].金融研究，2013（5）：114-125

[9]汪莉，尤佳.土地整治中宅基地的退出激勵機制——以安徽省為例[J].政法論壇，2015（4）：149-159.

[10]王介勇，劉彥隨，陳秧分.農村空心化程度影響因素的實證研究——基于山東省村莊調查數據[J].自然資源學報，2013（1）：10-18

[11]孫旭海，魯成樹，徐鵑.農民宅基地退出意愿、影響因素及對策研究——基于在蕪湖市的調研[J].安徽農業科學，2015，43（1）：289-291，294.

[12]龍開勝.農村集體建設用地流轉：演變、機理與調控[D].南京：南京農業大學，2009.

[13] 韓立達，李譜.四川省農村宅基地問題調查與思考[J].農村經濟，2009（8）：3-7.

[14]朱明芬，鄧容.農村宅基地使用權隱性流轉情況的實證調查[J].農村經濟，2012（12）：14-20

[15]楊玉珍.農戶緣何不愿意進行宅基地的有償騰退[J].經濟學家，2015（5）：68-77.

[16]韓康，肖鋼.積極探索建立有中國特色的農村宅基地市場——啟動農村宅基地市場化改革研究[J].理論前沿，2008（13）：5-9.向。

作者簡介：任士雷（1993-），男，漢族，山東滕州人，中國農業大學 公共事業管理專業2013級本科生，研究方向：社會公共政策與社會保障理論。