基于“可持續生計—脆弱性—社會排斥”多維分析框架下唐縣“精準扶貧”政策落實問題的探究與建議

馬爽 耿梓豪 陳昭妃 劉歡茹（河北農業大學商學院 河北保定 071000）

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基于“可持續生計—脆弱性—社會排斥”多維分析框架下唐縣“精準扶貧”政策落實問題的探究與建議

馬爽 耿梓豪 陳昭妃 劉歡茹（河北農業大學商學院 河北保定 071000）

摘 要：就河北省而言，經濟發展水平較低，扶貧任務艱巨。隨著“精準扶貧”的提出，扶貧工作打開新局面，但扶貧政策落實情況如何仍需調查。本文以唐縣的5個調研村為樣本點，基于“可持續生計—脆弱性—社會排斥”分析框架詳細分析其精準扶貧政策落實出現問題的原因并提出對策與建議。

關鍵詞：精準扶貧；可持續生計；脆弱性；社會排斥性

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.05.008

精準扶貧是指針對不同貧困區域、不同貧困狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。我國大量貧困人口仍在農村，2014年雖然農民收入實現了“五連快”[1]，但農民貧困現象仍普遍存在。距離“全面建成小康社會”的“交卷”時間僅剩5年，扶貧開發進入啃硬骨頭的沖刺期，“精準扶貧”政策落實情況是否達到預期效果成為本文想要探究的問題。

為了解2016年唐縣精準扶貧政策落實情況，我們進行了為期5天的實地調研，共涉及5個貧困村，獲得60份有效問卷。本次調研主要通過各村主要干部了解基本狀況，然后通過隨機抽樣的方式對農戶進行問卷調查，最終得出結論。

一、調研地點概況

1.唐縣概況

（1）地理位置及區域范圍

唐縣位于保定西部，總面積1417平方公里，地理坐標為東114°28′—115°03′，北緯38°38′—39°10′。北倚太行山，南臨華北大平原，地處北京、天津、石家莊三角地帶。

（2）自然資源狀況

地理地形。唐縣全境呈不規則長條狀。西北高，東南低，坡度緩降。全縣總面積1417平方公里，82%是山地，耕地面積49.2萬畝，素有“七山一水二分田”之稱。

氣候條件。位于北溫帶季風氣候北緣，屬于溫帶半干旱、半濕潤的大陸性季風氣候。平均氣溫12.1℃，年日照2524.4小時，無霜期192天，降雨量521毫米。

水文條件。全縣現有水庫28座。境內唐河、通天河流經13個鄉鎮，總長141公里；革命大渠始總干渠長26.42公里，途經5個鄉鎮，實際灌溉面積1.5萬畝，受益人口9萬多人。

（3）社會經濟狀況

2013年上半年，唐縣地區生產總值完成29.10億元，比2012年同期同比增長8.7%。鑄造業是支柱產業，年產值17.2億元；文化旅游產業日益顯現，2013年實現綜合效益2.01億元。

表一 2013年調研村貧困狀況

（4）貧困狀況

唐縣是國家扶貧開發工作重點縣。1994年唐縣被確定為省級貧困縣；2001年被確定為國家扶貧開發重點；2002年開始實施《唐縣扶貧開發十年規劃》；2011年貧困人口14.7萬；2014年，實施精準扶貧工作，貧困人口是16.43萬。唐縣目前的扶貧措施主要有：產業扶貧、易地扶貧搬遷、"互聯網+扶貧"、社保政策兜底脫貧行動、醫療保險和醫療救助脫貧行動、基礎設施脫貧行動。

2.調研村概況

（1）北店頭鄉馬家佐村、北店頭村、東陽莊村

北店頭鄉位于縣城西北9千米，面積78平方千米，轄23個行政村。調研地馬家佐村處北部山區，共120戶，420人，其中貧困戶46戶，貧困人口145人。村中以旱地、山地為主，土地貧瘠，主產玉米。村民收入以外出打工、傳統農業為主。目前村中建立駐有扶貧開發領導小組、扶貧開發實施小組、扶貧開發監督小組，并為貧困戶建檔立卡，已編制扶貧規劃和精準脫貧規劃圖，主要通過產天陽能發電產業、易地搬遷、河道整治項目脫貧。

北店頭村（鄉政府駐地），位于縣城西北部10公里，全村809戶，2768人，42.3%為貧困戶。耕地面積3000畝，主要發展養殖業，現有6個肉羊養殖場、4個養雞場、4個養豬場、1個養驢經濟聯合社。村民主要通過外出打工、做生意獲得收入。主要依靠養殖產業脫貧。

東陽莊村全村659戶，2000人，有30.8%的貧困戶。多為半山區和丘陵地帶，以旱地為主，積極發展旅游業。村民主要依靠外出打工、基礎手工業獲得收入。目前村中駐有扶貧開發領導小組、扶貧開發實施小組、扶貧開發監督小組。主要依靠旅游產業、基礎設施建設脫貧。

（2）白合鄉西唐梅村、北唐梅村

白合鄉位于縣城西北17千米，面積110平方千米，轄22個行政村。調研地西唐梅村，共430戶，1600人，有21.2%的貧困戶。村中唐河流過，1600畝耕地，灌溉條件相對較好，村民主要通過外出打工、種地獲得收入?，F村內有一占地500畝蘋果合作社的扶貧項目。

北唐梅村共380戶1480人，共21.96%的貧困戶。村中多旱地，主要種植玉米。12戶從事養殖業，以“半圈養半放養”模式為主。村民主要依靠外出打工獲取收入。由于地理位置和人口流動的原因，西塘梅村、北唐梅村之間的界限并不明顯，兩村扶貧情況基本相同。

二、“精準扶貧”政策落實情況及問題

1.產業扶貧較為普遍，但趨同性強，扶貧效果不太顯著

在調研村中，產業脫貧現象普遍存在。扶貧產業來源一是國家支持，二是私人承包。國家支持項目在拉動就業的同時，也帶動了整村的經濟發展。雖沒有明確區分貧困戶和非貧困戶之間的區別，但對于扶貧起到了很好的效果；相較之下，私人承包項目扶貧效果較差。就調研地而言，僅有果樹合作社、養驢經濟聯合社、生態園三個。這些項目主要通過承包荒山荒坡來建設，農民只能獲得較廉價的租金，這對整個村的經濟并未產生推動作用。有些村干甚至還存在倒賣土地的行為，不僅未增收還嚴重損害了村集體利益。

2.易地搬遷扶貧措施缺乏現實考慮，較難實行

貧困地區“一方水土養不起一方人”的問題廣泛存在，易地搬遷措施主要針對于這些生態環境惡劣、自然資源匱乏的地區實行。調研地馬家佐村即為此類。雖然村中計劃進行新居建設，主要由政府補貼翻蓋，但仍需每戶居民追資10萬元。但統計數據顯示，47.1%的家庭年均收入在5000以下，且64.7%的家庭支出大于收入。10萬元對于大部分村民而言幾乎是一個天文數字。

3.“互聯網+”扶貧措施未得到充分利用

“互聯網+扶貧”是利用互聯網的思維重構扶貧體系，通過在縣城建立實體特色館、在農村建立電子商務服務站的方式對農產品進行包裝、銷售、推廣，進而形成產業開發、包裝加工、快遞物流、產品營銷等電商扶貧產業鏈。目前唐縣新建成一家實體特色館和11個農村電子服務站，并與“京東”“淘實惠”等電商簽約。但實體特色館產品單一，包裝簡易，目前仍處在完善階段；而幾個調研村的電子服務站也是空有其名，店鋪大門緊閉，鮮有問津。

4.社保政策兜底扶貧措施標準明確，但實施過程村民意見大

各村中喪失勞動能力、沒有生活依靠的老、弱、孤、寡、殘貧困戶是脫貧難度極大的一塊“硬骨頭”，這就需要通過社會保障兜底來幫助其脫貧。為篩選貧困戶，調研地采用“五看五不錄六優先”、貧困人口建檔立卡、駐村幫扶工作隊等措施。但不少村民對于貧困認定標準并不了解，還有村民反映沒有聽說過“精準扶貧”、幫扶小組也僅僅是走馬觀花。

5.新型農村合作醫療、養老保險覆蓋面積大，反響良好

新型農村合作醫療制度是以大病統籌兼顧小病理賠為主的農民醫療互助共濟制度，5個調研村僅有3%的村民未加入新農合，村民普遍反應新農合能夠減少醫療支出；新型農村社會養老保險是以保障農村居民年老時的基本生活為目的，調研地60歲以上的老人每人每月可領取55元-60元，村民普遍反應養老保險對于改善生活狀況并沒有起到實質作用，但讓農村老人生活的更有保障，也獲得了群眾的肯定。

6.農村生態環境不容樂觀，基礎設施建設仍需完善

在調研中我們發現，調研村存在垃圾遍地、道路崎嶇、布局不清、基礎設施不完善等現象：垃圾沒有集中處理場所，村民隨意亂扔或焚燒，使農村生態環境不斷惡化；村內道路以土路為主，顛簸崎嶇，阻礙了經濟發展；農村布局不合理，空心村現象嚴重，整個村莊顯得凌亂不堪；農村貧富差距正在逐步拉大。

三、“精準扶貧”政策落實問題原因探究

由于造成貧困的原因多種多樣，研究貧困問題的研究視角也從經濟學逐步向社會學擴展，并出現了可持續生計分析框架、脆弱性分析框架、社會排斥分析框架三大主流分析框架[2]?？沙掷m生計分析框架從資產出發，強調主觀因素的影響；脆弱性分析框架從風險出發，強調風險發生與抵御能力；社會排斥分析框架從環境出發，強調客觀環境的影響。本文也將通過這三種維度具體分析造成貧困政策落實問題的原因。

1.可持續生計分析視角：生計資本不足是農民貧困的根源

生計是一種建立在能力、資產和活動基礎之上的謀生方式[3](Chambers&Conway，1983）。扶貧政策歸根到底還是要為農戶提供生計資本。就唐縣而言，其貧困原因主要在于：

（1）自然資本相對貧瘠

唐縣自然資源匱乏，氣候干旱，82%為山地，貧困村大多交通閉塞、土壤貧瘠。這些地區很難發展旅游業、林業、種植業。對于單純依靠傳統農業的家庭而言，這樣的自然條件也僅能維持自給自足。這樣一來，自然資本[4]是造成貧困的主要客觀原因。

（2）人力資本自身限制

貧困戶受教育程度不高，自我發展意識差，“等、靠、要”的現象普遍存在[5]。例如，貧困戶的補息貸款、養豬補貼等財政措施由于農戶不敢投入，未能發揮實效。農民主要依靠外出打工和傳統農業獲取收入，但外出打工者缺乏技術，用工時間不固定，收入波動較大；種植業收入微薄，農民缺乏種糧積極性，“靠天收”現象嚴重，加之天氣干旱，糧食減產，導致收入偏低。人力資本自身的限制成為造成貧困政策落實出現問題的主觀因素。

2.脆弱性分析視角[6]：落實效果風險性大，導致執行過程出現“不做為”現象

脆弱性是指個人或家庭面臨某些風險的可能，并且由于遭遇風險而導致財富損失或生活質量下降到某一水平下的可能（世界銀行，1984）。對于政策落實而言，其脆弱性主要表現在落實效果具有風險性，即資金運用后是否能產生實效[7]。本文將采用脆弱性分析框架中被廣泛應用的“外部—內部”分析框架[8]（Robert Chambers，1980）進行分析。

（1）外部因素：落地效果風險大，導致執行者“不敢作為”

由于唐縣貧困程度嚴重，脫貧難度大。為使脫貧工作產生實效，唐縣政府也制定了嚴格考核機制。但扶貧資金運用后脫貧效果存在較大風險，所以很多干部不敢使用扶貧資金，不敢申請扶貧項目。很多執行者為避免出現“干了不如不敢好”的現象，只好選擇不去做為。

（2）內部因素：扶貧隊伍素質有待提升

通過走訪我們發現，很多村民對于精準扶貧政策的內容并不清楚。究其原因，主要是駐村幫扶隊伍、村干部缺乏工作積極性和責任意識，從而導致政策宣傳不到位，并衍生出應當申請的貧困戶沒有申請、本應到戶的扶貧資金沒落實、補貼不到位等扶貧不精確的現象。

3.社會排斥視角：政策執行過程中出現對貧困戶的“排斥”現象

唐縣“精準扶貧”政策的落實不盡人意主要在于扶貧政策執行過程中出現了對貧困戶的排斥現象[9]。其主要體現在：政策制定與執行過程中的模式排斥、精準識別環節人為的識別排斥。

（1）政策制定與執行過程中的模式排斥

調研村扶貧政策與當地情況不相符的現象普遍存在，其中以“易民搬遷”政策最為突出。扶貧政策執行過程中出現問題，一方面在于政策制定者并沒有對政策執行地進行深入考察調研，出現政策與現實情況不符的現象；另一方面在于執行者沒有充分考慮當地情況，對政策掌握不合理，未能打造出專屬的“扶貧模式”。

（2）精準識別環節人為的識別排斥

調研村由于人情扶貧、關系扶貧等原因出現“應扶未扶”“扶富不扶窮”等不公平現象[10]的情況時有發生。這主要是在貧困戶識別過程中出現了人為的惡意排斥：村干部偏袒親友，不秉公辦事，對評選流程暗箱操作。這不僅容易滋生腐敗現象，還引起了村民們不滿，造成政策執行障礙。

四、“精準扶貧”政策落實的思考與建議

習總書記在湖南考察時，首次提出“精準扶貧”，精準扶貧是扶貧開發工作中必須堅持的重點工作。就唐縣扶貧政策落實情況出現的問題，本文也給出了對策建議：

1.扶貧做到精準識別到戶

貧困戶識別工作是開展扶貧幫扶到戶工作的前提。這就要求扶貧工作建立統一的貧困識別標準，嚴格按照“五看五不錄六優先”進行貧困認定；第二，做好識別摸底工作，將對象分解，弄清致貧原因，為“因戶施策”提供現實依據；第三，堅持貧困戶申報原則，進行民主評議，杜絕“人情扶貧”現象的發生；最后，將結果進行公示，為貧困戶建檔立卡，對于有異議的貧困戶進行再調查，盡最大可能做到公平公正。

2.識別后做到幫扶到戶

造成貧困的因素概括來看主要有：因?。垼┲仑?、因缺勞動能力致貧、因災致貧、因缺技術致貧[11]。對致貧戶因戶施策，才能有針對性地實現脫貧致富：

對于因病（殘）致貧戶，把保障其基本生活作為基礎，做好社保兜底工作。第一，完善低保制度，隨時根據物價水平對保障金額進行調整；第二，健全醫療保險制度，適當簡化報銷程序，提高醫療報銷金額，讓貧困戶看得起?。坏谌晟妻r村養老保險制度，對農民尤其是孤寡老人提供生活保障，實現“老有所養”。

對于因災致貧戶加大民生投入，健全基礎設施。通過國家財政的投入，進行基礎設施的完善；加大對水、空氣、垃圾污染的治理，重建綠水青山；著力解決貧困戶的就醫、就學問題，加大教育、醫療的投入，提高貧困地區居民的文化素質。

對于因缺技術致貧戶應開展扶貧產業，增加就業機會。就業是關系到能否脫離貧困的關鍵因素。貧困地區應當大力開展產業扶貧，對于生態環境良好的地區引進旅游業、對于種植環境良好的地區引進種植業、對于適宜養殖的地區發展養殖業，切實發揮各地優勢，打造特色產業，并建立“合作社+農戶”“生產基地+農戶”“龍頭企業+農戶”的合作模式[12]；對貧困戶進行技術指導與培訓，提供就業咨詢，拓寬就業渠道。

3.幫扶工作做到責任到人

為實施“一對一”幫扶，確保幫扶到位，就應把扶貧責任落實到人。首先，建立有效的監管機制，明確資金怎么用、用給誰、誰來用，對于不做為、亂作為的官員加大懲處力度，以此建立一支敢作為、有作為的執行隊伍；其次，充分發揮駐村幫扶隊伍政策宣傳、扶貧規劃制定、產業扶貧推進等作用。最后，著力提高扶貧隊伍的整體素質，提高他們對于風險和不確定性的識別和抵御能力、對于扶貧工作開展及項目選擇的敏銳性和自信心，確保自上而下能夠以“壯士斷腕”的精神應對扶貧攻堅戰。

參考文獻：

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