新形勢下行政事業單位加強預算管理的思考

龔玨珂

摘 要 行政事業單位預算管理對規范政府行為、防范財務風險、優化財政支出結構有重要意義。隨著新《預算法》的頒布，行政事業單位原有的粗放預算管理模式已不能適應現狀，進一步完善和強化預算管理已是勢在必行。本文通過分析行政事業單位預算管理中存在的突出問題，從提高預算管理意識、建立預算管理機構、加強項目動態監管、完善監督考核機制等方面提出了相應的對策建議。

關鍵詞 行政事業單位 預算管理 預算法

隨著社會主義市場經濟的發展和經濟業務的復雜多樣，行政事業單位的預算管理越來越重要。行政事業預算管理制度在不斷地發展與完善，先后經歷了2000年“一個部門一本預算”的部門預算改革、2001年財政國庫集中收付制度改革、2007年政府收支分類改革。2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議審議通過了修訂后的《中華人民共和國預算法》，并規定新的《預算法》于2015年1月1日起開始實行，充分體現完善和強化行政事業單位預算管理，適應經濟社會環境發展的重要意義。

一、加強行政事業單位預算管理的重要性

預算管理貫穿于行政事業單位預算編制和執行的全過程，是國家公共管理、單位內部控制的重要組成部分，是規范政府行為、落實財政預算制度、優化財政支出結構的客觀要求，是國家依法治國、新《預算法》實施的必然要求，是保證單位財務管理順利進行、提高資金有效利用和配置的重要保障，是防范單位財務風險、完善單位內控機制的必要手段。預算管理水平的高低直接影響本單位的運轉和長遠目標的實現。

二、行政事業單位預算管理存在的突出問題

（一）管理層不重視，預算編制粗略

預算管理是一項全局性工作，需要各個部門的參與、配合。新《預算法》對行政事業單位預算編制的完善度及透明度有了更高的要求，單位所有的收入和支出項目都必須納入預算編制管理，寬口徑的預算項目編制方法使得各單位預算編制的難度上升，工作量加大。但是，許多單位的領導仍普遍認為預算的編制與管理只是財務部門的事情，并未組織相關部門對次年的預算做一個綜合性的考慮，也未對財務部門上報的預算進行認真的審核，認為只要財務部門能從財政爭取到盡可能多的資金就可以了。財務部門也往往因時間緊、任務重，常常采用“上年基數+增長數”的方式編制次年預算，這必然導致有預算的項目不實施，想實施的項目又無預算，整個預算猶如空中樓閣，不能很好地與單位次年的工作安排相結合。

（二）預算批復時間滯后

新預算法規定各級預算經本級人民代表大會批準后，本級政府財政部門二十日內向各部門批復預算。因此，每年預算批復的時間通常在3、4月份，導致預算執行實際時間存在3～4個月的空檔期，這必然會給單位某些項目的支付帶來困難。財政國庫集中收付制度改革后，單位統一取消了銀行賬戶，通過指標與財政結算，財政將指標通過金財大平臺下達給單位，沒有指標的項目便沒有辦法支付。由于近幾年財政資金的緊張，當年未用完的項目指標財政一律收回，單位需重新在下一年度申報，而第二年的預算又往往在3、4月份才能批復下來，于是一些跨年度的項目支付就存在時間滯后的問題。例如，運營維護費項目需按季度支付維護費用，4季度的運營費可能因考核等問題12月無法支付，只能在次年的1月份支付，但由于預算沒有批復下來，運營商往往要4、5月份才能收到上年4季度的運營費用。再如，跨年的工程項目，通常趕到春節前需結算工程款，以兌付民工工資，但因預算未批復，單位可能因沒有指標而無法支付工程款給施工方，導致施工方無法兌付民工工資，給社會穩定帶來很大的隱患。

（三）預算執行不嚴謹

行政事業單位的預算由于編制時間緊張，基本都是財務人員閉門造車編制出來的，很多項目預算的編制往往沒有與單位次年的工作目標、計劃相結合，或者與單位的工作目標、計劃相結合了，但對項目的資金需求預測不嚴謹，導致預算批復下來后，有預算的項目可能不實施了，要實施的項目又沒有預算，或者預算了，因資金測算不嚴謹，有的項目資金使用不完，結余很多，有的項目資金又不夠用，最終導致無預算計劃或脫離預算執行計劃、隨意支配資金、不按規定執行項目支出預算、挪用項目資金、超預算建設項目、擅自改變項目支出內容等現象頻頻發生。

（四）預算調整缺乏靈活性

新預算法出臺后，財政追加預算取消了，單位申請資金基本就只有年初部門預算和調整預算兩個途徑，對于一些臨時需要實施的項目，資金就沒了保障。近幾年，由于財政收入形勢不容樂觀，除了列入部門年初預算的項目有財政資金的保障外，其他臨時增加的項目財政不敢輕易列入調整預算，都要等到年底根據財政收入的情況，再來確定哪些項目列入調整預算。這就導致單位不知道臨時需要實施的項目做還是不做，做呢沒明確有預算，許多項目的前期工作都無法進行，沒有預算，政府采購不批；不做呢，可能又會帶來一些安全性的隱患，影響老百姓的日常生活。

三、提升行政事業單位預算管理水平的對策

（一）強化預算管理意識，完善預算管理機構

1.提高預算管理意識。單位應從上到下提高預算管理意識，尤其是單位領導應加強《新預算法》的學習，充分認識預算編制和執行的重要性，理解預算的編制和執行并不是財務部門單方面的工作，需要其他部門的積極參與和配合。

2.設立預算管理機構，配備專業預算管理人員。單位應設立專門的預算管理機構，管理機構可由財務部門牽頭，其他部門固定安排一名職工負責本部門預算項目的編制、上報。單位領導每年應于7、8月份召集財務部門及各業務部門對次年的工作目標做計劃安排，并確定次年準備實施的項目有哪些。待財政安排預算上報工作后，各業務部門需將各自次年準備實施的項目報財務部門，財務部門應安排1～2人根據近幾年項目資金的實際使用情況，并結合項目的績效評價對各部門上報項目的實施依據、資金需求進行審核，并將審核結果匯總上報領導，領導再根據次年確定的工作目標和財政下達的預算控制數，再次召集各部門對預算上報項目逐一審定，定稿后報送財政部門。

3.加強二級預算單位預算管理。預算管理機構不僅要做好本級的預算編制工作，還應加強對二級預算單位預算編制的指導、上報預算數據的審核及對其預算執行情況的監督。

（二）做好協調工作，充分應對預算執行空檔期

針對每年預算批復時間和預算實際執行時間的空檔期問題，單位財務部門應做好和業務部門的協調工作，盡量于每年的11月底前完成各項工作的考核，并爭取在12月中旬前支付當年資金。例如，運營費等需季度支付的項目，可將支付時間節點調整到每年的11月至次年的11月，以確保12月扎賬前能支付9～11月資金。如果確需跨年完工、驗收的工程項目，應做好與財政的協調工作，按照合同要求，根據工程完成進度或審計報告，申請預撥指標，以確保施工方能收到工程款，按時兌付民工工資。

（三）加強預算項目的信息化管理，完善預算管理的監督考核機制

1.做好預算前期準備工作，加強項目信息化管理。每年財政部門布置預算工作的時間通常在四季度，留給單位編制預算的時間較短，通常只有一個多月，不到兩個月的時間，導致單位預算編制時間短、預算編制粗略。針對預算編制工作的常規性，單位財務部門可以在財政部門布置預算工作前，提前做好前期工作。一是可以建議領導先把次年準備實施的項目大體確定下來，待財政部門布置預算編制工作時，無需再花過多的時間在項目的確定上，而是將時間、精力集中在項目的實施依據及資金需求審核上。二是加強項目信息化管理，預算項目有很大一部分是常年性項目，這些項目可以通過數據庫進行管理，每年只需提前對數據庫中的項目進行資金需求審核、修改即可，不用再對其實施依據和實施必要性進行全面審核，以便將更多的時間、精力集中在新實施項目的審核工作上。這樣可以在有限的時間里更好地將編制的項目預算與單位的次年工作目標相匹配，確保項目資金按照預算編制的內容高效使用，避免脫離預算執行計劃、隨意支配資金、不按規定執行項目支出預算、項目經費相互擠占等現象發生。

2.建立預算動態監控機制，完善預算監督考核機制。很多單位對預算的執行不太重視，項目預算執行率低、年底突擊花錢的情況大量存在，單位應加強對預算執行全過程的監督，加大項目支出預算的執行力度。一是建立項目支出預算管理責任制，明確各業務部門負責人是項目支出管理的責任人，他們對項目的執行進度、項目的支出內容承擔責任，對項目支出預算中存在的違規操作應及時糾正。二是建立動態監控機制，從事后監督逐漸轉變為事中監督。財務部門應在每年預算批復后，將預算項目分解給各業務部門，并請業務部門上報分月用款計劃。財務部門根據上報的用款計劃追蹤項目執行進度，并于每季度末將項目預算執行率反饋給業務部門，以便業務部門及時分析預算執行進度，提高預算支出執行的均衡性。三是每年應至少選擇1個關鍵時點對項目預算的執行情況進行分析，并將分析結果作為以后年度預算項目審核的依據，通過分析，將因政策原因等非主觀因素造成的確實無法實施的或資金需求變化大的項目，按照規定程序上報財政部門，及時對項目資金進行調整，以確保單位各項目標工作的順利完成。四是加強對單位預算編制、執行、效果的考評工作，單位每年應至少抽取2～3個重點項目進行績效考評，通過考評，看看資金是否用在了刀刃上，是否充分發揮了效益，并將考核結果與各業務部門的工作考核及次年的資金安排相結合，使有限的財政資金得到真正有效的配置，花盡量少的錢，辦盡量多的事，為社會公眾提供更多、更好的公共產品和服務。

（四）加強預算編制的全面性

新《預算法》是把雙刃劍，其強調“無預算不支出”，為規范預算管理提供了強有力的制度支撐，但同時也使一些臨時實施需要追加經費的項目缺乏靈活性。這就對單位預算編制的全面性提出了更高的要求，單位臨時需要實施的項目可分成兩類：對一些常規性、小的臨時項目，如污水管道、供水管道的臨時維修等，可根據近3～5年的實際情況，估算平均費用，列入部門年初預算；對一些規模較大的臨時項目，單位可與財政積極協商，爭取列入其保留預算中，以避免因沒有預算而導致項目無法實施，影響老百姓的正常生活。

預算管理是單位財務管理的核心內容，新《預算法》對單位預算的編制、執行、考核有了更高的要求。我們應進一步加強單位財務人員的培訓和專業人員的配備，逐步完善預算管理機構，加強預算信息化管理，建立預算監督考核機制，全面深化預算管理，不斷提高財政資金的使用效率和有效配置。

（作者單位為成都市雙流區水務局）

參考文獻

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