慈善法要解決哪些問題

本刊記者　徐富海

慈善法要解決哪些問題

本刊記者徐富海

慈善捐贈不僅需要“愛心”，還要建立一個長效機制。自從我國首部慈善法（草案）公布征求意見以來，引起社會廣泛關注，熱議不斷。那么，作為我國首部慈善領域的一項專門法律的形成，其經歷了什么過程？具有什么作用和意義？公眾關注的焦點是什么？將要解決哪些問題？

一、慈善立法過程

慈善法的制定和即將出臺，彌補了慈善領域基本法的空白，是慈善事業(yè)立法的一個里程碑，對推動我國慈善事業(yè)健康發(fā)展具有極為重要的意義。然而，就是這樣一部重要的法律，卻經歷了十年左右的“難產”過程。

早在2005年，民政部就提出了慈善立法，并在當年向國務院法制辦公室提出起草《慈善事業(yè)促進法》的立法建議。兩年后，慈善法草案起草完畢。后經多次修改完善，2008年慈善法列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目，進入立法程序。慈善法立法曾多次處于臨門一腳的態(tài)勢，但總是在最后關頭形勢陡轉急下無果而歸。隨后幾年中，由于社會各界分歧較大、爭議頗多，慈善法的立法一再被擱置。

直到2013年，被稱為長年“難產”的慈善法立法工作迎來轉機。

2013年11月，慈善法再次被列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目，確定由全國人大內務司法委員會（以下簡稱“全國人大內司委”）牽頭起草。有專家稱，由全國人大主導立法，避免了各個行政部門間的矛盾，同時鼓勵政府部門和社會多方參與，讓不同意見得到充分表達，不僅加快了立法進程，還將促進立法質量的全面提升。

從此，社會呼喚已久的慈善立法步入快車道。

2014年2月，全國人大內司委召開慈善立法領導小組第一次全體會議，研究立法時間表和法律框架，第一時間確立了“開門立法”的總基調。

一年多來，全國人大內司委先后召開十幾次各種類型的立法座談會，廣泛聽取民政等有關部門、地方人大、專家學者、慈善組織負責人等各方面的意見。全國人大內司委先后組織調研組赴湖北、浙江、福建、廣西等12個省市了解慈善事業(yè)發(fā)展情況，聽取地方的意見和建議。

2015年初，慈善法草案征求意見稿形成以后，全國人大內司委印發(fā)給33個中央有關單位，31個省區(qū)市人大內司委、8所高校科研機構、12個慈善組織，及部分全國人大代表、政協(xié)委員和專家學者征求意見。全國人大內司委對這些意見進行了認真細致的梳理，形成了近7萬字的意見匯總材料。7月份，全國人大內司委主任委員馬馼等帶領工作人員，赴民政部、國家稅務總局溝通交換意見。

經過充分的討論和研究，許多專家團隊向全國人大內司委提供了研究成果：中國人民大學鄭功成教授牽頭的專家團隊向全國人大內司委提供了十幾份專題研究報告。北京師范大學中國公益研究院、中國社會科學院法學所、清華大學和北京大學、山東大學、上海交通大學、中山大學等有關機構分別向全國人大內司委提供了專家建議稿。

2015年10月30日，全國人大內司委向第十二屆全國人大常委會第十七次會議正式提交了法律草案審議稿并做了說明，經10月31日分組審議，當天晚上法律草案全文在網(wǎng)上公布，向社會公開征求意見。12 月21日，第十二屆全國人大常委會第十八次會議審議了慈善法草案修改后的二審稿，這次審議不僅繼續(xù)聽取了全國人大常委會委員會的修改意見，而且決定提交2016年3月召開的第十二屆全國人大第四次會議審議通過。

“十年懷胎”，終見開花結果。十年里，我國慈善事業(yè)取得長足發(fā)展，捐贈總額從2005年不足100億元，發(fā)展到目前1000億元左右。

對于慈善法多年“難產”的原因，專家認為主要有三條：一是近年來慈善公益事業(yè)發(fā)展速度迅猛，立法必須要跟隨其發(fā)展而變化，這可能是立法耗時長的客觀原因；二是社會各界在思想理念上無法統(tǒng)一，之前很多根本性問題沒有達成共識；三是一些體制性原因，加上立法經驗不足等，導致慈善立法一再“難產”。慈善立法曾經是由行政部門主導，但行政部門眾多，要達到各部門統(tǒng)一認識相當費時，而且行政部門對社會的反饋不如全國人大順暢，在爭取社會各界的意見上存在一定困難。

“以前人們對慈善很陌生，缺乏慈善理念，導致慈善立法中要解決很多不專業(yè)的問題，耗費了大量時間。對慈善理念認識的進步，需要全社會進行學習，用了近十年的時間其實也是可以理解的，畢竟政府、公眾、社會都需要一定的學習過程。”北京師范大學公益研究院院長王振耀說。

二、制定慈善法的意義及特點

近年來，雖然我國慈善事業(yè)取得長足發(fā)展，但慈善領域亂象不斷也是不爭的事實，因此，慈善立法成為社會各界的期盼。自2008年以來，共有800多人次全國人大代表提出制定慈善法的議案27件，業(yè)界和公眾熱切盼望法律出臺。

首先，制定慈善法有利于挖掘慈善事業(yè)的發(fā)展?jié)摿ΑＮ覈怨啪哂谐缟袠飞坪檬⒎鲐殱А⑹赝嘀膫鹘y(tǒng)，長期以來就有以宗法、互助為思想，以官府、宗族、宗教社團為主體，開辦義學、義倉，以工代賑等各種慈善活動。如今，隨著國民生活水平的不斷提高，尤其是近十年來，我國慈善事業(yè)發(fā)展更是進入“井噴”期，在十年里捐贈總額增長了一百倍，且發(fā)展勢頭迅猛。但在立法層面，進展卻不盡人意。世界上第一部慈善法頒布于1601年，距今已有415年，這部英國議會制定的慈善法，至今仍然是英美法中界定慈善的基礎之一；而我國慈善立法一直處于空白。從慈善捐贈的數(shù)額來看，我國2014年的GDP與美國相差不到一倍，但美國2014年捐贈總額比我國高出20倍，如果按人均計算相差更大。通過對比說明要發(fā)揮慈善的巨大潛力，慈善立法至關重要。

第二，制定慈善法有利于促進社會公平。作為社會穩(wěn)定的“平衡器”和社會公平的“促進劑”，慈善事業(yè)在縮小社會貧富差距，促進國民收入合理分配方面發(fā)揮了不容忽視的作用。黨的十八屆五中全會提出了“共享”的發(fā)展理念，強調要使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。全國人大常委會委員鄭功成表示，社會“共享”有兩種方式，一種是通過法定的社會保障制度實行強制性的共享，比如各種社會保險 ；另一種就是慈善事業(yè)，即自愿地把自己的財富、時間拿出來，通過助他、互助等實現(xiàn)與他人共享。從這個角度看，制定一部全面、統(tǒng)一的慈善法，對于縮小社會貧富差距，保障國民收入的公平分配，意義重大。

第三，制定慈善法有利于重振慈善公信力。與我國公益慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展形成鮮明反差的是，慈善領域的一些丑聞接連不斷被曝光，凸顯出當前社會慈善活動混亂無序的現(xiàn)狀。從郭美美事件、嫣然基金事件、云南“慈善媽媽”被舉報，到“百色助學網(wǎng)”事件等，頻頻出現(xiàn)的違法違規(guī)事件說明，關鍵原因，就在于缺少完善的法律法規(guī)對慈善行業(yè)進行有效的約束規(guī)范。因此，對備受社會關注的慈善行為、慈善信息公開、慈善監(jiān)管等問題進行明確規(guī)定，將極大程度地促進慈善事業(yè)的專業(yè)化和規(guī)范化。

對于慈善法內容，不同專家有不同的看法，其中，北京師范大學中國社會管理研究院謝瓊教授歸納的最具有代表性。她從慈善立法過程和理念方面闡述了慈善法的制定具有如下特點：

1. 立法步伐快，立法層次高。從2014年3月全國人大內司委負責起草法律草案到提交全國人大常委會審議，只用了一年多的時間，且從首審、再審到三審，只用了不到半年時間，這種立法速度，歷史上較為罕見。同時，將該法提交全國人民代表大會審議通過，更加有利于推動慈善事業(yè)發(fā)展。

2. 立法過程民主。在草案起草過程中，曾多次召開研討會、征求意見會，廣泛地征集了學界與業(yè)務界的意見。民間參與立法的積極性空前高漲，北京大學、清華大學、北京師范大學等高校還曾提供了5個不同版本的法律草案供立法機關參考。全國人大常委會首次審議后又公開向全社會征求意見，并歷經2900多名全國人大代表的審議和全國政協(xié)委員意見的聽取。此過程充分表明了慈善立法的民主立法精神，是值得肯定的立法取向。

3. 立法理念開放、先進。此次立法定位于慈善領域的基本法，其立法目的是鼓勵、扶持和發(fā)展慈善事業(yè)。依據(jù)“大慈善”含義對慈善活動做出界定，既與我國慈善活動的實踐相結合，又與慈善事業(yè)的發(fā)展趨勢與國際慣例一致。“鼓勵、扶持、規(guī)范、發(fā)展”的立法理念，具有開放性、前瞻性，有利于培育我國慈善事業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，促進未來慈善事業(yè)的發(fā)展。

4. 內容兼具階段性與前瞻性。慈善立法既要從中國國情出發(fā)，反映現(xiàn)階段的特點和實際需要，同時又要有前瞻性，為推動慈善事業(yè)的持續(xù)發(fā)展留有空間。慈善立法不能回避相關稅收優(yōu)惠政策，因此，慈善法草案明確了一系列優(yōu)惠政策，為慈善稅收優(yōu)惠政策在實踐中真正實現(xiàn)公平、有序、便捷，提供了立法基礎。

5. 強調可操作性和實踐性。與以往立法相比較，本次慈善立法盡可能地提高了可操作性，也盡可能地為慈善組織的發(fā)展留有空間。比如，慈善法草案規(guī)定慈善事業(yè)監(jiān)管應當在法律規(guī)范下，政府、行業(yè)和社會等多方建立有序參與的立體型監(jiān)督體系，各方監(jiān)管主體依法、規(guī)范、有序參與監(jiān)管。同時，降低入門門檻、簡化程序，減少政府的干預，為慈善事業(yè)發(fā)展營造寬松的環(huán)境，以便充分調動社會各界參與慈善事業(yè)的積極性。此外，坊間熱議的網(wǎng)絡募捐等問題也都有實踐性和可操作性的考慮，并非簡單地理論、學術處理，或國外經驗的抄搬。

三、要解決哪些主要問題

自慈善法公開征求意見以來，社會各界討論的焦點主要集中在以下八個方面。而這八個方面，也反映出社會各界期待其要解決的主要問題。

問題一：何為“慈善”？

何為“慈善”？一直是專家學者不斷爭論的問題，其關鍵點包括如何界定慈善組織？慈善組織的概念和現(xiàn)有的社團、民非、基金會構成的三類社會組織的概念之間是什么關系？

這個問題還涉及到慈善法的立法定位，甚至關系到該法最合適的名稱問題。有些人認為“非營利組織法”是更基本的立法需求，也有人提出“慈善事業(yè)”“公益事業(yè)”等名稱。據(jù)了解，該法名稱最開始定的是“慈善事業(yè)促進法”，后改為“慈善事業(yè)法”，后經過反復討論，最后起草組聽取了業(yè)內專業(yè)人士的建議，將名稱定為“慈善法”，以更好地體現(xiàn)該法作為慈善領域綜合法、基礎法的地位。“慈善法”這個名稱承載了國家促進慈善發(fā)展的意圖。

慈善法草案二審稿第三條規(guī)定了慈善活動的內容，包括扶貧、濟困；扶老、救孤、恤病、助殘；救助自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；促進教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；防治污染和其他公害，保護和改善生態(tài)環(huán)境；及其他公益活動。

慈善法傾向于采用大慈善概念，不僅包括促進教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展及環(huán)境保護等領域的公益活動，而且把符合社會公共利益的其他活動也納入法律鼓勵和促進的慈善范疇。這樣，“既與國際上慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)律相適應，也為中國慈善事業(yè)開辟了廣闊的發(fā)展空間，體現(xiàn)了面向未來、面向發(fā)展的立法精神。”中國勞動關系學院公共管理系教授楊思斌說。隨著經濟社會的發(fā)展，特別是社會保障水平的提高，“小慈善”發(fā)展為“大慈善”，體現(xiàn)了廣開“善道”的理念，拓展了慈善活動的空間和領域。慈善法草案解決了何為慈善這個關鍵性問題，為慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了條件。

問題二：誰有資格開展公開募捐？

誰有資格募捐？是人們廣泛爭論的話題。目前，我國除試點地區(qū)，只有少數(shù)慈善組織有面向社會公眾公開募捐的權力。有專家認為，不要簡單地禁止個人募捐，應該在充分界定“個人非法募捐”和“個人緊急求助”界限的基礎上，作出相對靈活的規(guī)定。還有專家提出，政府需要對此進行規(guī)范。如果每個組織或個人都可以不受約束地開展公募，那么不僅政府監(jiān)管比較困難，募捐市場也容易出現(xiàn)混亂，而且還會干擾人們的正常生活。

為了規(guī)范募捐主體，草案二審稿規(guī)定，慈善組織自登記之日起可以向特定對象進行非公開募捐。依法登記滿二年的慈善組織，可以向原登記的民政部門申請公開募捐資格證書。慈善組織內部治理結構健全、運作規(guī)范的，民政部門應當自受理申請之日起六十日內發(fā)給公開募捐資格證書。

社會普遍認為，草案對公募權基本放開是順應時代的明智之舉。從草案一審稿到草案二審稿，有關公募產生的種種爭議，折射了在公募權放開的問題上，登記監(jiān)管部門和公益慈善實務界的一些分歧，在公募和非公募的界限已經越來越難以劃定的大背景下，最大限度地開放公募權已是大勢所趨。

問題三：慈善組織信息如何公開？

長久以來，我國的慈善組織魚龍混雜、良莠不齊，以慈善名義斂財有之，以慈善名義謀私利有之，其外在表現(xiàn)之一是慈善組織財務信息不公開、不透明。根據(jù)民政部主管的中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《2014年度中國慈善透明報告》，我國慈善透明指數(shù)為44.1分（總分100分），有77%的公益慈善組織透明指數(shù)得分不及格。

陽光是最好的防腐劑。近年來，公眾對于慈善組織信息公開的呼聲越來越高，不少人認為，慈善組織所有財務數(shù)據(jù)等應該完全透明，社會公眾可隨時進行查詢。但“公開到什么程度”“透明到什么水平”是爭論的焦點。有專家認為，慈善組織是否公開信息，既要受法律約束、合同約束，也要受到捐贈人的約束，必須尊重捐款人和受助者的意愿。

慈善法草案二審稿就“信息公開”專設一章，明確規(guī)定慈善信息公開的平臺、內容、時限等方面的情況。從權責對等的法理角度，公眾對慈善組織的信息具有知情權。公開年度報告是慈善組織的基本責任，也是底線。

問題四：可以在網(wǎng)上發(fā)起募捐嗎？

在慈善法草案征求意見過程中，關于“不具有公開募捐資格的組織或個人，不得采取公開募捐方式開展公開募捐”的規(guī)定，引起了較大的社會爭議。有專家表示，還是要對個人在網(wǎng)絡上的求助行為與個人網(wǎng)絡募捐加以區(qū)別，每一個人當然應該享有通過網(wǎng)絡求助的權利。

目前，互聯(lián)網(wǎng)已成為慈善活動的重要渠道，2014年網(wǎng)絡捐贈爆發(fā)性增長42%，總量超過4億元。由個人發(fā)起的求助募捐、公益眾籌，通過微博微信迅速傳播，效果驚人。2015年8月，一位罕見病患兒母親在朋友圈“賣米救子”，24小時賣出大米2萬斤；9月，在騰訊“互聯(lián)網(wǎng)公益日”，3天募集善款1.3億元。現(xiàn)在的網(wǎng)上募捐、手機微信募捐，擴散范圍廣，已經遠遠超出了親友互助式的慈善活動范疇。但自然人開展網(wǎng)絡募捐存在一些問題，比如信息真?zhèn)坞y以辨別，資金性質界定困難，還會涉及剩余財產歸屬等問題，從而出現(xiàn)了由于個人網(wǎng)絡募捐而導致的捐贈人和受贈人之間的糾紛案例。

為了避免網(wǎng)絡詐捐、騙捐等惡劣現(xiàn)象，慈善法草案二審稿區(qū)分不同主體募捐以及不同種類募捐，對募捐資格、方式及其程序分別作出規(guī)定，特別是對開展公開募捐作了較為具體的規(guī)定，明確提出，只有具有公開募捐資格的慈善組織，才可以通過互聯(lián)網(wǎng)開展募捐。但慈善法并沒有完全堵死個人公開募捐的途徑，草案三十一條規(guī)定，對于不具有公開募捐資格的組織或者個人，不得采取公開募捐方式開展公開募捐，但可以與有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐，募得款物由具有公開募捐資格的慈善組織管理。

問題五：如何預防騙捐詐捐？如何更有效地監(jiān)管？

2015年9月，安徽利辛縣一女子被狗咬成重傷，其男友編造她“為救人被狗咬”的謊言，經多家媒體報道，在網(wǎng)上募捐到了80多萬元。事件再次引發(fā)人們對騙捐、詐捐的關注，“以慈善之名行欺詐之實”的行為引來廣泛質疑。

慈善法草案二審稿不僅明確了民政部門為監(jiān)管主體，而且還詳細規(guī)定了民政部門的監(jiān)管職責、監(jiān)管措施以及監(jiān)管程序等。草案放棄了目前實行的年檢制度，規(guī)定了年度報告制度。變“年檢”為“年度報告”不是減弱監(jiān)管，而是監(jiān)管方式發(fā)生了變化。全國人大常委會委員鄭功成認為：“過去只重門檻與年檢，忽略了全過程的監(jiān)督，實際效果并不理想，因為它會增加守法者的運行成本，卻無法保證讓違法者得到懲治。因此，全過程、全方位監(jiān)管是未來慈善事業(yè)監(jiān)管的合理取向。”

問題六：如何確定政府和民間慈善之間的關系？

據(jù)民政部《2012年社會服務統(tǒng)計報告》，2012年，中國社會組織增加值為525.6億元，占第三產業(yè)增加值的比重為0.23%，比上一年內下降了28%。南都公益基金會理事長徐永光在《計劃經濟難容社會組織生長》一文中提出，這種衰退除了從社會組織面臨的合法性困境即登記注冊難和資源困境，比如從慈善資源被政府和官辦慈善組織壟斷上找原因外，有一個更大的背景是：社會服務領域計劃經濟回潮，擠壓了社會組織的生長空間。

2013年，《國務院機構改革和職能轉變方案》提出取消行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類等四類社會組織的業(yè)務主管單位。這四類組織可以直接在民政部門進行審查登記，這是中央層面釋放取消社會組織雙重管理體制的信號。

慈善法草案吸收了我國社會組織登記改革的成果，改變現(xiàn)行的“雙重許可”制度，規(guī)定慈善組織的直接登記制度，降低了慈善組織設立的門檻，簡化了手續(xù)，慈善組織只需按照法定的程序和條件登記即可取得合法資格。

2015年10月30日，十二屆全國人大常委會第十七次會議舉行第一次全體會議，全國人大內司委副主任委員王勝明作關于慈善法草案的說明。

問題七：有什么優(yōu)惠政策？

多年來，稅收成為困擾慈善組織發(fā)展的重要因素。但政府購買服務收入、與慈善組織宗旨相關的經營活動收入尚未納入免稅范圍，大額股權捐贈還需要繳納巨額稅金。完善慈善組織稅收優(yōu)惠制度成為業(yè)界的重要期盼。

但也有專家指出不宜過分夸大稅收優(yōu)惠的作用。他們認為，企業(yè)和個人之所以把財產捐獻出來，情況較為復雜，原因多種多樣，涉及慈善文化、社會責任等多個方面，稅收優(yōu)惠只是其中一個方面。有人提出：“因為稅收是全民的收入，不能既得了名，嚴格來說也得了利。”

慈善法草案二審稿明確規(guī)定兩點稅收優(yōu)惠政策：一、國家對扶貧濟困的慈善活動，實行特殊的稅收優(yōu)惠；二、企業(yè)慈善捐贈支出超過法律規(guī)定的準予在計算企業(yè)所得稅應納稅所得額時扣除的部分，允許結轉以后年度在計算應納稅所得額時扣除。慈善法草案二審稿的規(guī)定，已經在法律層面確定企業(yè)慈善捐贈支出超過限額的結轉制度，結轉的落實仍待細則出臺和財政、稅收有關部門配合。

除了稅收優(yōu)惠政策外，草案二審稿提出國家建立慈善表彰制度，在慈善組織開展扶貧、濟困、助殘、養(yǎng)老、救孤需要慈善服務設施用地的，可以依法使用國有劃撥土地或者農村集體建設用地等促進措施。

問題八：慈善信托能否被激活？

慈善信托即公益信托，是指出于公益目的而設立的信托。其最大優(yōu)點是公益財產的捐贈人不須馬上將資產轉移給基金會或受益人，只須把資產委托給受托主體，明確設定信托資產的收益用于公益目的。

早在15年前，公益信托已經有了法律規(guī)定。2001年頒布實施的《信托法》明確了“國家鼓勵發(fā)展公益信托”這一基本原則，并且規(guī)定了相關內容。但信托法出臺至今，因為沒有細則，也沒有哪個政府部門愿意擔起“公益事業(yè)管理機構”的審批責任，導致至今沒有落地。

對于慈善信托是否要納入慈善法進行調整，有不同觀點：一種觀點認為，我國已有了信托法，其中有關于公益信托的規(guī)定，慈善法沒有必要重復規(guī)定。另一種觀點認為，信托法雖有公益信托的規(guī)定，但多年沒有被激活，慈善信托是發(fā)展慈善事業(yè)的重要模式，沒有慈善信托的慈善法是不完整的。

慈善法起草組將慈善信托列為專章進行規(guī)定，規(guī)定了慈善信托的內容、程序、監(jiān)督等。比如，草案二審稿將慈善信托的準入門檻改為備案制，取代了之前草案一審稿規(guī)定的選擇性備案；受托人的變更也要求向主管的民政部門備案；設置監(jiān)察人也是強制性要求。這些內容都是對信托法中的公益信托的重大突破。

但是，也有專家提出，慈善信托受托人范圍縮小，自然人不可作為受托人。同時，依據(jù)草案二審稿的規(guī)定，慈善信托的稅收優(yōu)惠問題沒有解決，也沒有公募資格。沒有公募資格和稅收優(yōu)惠，和現(xiàn)有的基金會下設的專項基金相比，慈善信托能夠具有多大的吸引力？

通過公眾關注的八個焦點問題，我們可以看出，慈善法草案回應了社會關注熱點，努力解決社會共同關注的問題。比如，慈善法草案首次界定了慈善含義，意圖開放公募市場，明確利用互聯(lián)網(wǎng)募捐的合法性，慈善信托首次寫入草案，首次明確了不同主體慈善信息公開的義務……草案在很多方面實現(xiàn)了突破，解決了一些人們長期以來關注的問題。但法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施，慈善法的制定只是邁出了“以法促善”的第一步，在法律實施過程中，面臨的困難依然不少，尤其需要我們依法辦事，讓慈善法在法制的框架下運行，在公平正義的軌道上行駛，在依法依規(guī)的基礎上展現(xiàn)人間大愛。