轉型期山西新型城鎮化發展現狀及對策研究

摘 要：新型城鎮化是以人為本，以城市群為主體形態，以綜合承載力為支撐的高質量高水平的城鎮化。“一核一圈三群”為主體的城鎮化格局是轉型跨越發展時期提出的，這一格局加快了山西新型城鎮化發展進程，文章分析了目前山西城鎮化發展現狀并提出了對策。

關鍵詞：山西 新型城鎮化 發展現狀 對策

中圖分類號：F292 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）01-198-03

城鎮化是衡量一個國家或地區經濟發展水平和現代化程度的重要標志。中國正處于城鎮化深入發展的關鍵時期，城鎮化進入了以提升質量為主的轉型發展新階段。國家“十二五”規劃綱要明確提出要把城市群作為推進城鎮化的主體形態；黨的十八大把推進城鎮化作為我國推進經濟結構戰略性調整的四大重點之一，并強調要明顯提高城鎮化質量；《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》明確提出走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。在轉型發展的大背景下，山西省委、省政府高度重視城鎮化工作，把市域城鎮化作為全省轉型跨越發展的四大任務之一，把加快推進城鎮群建設作為提升我省核心競爭力的重要途徑，把全面推進城鎮化發展作為著力推進“六大發展”重要舉措之一。山西省正處在工業化和城鎮化轉型發展的新階段，加快推進城鎮化對促進山西省經濟方式轉變，實現弊革風清、富民強省，實現全面建設小康社會，具有重要的現實意義和長遠意義。

一、“一核一圈三群”為主體的城鎮化戰略格局的提出

2010年7月29日，全省領導干部大會上，省委領導對市域城鎮化發展作出重要指示，山西省將以太原都市區為核心、區域性中心城市為節點、大縣城和中心鎮為基礎，構建“一核一圈三群”城鎮體系框架。2011年，山西省第十一屆人民代表大會第五次會議審議通過了《山西省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，該綱要正式提出建設“一核一圈三群”的城市框架，并對推進城鎮化做出了詳細規劃部署。

“一核”即由太原市區、晉中市區、清徐縣城、陽曲縣城構成的太原都市區，是全省城鎮體系的組織核心，經濟轉型發展的增長極核。“一圈”即太原都市圈，是以太原都市區為核心，太原盆地城鎮密集區為主體，輻射陽泉、忻定原、離柳中城鎮組群的都市圈，包括太原、晉中、呂梁、陽泉、忻州5市的30個縣、市、區。該區域是省域經濟與社會事業最為發達的核心區域和最為重要的城鎮密集地區。“三群”一是以大同、朔州為核心的晉北中部城鎮群，二是以臨汾、運城為核心的晉南中部城鎮群，三是以長治、晉城為核心的晉東南中部城鎮群。三個城鎮群是區域經濟發展的核心區域，省域經濟持續增長的重要區域。

按照“一核一圈三群”布局，努力把太原都市圈打造成為具有全國意義的重點開發區域，成為中部崛起新的增長極，成為山西經濟轉型發展的強大引擎和綜合配套改革的先行區；太原市成為資源型經濟轉型示范區，全國重要的能源、原材料、煤化工、裝備制造業和文化旅游業基地；陽泉市成為新型能源和新型材料生產加工基地、晉東地區中心城市；忻州市成為以渡假和旅游服務、輕型工業為主的綜合性城市；呂梁市成為山西西部區域性中心城市；大同市成為國家重要的能源基地和歷史文化名城、晉北及晉冀蒙交界地帶中心城市；朔州市成為新型煤電能源基地、晉北南部區域性中心城市；臨汾市成為晉南區域性中心城市、新型工業大市；運城市成為晉南和晉陜豫黃河金三角地區重要中心城市，具有河東文化特色的新型工貿旅游大市；長治市成為具有上黨文化特色的區域性中心城市和綜合性工業城市；晉城市成為能源和煤化工服務基地、區域性中心城市；實施“大縣城”戰略，培育一批新的中小城市；實施百鎮建設工程，建設成為集聚產業、吸引人口、服務三農的中心鎮，成為統籌城鄉發展的突破口。

二、山西省新型城鎮化發展現狀及問題

（一）城鎮化水平不斷提高，但城鎮化質量太低

目前，山西省處于城鎮化快速發展階段，城鎮化水平不斷提高（見表1）。2014年，全省城鎮人口1962.32萬人，城鎮化率53.79%，接近全國平均水平（54.77%），較2009年的45.99%提高了7.8個百分點，年均增長1.3個百分點，遠高于全國年均增長速度1.07個百分點）（見圖1）。

2012年，全省城鎮化率已超過50%，山西省已進入城市型社會為主體的新時期，但是城鎮化質量太低。城鎮化率總體水平低，城鎮化發展滯后于工業化和經濟發展水平，城鎮基本公共服務建設滯后，生態環境污染問題突出，“城市病”問題日益突出，綜合承載力不強，城鄉建設缺乏特色。

山西省城鎮化水平與經濟發展的適應程度有差異，從城鎮化與工業化的比較來看，2000年以來山西經濟發展速度加快，尤其是工業化率遠高于全國平均水平，而城鎮化率卻一直不及全國平均水平。2012年，全省工業化水平為52%，城鎮化與工業化之比為0.99，仍低于國際公認的1.4～2.5的合理區間，城鎮化滯后于工業化；2012年的人均地區生產總值為5327美元，按照國際標準，人均GDP達到1000美元的地區，城鎮化水平應在60%以上，山西城鎮化落后于經濟發展水平。以太原市為例，太原的城鎮化率高達84.12%，在省內和中部六省城市中位居第一，比武漢高13.52個百分點，比鄭州高17.04個百分點，但是太原的 “城中村”和棚戶區人口高達94.22萬人，占市區人口的33.1%，這說明太原城鎮化率太高，城鎮化質量太低，呈現“虛高實低”。

（二）城鎮化空間格局初步顯現，但區域城鎮體系不完善

2010年以來，根據山西省委省政府編制的城鎮化規劃，經過五年的建設期，“一核一圈三群”為主體的城鎮化格局在山西版圖上越來越清晰，城鎮化空間格局初步成型。太原率先發展取得了明顯成績，兩山綠化、汾河整治、公共自行車服務點、立體交通、太原南站、晉陽新區、汾東新區、城中村整村拆除等建設取得一定進展。太原晉中同城化步伐加快，率先實現規劃協調、道路對接、公交互通，山西高校新區、山西科技創新城、晉中108廊帶區域一體化發展示范區正在加快建設發展。大同都市區、朔州東部新區、臨汾百里汾河經濟帶、運城鹽臨夏、長治上黨城鎮群、晉城“一城兩翼”、孝汾平介靈等特色城鎮組群已具雛形。

城鎮群建設雖然取得一定成效，仍處于起步階段，區域城鎮體系不完善，城鎮規模偏小。太原城市群雖寫入國家戰略，但與中西部地區的長株潭城市群、中原城市群、關中城鎮群等存在較大差距。太原都市圈體系不完善，內部差異明顯，城鎮的等級規模、功能定位、區域分工與聯系等發展不明確，太原都市區、太原晉中同城化、孝汾平介靈城鎮群發展成效明顯，但“陽盂平”、“忻定原”、“離柳中”城鎮群發展緩慢，連接中心城市的交通、通信等基礎設施正加快建設。

三大城鎮群中，上黨城鎮群發展成效卓越，其他城鎮群發展滯后。上黨城鎮群建立了1+6城鄉一體化發展新格局，實現了中心城區到周邊6個縣城的20分鐘通達圈，形成了人流、物流、資金流、信息流大通道，區域城鎮空間布局合理，獲得多項“國家級”榮譽。而其他城鎮群內部功能結構、分工聯系未能顯現，中心城市與其他城市未形成明顯梯度，中心城市對周邊的輻射帶動能力較弱。

（三）城鎮化規模不斷擴大，但“人的城鎮化”水平低

城鎮化發展過程中，城鎮人口數量增加、城鎮用地規模擴大是城鎮化的主要標志。“一核一圈三群”規劃布局和開展城市擴容提質大行動是山西加快推進城鎮化的重點工作，2013年，山西省22個設市城市平均人口達到46萬，平均用地規模達到43.5平方公里，分別比2006年增加5萬人和10平方公里；縣城平均人口達到7.2萬，比2010年增加0.7萬；初步形成了大型中心城市、中小城市、小城鎮協調發展的格局。在實施“大縣城”戰略中，孝義市的做法很典型。孝義市全面推行全域城鎮化戰略，集中力量搞一流主城區建設，建成區面積達31平方公里，城鎮人口35萬人，市區集聚了76%的城鎮人口。

城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變，真正實現“人的城鎮化”。山西在城市化建設中，人口城鎮化滯后于土地城鎮化，戶籍城鎮化滯后于常住人口城鎮化。2012年山西省常住人口城鎮率為51.26%，戶籍人口城鎮化率為33.48%，兩者相差17.78個百分點，戶籍人口城鎮化水平遠遠落后于常住人口城鎮化水平，導致進城農民未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務。“人的城鎮化”水平低還表現在產城融合不緊密，產業集聚與人口集聚不同步，城鎮化滯后于工業化等，城鎮人口的過度集聚，導致基礎設施建設滯后，交通擁堵問題嚴重，城鎮環境污染問題突出，社會秩序混亂等，人居環境變差，嚴重制約了城鎮的健康發展，以人為本，真正意義的城鎮化未能實現。

三、山西省新型城鎮化發展對策

（一）加快推進城鎮化建設，提升城鎮化質量和水平

近幾年，山西省城鎮化水平一直略低于全國城鎮化平均水平，處于全國中等發展水平，與同期城鎮化率高的省份還存在較大的差距，要積極推進城鎮化建設，努力提升山西城鎮化質量和水平。

1.堅持“四化同步”，推進城鎮化全面發展。堅持把信息化作為引領，推動“智慧城市”建設，提高信息技術在農業、工業、城市管理等領域的應用；堅持城鎮化與工業化互促互進，增強城鎮化的產業支撐，提高就業吸納能力；堅持城鎮化與農業現代化相輔相成，提高農業產業化水平，引導農村人口有序向城鎮轉移，為工業化和城鎮化提供支撐。

2.提高綜合承載能力，改善城鎮人居環境。結合“一核一圈三群”城鎮體系布局框架，加快構建包括公路、鐵路、軌道交通、民航組成的現代綜合交通體系和“大”字型綜合交通主骨架，加強都市圈、城鎮群內部交通聯系及與周邊城市群的聯系，形成包括高速公路、城際快速路、鐵路等方式的現代化綜合交通體系。加強城鎮道路、供水、燃氣、垃圾處理等市政公用設施和科技、教育、衛生、文化、通信等公共服務設施建設和供給；繼續推進舊城區改造，以棚戶區改造為切入點，穩步實施城中村、連片舊住宅、廢舊工業片區等綜合整治；加強改善城鎮污染、生態破壞環境，實施碧水藍天和造林綠化工程，發展循環經濟，努力建設綠化山西、氣化山西、凈化山西、健康山西，提高綜合承載能力，全面改善人居環境，推進城鎮化全面發展。

3.發掘城鎮文化資源，建設各具特色的文化城鎮。在城鎮化建設的進程中，應在文化傳承上，發掘城鎮文化資源，傳承好山西五千年的文化底蘊，打響三晉文化名片，增加山西城鎮的文化內涵和品牌效應，建設形態各異、各具特色的城鎮。在舊城改造中注重保護歷史文化遺產、民族文化風格和傳統風貌；在新城建設中注重融入傳統文化元素，加強城鎮自然與人文協調發展，鼓勵文化多樣化發展；加強對歷史文化名鎮、歷史文化街區、民族風情小鎮文化資源挖掘和文化生態的整體保護。陽城縣北留鎮下轄33個行政村，全鎮有國際級重點文物保護單位3個、中國歷史文化名村2個、省級歷史文化名村4個，有皇城相府、九女仙湖等景區。北留鎮在推進城鎮化的進程中，根據不同地區的自然歷史文化稟賦，體現區域差異性、彰顯文化特色，應努力培育工業強鎮、文化強鎮和旅游強鎮。

（二）加快構建“一核一圈三群”城鎮化空間格局，不斷完善城鎮體系建設

1.繼續優化“一核一圈三群”城鎮化空間格局，提升區域競爭力水平。按照“一核一圈三群”城鎮空間布局框架，繼續加快發展太原都市區和都市圈，培育壯大晉北、晉南、晉東南城鎮群，繼續推進“大縣城”和“百鎮建設”，繼續促進資源型城鎮轉型發展，讓‘一核’更加堅實、‘一圈’更加完備、‘三群’更加豐滿，讓‘大縣城’更具規模、重點鎮更具特色、資源型城鎮更快轉型。

全力打造太原都市圈，提高陽泉、忻定原、離柳中、孝汾平介靈四個城鎮組群輻射帶動能力。孝汾平介靈組群要協調城區拓展方向，推進區間交通網絡的一體化對接，加強城市功能的有機聯系；陽泉市要按照“一帶四城，多點環繞”的空間結構協調發展；忻州市要加快云中新城和經濟開發區建設，推進中心城區與原平、定襄整合發展，加快形成“一廊三帶，兩區三城”的空間結構；呂梁市要以北部新區建設為著力點，拓展城市發展空間，促進離柳中及方山大武鎮的一體化發展，形成“一體兩翼，帶狀組團”的空間結構。晉北、晉南、晉東南城鎮群是區域經濟發展的核心區域，省域經濟持續增長的重要區域，必須加快提升“群”的整體實力，使三大城鎮群盡快成為具有較強競爭力的增長型區域，讓三大城鎮群發展壯大，形成太原、大同、陽泉、長治、臨汾、晉城、晉中、運城8個50萬以上人口規模的城市，成為引領全省經濟發展的重要增長極。

2.繼續完善城鎮體系建設，促進大中小城市和小城鎮協調發展。一個區域的城鎮體系是否合理，主要從城鎮的等級規模結構、不同城鎮的功能定位、區域分工、城鎮之間的聯系網絡等方面進行考察。

加快區域中心城市發展，增強中心城市輻射帶動功能。繼續支持太原率先發展，建設成為一流省會城市，全國重要的新材料和先進制造業基地、中部地區重要中心城市、歷史文（下轉第201頁）（上接第199頁）化名城。加快構筑三大城鎮群，建設區域性中心城市，充分激活和發揮大城市聚集經濟、輻射帶動和吸納能力，帶動區域經濟社會發展，增強競爭能力。

促進中小城市快速發展，提升質量，增加數量。把資源富集、交通便利、工業基礎較好、綜合承載力較強的中小城市作為推進城鎮化的重點之一，鼓勵引導產業項目在資源環境承載力強、發展潛力大的中小城市和縣城布局，實施“大縣城戰略”，就地城鎮化，努力使其成為吸納農業人口轉移的主陣地，提高對人口和產業的集聚能力。

有重點地發展小城鎮，提高小城鎮集聚規模、提升經濟實力、增強服務功能。實施百鎮建設工程，按照控制數量、提高質量，節約用地、體現特色的要求，重點發展一批區位和資源優勢突出、發展潛力較大、基礎設施相對完善、具有一定人口和產業基礎的重點鎮。

此外，積極推進資源型城鎮轉型發展，形成多樣化的現代城鎮職能體系。山西是全國典型的資源型地區，資源型城鎮比例高，對城鎮化的帶動作用不強。按照工業新型化戰略，提升資源型產業，大力發展資源加工業、配套產業和生產性服務業，積極發展新興產業和第三產業，促進支柱產業多元化和產業結構優化，強化城鎮綜合功能，增強城鎮的綜合服務能力，擴大輻射和組織效應，促進工礦型城鎮可持續發展。今后繼續推進太原西山地區、大同礦區、陽泉礦區等工礦地區的綜合治理。

（三）重視“人的城鎮化”建設，促進城鎮化健康發展

1.有序推進農業轉移人口市民化，提高城鎮化質量。2013年，山西省城鎮化率達52.56%，高于全國1.36個百分點，盡管如此，戶籍人口城鎮化仍有600多萬農民有市民之名而無市民之實，因此，提高城鎮化質量首先應從農業轉移人口市民化做起。推進農業轉移人口市民化，需健全農業轉移人口落戶制度，制定大中小城市和小城鎮的差別化落戶政策，改進大城市落戶政策，放寬中小城市條件，取消小城鎮落戶限制，合理引導農業人口有序向城鎮轉移，實現以人為中心的城鎮化發展戰略。2015年2月6日，山西省出臺了《關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，將進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，到2020年，全省要基本建立規范有序的新型戶籍制度，努力實現360萬左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。這標志著山西戶籍制度改革正式進入實施階段，二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺，城鄉居民的身份差別將被取消，將會進一步加快城鎮化進程。

2.推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務，進一步推動城鎮化健康發展。推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務，就是要穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務全覆蓋。具體做法是保障農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權利；提高就業吸納能力，加強農民工職業技能培訓；改善農民工基本醫療衛生條件；擴大社會保障覆蓋面，把進城落戶農民完全納入城鎮社會保障體系；實施統一的城鄉居民基本養老保險制度；加快建立覆蓋城鄉的社會養老服務體系；完善以低保制度為核心的社會救助體系，實現城鄉社會救助統籌發展；拓寬住房保障渠道，把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系。農業轉移人口享有基本的公共服務，生活質量明顯提升，人居環境得到改善，“人的城鎮化”逐步實現，真正意義的城鎮化顯現。

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（作者單位：山西省社會科學院 山西太原 030006）

[第一作者簡介：張文霞（1986—），女，漢族，山西交口人，研究實習員，碩士研究生，研究方向：區域經濟]（責編：李雪）