當前我國社會領域的結構性改革

楊宜勇 顧嚴

【摘要】結構性改革離不開社會領域。人口結構、收入分配結構、社會治理結構是當前影響經濟可持續增長的三大社會結構。勞動年齡人口占比較高的人口結構，有利于潛在經濟增長率保持在中高速的水平。居民內部相對均衡的收入分配關系，是保持一定消費傾向的重要條件，收入分配結構對擴大內需特別是消費需求有決定性作用。在社會治理結構中，社會組織可以發揮更加積極的影響，既創造就業機會，又有利于化解社會矛盾。為此，我們通過對現實分析研究提出了人口結構低齡化、收入分配結構合理化、社會治理結構多元化的改革取向，供政策決策部門參考。

【關鍵詞】結構性改革 社會治理 人口結構 收入分配 新常態

【中圖分類號】C912 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.01.0017

所謂結構性改革，是指針對結構性問題而進行的改革，不僅經濟領域需要，政治、文化和社會等領域也同樣迫切需要。本文主要探討社會領域的結構性改革問題，重點探討與適應經濟新常態、把握經濟新常態、引領經濟新常態有關的社會層面的結構性改革。

社會結構是影響經濟可持續增長的重要因素

社會結構是由各種社會政策長時間作用的歷史性結果，是一種“慢變量”或者是基礎性變量，長期以來很多人認為是無法調節的。然而，事實上并非如此，在特別強調創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展和共享發展的今天，我們不能只著重調經濟結構，只擅長利用經濟政策工具，而是要同時盡可能地調整不合理的社會結構，也要學會利用好社會政策等工具。主動調整社會結構，既有利于經濟的可持續發展，更有利于實現經濟社會協調發展。

人口結構對經濟增長的影響：協調發展。我們講的社會是以人為中心的社會。人口結構的優化，既能夠支撐經濟長期增長和社會持續進步，又能夠為可持續發展提供創新動力和智力支持。

經濟的長期增長是由潛在經濟增長率決定的，勞動力人口的占比較高、規模較大，是支撐較快潛在經濟增長率的重要因素。2011年和2012年，我國勞動年齡人口在總人口中的占比、勞動年齡人口的總規模已經先后出現下降，這一趨勢將持續二三十年。人口年齡結構的這一變化，對經濟長期增長造成了不利影響。據預測，勞動力因素對經濟增長的貢獻率將隨著人口年齡結構的這一變化而持續下降。

社會的持續進步也與人口結構密切相關。人口結構較為年輕的社會，通常也是更具有精力、活力和創造力的社會。支撐社會進步的人力資源及其突破創新的精神，促進公共服務資源累積和發展的就業人口，確保社會基礎細胞充分發育和持續發展的家庭結構，都與人口結構特別是人口的年齡結構相聯系。

人口結構的過度老化，不僅弱化了經濟增長的動力、增加了社會發展的負擔，制約了創新創造能力的形成，進而對資源環境承載力的可持續提高也造成了不利影響。可持續發展所需的經濟基礎特別是財力基礎變得更加薄弱，社會微觀主體的支撐更顯不足，政府應對的能力也會受到較大限制——很大程度上被動應對老齡化帶來的公共財政挑戰，而越來越沒有空間和能力來解決可持續發展的有關問題。

2008年國際金融危機以來，發達國家出現的不同程度的政府債務問題，背后就有老齡化這一重要因素的影響。以日本為例，過去二十多年，伴隨著該國前所未有的老齡化進程，其養老成本迅速上升，養老金支出占GDP的比重從20世紀80年代中期的5%左右一路攀升到目前的15%，養老金占社保支出的比重則從50%提高到70%，給公共財政造成了巨大壓力。加之勞動年齡人口減少，經濟增長減速甚至出現衰退，財政赤字問題越發凸顯。

本輪危機以來出現比較嚴重的政府債務危機的發達國家，無一例外也是老齡化程度較高、養老金支出壓力較大的國家——希臘、意大利、葡萄牙、法國的養老金支出占GDP比重均在10%左右甚至更高，而境遇相對好一些的美國、德國、英國，這一比例明顯要低2～4個百分點。

從未來趨勢看，老齡化成本將成為發達國家公共財政“不能承受之重”。據標準普爾公司預測，到2050年，發達國家20%～30%的GDP、超過50%的財政支出將用于與老年人有關的開支，包括養老金、醫療和老年護理等。國際貨幣基金組織的報告也顯示，人均預期壽命每增加3年，用于養老方面的財政開支會增加50%。

調節人口結構有利于實現協調發展，其中包括青年人、中年人和老年人之間的協調，包括男性和女性之間的協調，也包括生產者和純消費者之間的協調。

收入分配結構對經濟增長的影響：共享發展。產能過剩是現代經濟危機的一種表現形式。需求側過大的收入分配差距，是導致需求不足問題的根源。擴大內需是當前穩增長的第一要務，因為2007年以來，最終消費支出和資本形成，對當年經濟增長的貢獻率一直在76%以上，最高的年份是2009年，其貢獻率達到了137.4%，亦即當年外需對經濟增長的直接貢獻率是負數。2013年最終消費支出和資本形成對經濟增長的貢獻率仍然高達104.1%，在這種情況下，擴大內需對于穩增長的重要性就更加突出。

當前，由于中國經濟增速回落較快，“穩增長”被再次提了出來。然而，對于穩增長的方式，不能再回到依靠投資和拼出口的老路上去，這些方式一時能保住經濟增長的數據，然而卻會延誤經濟結構調整和經濟轉型的進行，未來再調整的成本會更大。所以，穩增長中最可靠、最及時、最合理的手段是啟動經濟增長的第三駕馬車，即提振消費。

從全球范圍來看，目前歐美等發達國家仍未走出經濟危機的泥沼，預測今年歐美外需市場也很難有根本性好轉。這意味著，我國外貿進出口形勢仍將比較嚴峻，依賴出口的經濟發展之路明顯受阻。在這種形勢下，考慮到以單純的擴張性財政政策和貨幣政策來拉動經濟有巨大的負面作用，那么，要想完成中央經濟工作會議提出的“穩中求進”目標，就必須從“三駕馬車”之一的內需進行著手。

用擴大消費來驅動經濟增長，除了有上述必要性以外，還有巨大的可行性。因為“增消費”的根本辦法就是增加廣大消費者的有效收入水平。中低收入群體是消費傾向最高的群體，但是目前其收入的絕對水平和相對比例都很低。因此，只要讓中低收入群體的收入能夠快速提高至公平合理的比例和水平，中國的消費總量將會迅速提升，內需占比也將獲得極大的提高，從而可以改變目前依賴投資和出口的經濟發展格局，“穩增長”也不再是什么問題。

在國民收入分配中，分配主體是政府、企業和居民，國家占的比例越高，居民占的比例就越低。所以目前要想增加廣大中低收入群體的有效收入，自然是政府減稅。這樣一方面在初次分配中廣大勞動者的分配比例上升，同時在社會消費額中，由于消費稅、增值稅率的下降，等于間接有效地提升了消費者的收入。

另外，通過收入分配改革來增消費、穩增長的一個前提就是打破壟斷，開放競爭。而這在當前的改革發展大環境下，是完全可行的。這些經濟和消費領域的壟斷現象，一旦被打破并開放競爭，立即會讓相關消費領域的價格大幅下行，等于是提高了消費者的收入，必然會促進消費。比如在石油煉化和銷售領域，幾大石油巨頭一直報虧損，但是民營企業在條件不利的情況下卻可以盈利。如果開放更多的民資進入，就必然會促進消費者的有效收入上升。再比如在電信領域，在受到反壟斷調查后，電信巨頭迅速做出提速、降價的承諾。所以，如果有效打破各領域的壟斷現象，中國廣大中低收入群體的有效收入必然會明顯上升，由此消費擴張會進一步促進經濟增長。

自2008年國際金融危機以來，各方早已形成共識：擴大內需是經濟可持續發展的關鍵。為擴大內需，相關部門相繼出臺了家電下鄉、建材下鄉等政策和措施，雖然短時間取得了一定效果，但不得不承認的是，這些政策和舉措還無法真正地讓國內消費成為拉動中國經濟的最重要“馬車”。特別是當家電下鄉等政策到期后，這些需求得到暫時滿足后，沒有新的動力和消費點扛起內需的增長大旗。

造成這種狀況的一個很重要的原因就是，近年來中低收入階層的收入增長較慢，社會收入差距越來越大。在養老、醫療和教育等社會保障體系尚未完善的情況下，居民不敢將手中的錢投入到消費之中。而目前財富分配的“二八”現象明顯，且大量消費活躍在海外市場。因此，需要深化收入分配制度改革，積極健全社保體系和公共服務，提高中等收入者比重。通過推動制度改革和調整收入分配結構啟動居民消費，保證經濟的長期、健康和可持續發展。

調節收入分配結構、適當縮小收入差距有利于實現共享發展，其中包括貧富之間的共享、勞企之間的共享、城鄉之間的共享。

社會治理結構對經濟增長的影響：創新發展。結構決定功能，社會治理結構與公司治理結構同等重要。經濟體制改革成功的基點之一就是建立和完善公司治理機構；未來社會體制改革成功的基點也同樣離不開建立和完善社會治理結構。推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標。通過深化改革實現從社會管理轉向社會治理，形成科學有效的社會治理體制，既是疏解社會矛盾、保障經濟持續穩定增長的穩定器，也是直接創造GDP、助推經濟發展的加速劑。通過政府、社會、市場三重合唱調動第三部門（社會組織）積極性，以社會治理結構轉型推動經濟社會協調發展、良性互動，在增強民眾幸福感的同時促進經濟增長，有望成為經濟發展新動力。

社會組織在全球不同地區的經濟發展中都起到了重要作用。霍普金斯大學上世紀90年代的一項跨國研究結果表明，非營利組織占國內生產總值的比重平均達4.6%；吸納就業方面，占非農就業人口的5%，占服務業就業人口的10%，占公共部門就業人口的27%。發達國家社會組織在經濟增長中的作用更為顯著，美國慈善統計中心（National Center for Charitable Statistics）資料顯示，2014年，美國非營利組織占GDP比重為5.3%，從就業來看，2010年美國非營利部門承擔了全國9.2%的薪資發放。

改革開放以來，尤其是進入新世紀以來，我國第三部門發展迅速。隨著社會組織管理體制改革的推進以及發展環境的不斷優化，包括社會團體、基金會、民辦非企業單位等在內的各類社會組織蓬勃發展，層次多樣、覆蓋廣泛、遍布城鄉的社會組織體系初步形成。截至2014年底，全國共有社會組織60.6萬個，是2000年社會組織數量的4倍，2000～2014年社會組織數量年均增長10.3%，廣泛涉及科技、教育、文化、衛生、勞動、民政、體育、環境保護、法律服務、社會中介服務、工商服務、農村及農業發展等社會生活的各個領域。社會組織提供的社會服務等直接構成經濟總量的重要組成部分.2014年社會組織增加值638.6億元，比上年增長11.8%，比第三產業增加值增長速度高0.9個百分點。此外，社會組織的經濟活動還直接吸納了各領域的就業人員，2014年社會組織從業人員達682.3萬人，比上年增加7.2%，比同期城鎮就業人員增長速度高4.4個百分點。

良好的社會治理（善治）是政府和公民間的合作共治，形成國家與社會、政府與公民之間良好的合作關系，通過多方對話協商平臺的搭建，及時反應訴求，通過參與自治機制構建調處化解社會矛盾，維護社會和諧穩定，提升人民群眾的生活質量和幸福感。近年來，我國社會治理體系建設持續推進，重大決策措施社會穩定風險評估機制初步建立，矛盾糾紛調處化解體系不斷健全，社會治安防控體系深入推進，多渠道的群眾利益訴求平臺逐步構建，安全生產形勢總體平穩，社會總體保持基本穩定，為經濟持續穩定增長營造了良好的環境。

善治不僅僅是發自內心的，唯有構建好的結構才能發揮好的功能。完備的社會治理結構有助于實現創新發展，其中包括創新社會組織、創新社會事業業態、創新協商式民主、創新政府和社會的良性互動模式等。

當前的社會結構不利于經濟可持續增長

社會結構與經濟增長的耦合關系大致有三種情形：第一種情形是有利于經濟增長的社會結構；第二種情形是中性的社會結構，至少不拖累經濟增長；第三種情形是不利于經濟增長的社會結構。由于長期以來，社會領域的改革相對滯后，目前我們國家的情況大體就屬于第三種情形。

人口老齡化影響潛在經濟增長率：勞動力傳導機制失效。2000年我國60歲及以上人口比重達到了10.3%，進入國際公認的老年型社會。2010年，這一比重已上升至13.3%，十年間老年人口比重提高了近3個百分點。今后四十年，老齡化將進入高速發展階段，每十年老年人口比重將分別提高4.7、8.0、5.2和5.3個百分點，到2050年60歲及以上老年人口比重將達到37%左右，老年人口規模達到4.4億左右。

與此同時，少子高齡化趨勢日益顯著。2000～2012年，我國0～14歲少兒人口比重由22.9%快速下降到16.6%，少子和無子家庭顯著增多，已經成為中度少子化社會。與少子化相伴隨的是日益臨近的高齡化。2010年，我國80歲以上高齡老人約為1700萬人，占老年人口的9.8%；2020年增長到2700萬人，占老年人口的11.7%，并進入高速增長階段。到2050年將達到1.2億人，占老年人口的25.7%。少子高齡化愈加成為我國應對人口老齡化需要關注的重點問題。

在我國人口達到峰值以前，勞動年齡人口已先行達到峰值水平。2012年我國15～59歲人口第一次出現絕對減少，比上年下降345萬人。在勞動年齡人口中，青壯年勞動力減少的趨勢更加明顯。在現行政策不變的情況下，勞動年齡人口將持續減少，2030年后下降和老化的趨勢會進一步加速。

與此同時，我國人口總撫養比也在2012年觸底至33%，此后將逐步回升，預計到2035年上升到50%以上，2050年將達到65%左右。這表明，我國數量型人口紅利正趨于減弱。從橫向比較看，到2030年前后，我國人口撫養比將超過印度，人口年齡結構的優勢將發生明顯逆轉。

人口是經濟發展的不竭動力，為經濟增長提供勞動力要素支撐，影響著產業發展和國際分工，對提高勞動生產率和擴大消費需求也有重要作用。當前，我國人口轉變呈現出新的趨勢，給經濟運行各個環節和各主要方面帶來深遠影響。

一是勞動力供給減少，潛在經濟增長率面臨下行壓力。改革開放以來，我們通過實施計劃生育政策，有效降低了人口撫養比，勞動力總量的潛在優勢不斷轉化為經濟增長的現實動力，有力支撐了我國躍居“世界工廠”和制造業第一大國地位。然而，政策帶來的紅利在積累釋放了三十多年以后，正趨于弱化和消逝。世界銀行等機構的研究表明，未來十年中國經濟潛在增長率水平有可能從目前的9%下降至7%左右，其中勞動年齡人口減少是重要影響因素之一。因此，必須高度重視勞動力持續減少對我國經濟下行帶來的負面沖擊。

二是人口老化不利于勞動生產率的提高，進而影響國際分工地位。勞動經濟學的實證研究顯示，隨著年齡的增長，勞動力個體的生產率呈先增后降的發展態勢，一般在40多歲時達到峰值，此后會明顯下降。經濟增長研究顯示，人口和勞動力的老化，會加重社會負擔，影響社會活力，明顯弱化全社會的創新創造能力。這表明，人口結構老化和青壯年勞動力減少，會造成全要素生產率的下降。在產業結構調整過程中，如果不積極應對老齡化帶來的勞動生產率減損，我國不但會失去傳統勞動密集型產業的優勢，還有可能喪失在新一輪國際產業分工中的機遇。

三是人口結構變動顯著影響消費需求，也蘊藏著房地產市場風險。生命周期理論表明，隨著老齡化的發展，居民儲蓄率的變化也呈先增后降的倒U型路徑，在進入中老年階段后，人的儲蓄率會降低，消費支出占比會提升。然而，由于退休金替代率的下降速度更快，絕對消費支出水平往往會出現下降。與青年型社會相比，老年型社會的總消費規模反而更低。尤其值得關注的是，老齡化與家庭結構小型化相伴隨，短期內因家庭總數增加而刺激住房需求、推升泡沫；而從中長期看，人口減少最終會導致住房需求下降，出現房地產泡沫破裂風險。

收入分配結構嚴重影響擴大消費需求：購買力傳導機制失效。在初次分配中，居民部門的收入份額呈下降態勢，企業部門和政府部門的收入份額呈上升態勢。1992～2013年，居民在初次分配總收入中的份額從66.1%降至61.6%，累計減少近5個百分點。同期，企業收入份額從17.4%升至25.3%，累計提高近8個百分點；政府收入份額從16.6%升至17.5%，累計提高近1個百分點。

居民在初次分配中的收入份額下降，主要是由于勞動者報酬增長偏慢造成的。1992～2013年，勞動者報酬年均名義增長率為15.7%，比政府收入增長慢1.4個百分點，比企業收入慢3.8個百分點。此間，勞動者報酬占初次分配總收入的比例從54.6%降至47.6%，累計減少7個百分點，對居民收入份額下降的貢獻率約為80%。

在再分配環節，政府是獲取收入的部門，企業是提供收入的部門，居民部門的收入變化不大。近幾年，經過再分配環節的調整后，政府部門的可支配總收入比初次分配總收入高出20%以上，企業部門的收入減少了13%以上，居民部門的收入略增1%以內。與初次分配相比，企業所占份額下降了3.3～3.7個百分點，政府份額提高了3.5～3.8個百分點，居民份額略降0.1～0.3個百分點。

政府部門在再分配環節的增收，得益于收入稅和社會保險繳款，二者分別占政府經常性轉移收入的46%和54%。收入稅中2/3來自企業，1/3來自居民。社會保險繳費來自于居民部門，而且繳費收入規模仍然大干社會保險福利支出規模，前者比后者高出25%左右。也就是說，在再分配環節，政府從企業和居民兩大部門獲取轉移收入（分別貢獻30%和70%），再將轉移收入中的40%左右返還給居民部門。

調整居民收入分配結構，關鍵是要實現低收入群體較多、底層社會有固化趨勢、中等收入群體比重低且不穩定的“上字型”社會向兩頭小、中間大的“橄欖型”社會轉變。既要促進低收入群體向更高收入等級轉移，又要盡量減少中等收入群體向更低收入等級下降。總體來看，當前我國居民內部收入分配形態為“上字型”，具有以下特點：

一是大部分人都處于社會平均收入以下。2013年，按照收入五等份分組的城鎮居民家庭中，居于中間位置的20%家庭的人均可支配收入為24518萬元，而城鎮人均為26955元，平均數比中位數高出了10%，大部分城鎮居民的收入低于平均水平；在農村居民家庭中，中等收入產的人均純收入為7942元，而農村人均為8896元，平均數比中位數高出了12%，農村地區大部分人的收入也不及平均水平。

二是中等收入群體比重過低。目前我國中等收入群體數量偏小且不太穩定。按照三口之家人均收入2萬元的標準，我國中等收入群體的比重只有10%左右，而且這部分群體在居民收入分配中所處的位置十分不穩定。以5年為一個周期，他們向更低收入組轉移的概率在40%左右，向更高收入組轉移的僅占1/4，能保持在原等級的只有1/3。

三是低收入群體成為中等收入群體的阻力較大。城鎮居民中的低收入產，2/3以上都會在5年的周期內維持其收入等級，向更高收入組移動的概率僅略高于30%，而美國的后一個比重為50%，英國和芬蘭為60%左右。在一個處于轉型階段的國家，居民在各收入等級之間轉移的狀況應該更加活躍，而我國的情況是向下遷移的概率偏高、向上玨移的概率過低，中等收入群體不穩定，低收入群體進入更高收入等級的難度較大，底層社會出現一定程度的固化和剛性化趨勢。

上述分配結構，不論是初次分配還是再分配，都明顯不利于擴大內需特別是消費需求，制約了新的需求增長動力形成。

社會治理結構給經濟持續穩定增長帶來負面影響：社會穩定傳導機制失效。社會治理方式不完善、社會組織帶動經濟增長潛力有待激發、跨區域社會治理愈加緊迫、網絡虛擬社會管理問題凸顯，都給經濟的持續穩定增長帶來了負面影響。

近年來，我國群體性事件仍處于多發態勢（根據2013年《社會藍皮書》，每年發生的群體性事件高達十余萬起），勞動關系矛盾進入凸顯期，涉及公共安全的意外事故和災變事件不斷增加。由于社會風險監測、預警體系尚未有效建立，社會發展態勢尚未及時、全面、準確得以跟蹤，進而難以有效發現社會問題和社會矛盾并把問題和矛盾消滅在萌芽狀態，往往在影響到正常社會穩定與社會秩序甚至造成危害之后才投入力量進行補救。與新的發展階段下呈現出的復雜形勢相比，社會治理方式和社會治理能力還難以適應和有效支撐經濟社會的發展，治理主體單中心、手段單一化、重被動應對而輕源頭化解等問題依然存在，社會治理的方式亟待改善，社會治理的能力亟須提升。

盡管近年來我國社會組織快速發展，但社會組織的數量和發展質量還有待提高，社會組織的活力還有所欠缺，拉動經濟增長的潛力仍大有空間。2014年我國社會組織增加值占第三產業增加值的比重僅為0.21%，占GDP比重在干分之一左右（也有研究指出官方數據低估了我國社會組織GDP貢獻率，認為實際占比在千分之七左右），遠低于發達國家以及全球平均水平。在規模上，當前我國每萬人擁有社會組織數量不足5個，同樣遠低于發達國家（日本97個，美國63個，新加坡18個）。在社會組織管理方面，登記管理機關“重登記輕管理”的情況較為明顯，缺乏有效的事中事后監管；在社會組織自治方面，一些社會組織內部治理結構還不健全，公信力不足，難以充分發揮積極作用；在政府與社會組織互動方面，存在政社不分，“官辦、官管、官運用”的現象；社會組織提供公共服務的機會平臺還不完善，社會力量參與程度還不深。

“十三五”時期，隨著城市群加快培育壯大，絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的“一帶一路”戰略、京津冀協同發展戰略以及長江經濟帶戰略的推進，城市群、經濟圈將成為引領我國經濟發展的重要增長極，與此同時，不同城市、不同地區乃至不同國家之間的環境問題、犯罪、流動人口等社會問題的傳導性和相互交叉性也將逐漸加強，社會治理面臨的整體性、全局性工作日漸增多，跨區域治理任務越來越重，跨區域治理問題日漸彰顯。實踐中長期以來部門條塊分割、偏重于從實現本部門、本地區管控目標的角度考慮問題等矛盾將更為突出，如何加強不同地區、不同部門之間的統籌協調，是關系區域發展戰略實施效果進而影響經濟發展的重要議題。

在“互聯網+”行動積極推進下，互聯網與經濟社會各個領域融合程度將進一步加深，基于互聯網的新業態將成為新的經濟增長動力，伴隨“互聯網+”新經濟形態的孵化，網絡社會的隱蔽性和復雜性給傳統治理體系帶來更大挑戰。互聯網在使得識別社會風險點的渠道更寬廣的同時，也帶來社會風險點明顯增多，傳導更快，預判和應對的難度有所加大，人民群眾權利意識、對公平正義訴求的增強，以及管理成本的提高等問題。當前社會治理中信息化手段運用還相對不足，信息化建設較為滯后，缺乏統一的社會綜合管理平臺和系統整合，不同部門、不同地區間信息化建設相互割裂，尚未形成信息共享、互聯互通；運用新興技術手段搜集輿情、獲取民意的機制尚不健全；運用互聯網提升決策能力還不完善。

以社會結構改革促進經濟可持續增長

所謂結構性改革明顯不同于總量性改革。過去三十多年，中國的經濟改革是總量性改革，這種改革主要側重增量改革，存量改革能不動就不動，很少動存量。未來的結構性改革，因為動增量已經不能解決問題，必須動存量，積極推進存量改革。與經濟結構性改革相配套的社會結構改革就是不斷完善相關社會結構，多余的要減少，不足的要補上；習以為常的要反思，不能適應的要變革。

優化人口結構：維持代際相對均衡。首先，為促進人口結構優化，必須完善人口政策，核心是完善生育政策。要從戰略高度和全局長遠視角統籌謀劃完善生育政策這一重大問題。近期，應穩妥有序推進現行政策落實，準確把握政策基調，跟蹤分析實施情況和效果，推動開展生育意愿調查，完善保障機制，同時開展優化人口年齡結構的研究工作，推進出生人口性別比趨向正常。中長期，應超前謀劃、科學論證比選方案。

完善生育政策是人口發展自身規律的內在要求，也是促進人口與經濟社會、資源環境協調發展的客觀要求。一方面，我國人口過快增長的勢頭得到有效遏制，隨著人民生活水平日益提高，人們的生育觀念也逐步轉變，為進一步完善生育政策提供了有利的社會環境。另一方面，從國際經驗看人均國內生產總值達到一定水平后，通常會帶來生育率的下降。一般來說，總和生育率與人均國內生產總值呈明顯的負相關關系（如圖2所示）。目前，我國的人均國內生產總值已經達到中等偏上收入國家水平，經濟持續增長對國民生育意愿的影響開始顯現，這與有關國家的情況基本吻合。在經濟持續健康發展的情況下，生育率大幅反彈的可能性不大，調整政策應該不會帶來生育率的劇烈波動。

完善生育政策事關重大，將產生廣泛而深遠的社會影響，是一項復雜的社會系統工程，需要集思廣益，全面評估，科學設計實施方案，穩妥有序推進。一是要堅持計劃生育基本國策不動搖，立足于“完善政策”，保持計劃生育政策的連續性，有利于人口長期均衡發展。二是要堅持風險可控，保持適度低生育水平，既避免落入低生育陷阱，造成人口規模快速衰減且難以扭轉；又有效防止出生人口快速反彈，再次重演人口過快增長的不利局面。三是要堅持統籌發展，進一步處理好人口與經濟社會、資源環境的關系，促進協調發展；進一步縮小城鄉、地區、人群之間的政策差距，促進社會公平公正。

這里先依托我們建立的人口預測模型，比較不同政策情境下的人口總量變化，再據此提出進一步調整完善生育政策的初步建議。

從人口總量和人口自身可持續發展的角度看，2013年以前的“雙獨兩孩”政策，最突出的政策風險是在人口在達到峰值以后會持續大幅下降。與之相比，“單獨兩孩”政策有一定的優勢，既能夠使人口峰值的出現時間后延，又能夠降低峰值過后人口下降的幅度。實施“普遍兩孩”政策，則能夠進一步優化人口自身的發展。

我們選取“普遍兩孩”政策于2015年出臺、2016年實施，2017年出臺、2018年實施，2020年出臺、2021年實施這三個情景進行分析。研究發現，從防止人口到達峰值后驟降的角度看，2017方案明顯優于2020方案，2015方案優于2017方案。因此，考慮到避免人口總量在峰值后過快下降的風險，“普遍兩孩”的政策宜盡早實施。

在未來實施新的生育政策中，要抓住以下著力點：一要修改完善相關法律法規，做到依法調整完善和依法施策推進。二要加強跟蹤分析，及時掌握政策調整完善帶來的人口變動情況，科學評估政策影響，特別是要加大力度深入研究受政策影響較大的人口大省、西部地區和少數民族地區的新情況。三要綜合施策，將調整生育政策與完善利益導向機制、加強優生優育服務等工作統籌考慮，與公共服務體系建設相協調，形成政策合力。四要制定風險防控方案，預研預判和實時監測政策調整對社會穩定的影響，做到底數清楚、力求穩妥，有效防范化解可能出現的風險。五要加強宣傳引導，確保全社會和廣大群眾對完善生育政策準確理解，避免造成生育政策“推倒重來”的誤讀，甚至否定計劃生育基本國策。

其次，加快提升人力資本。要從促進入的全面發展、提高人口整體素質的高度，全面研究教育、醫療衛生、文化等領域的發展對策，推動數量型人口紅利向以人力資本投入帶動勞動力素質和生產率提高的質量型人口新紅利轉變，進而提升我國在全球產業分工協作中的地位，依靠人力資本打造新的國際競爭力。迫切需要從依靠勞動力大規模、高強度投入的數量型人口紅利，向以人力資本投入帶動勞動力素質改善和勞動生產率提高的質量型人口新紅利轉變，加快推動產業結構從勞動密集型向知識密集型轉型升級，大力提升我國在全球產業分工協作中的地位，依靠人力資本打造新的國際競爭力，使我國由人口大國向人力資源強國轉變。

重中之重是深化教育改革，加快建立現代職業教育體系。培養數以億計的高素質應用技術技能人才，服務經濟轉型升級和國家技術技能積累，是增進勞動生產率和產業競爭力的關鍵。目前，我國產業工人中技師和高級技師的比例僅占5%，遠遠低于發達國家水平。不改變傳統的職教體系和技能人才培養模式，就難以培養出符合中國經濟升級版要求的產業工人隊伍。因此，必須樹立以服務為宗旨、以創新為導向、以人為本的職業教育發展理念，適應現代產業新體系和終身教育新要求，實行工學結合、校企合作、頂崗實習的人才培養模式，加快建立學歷教育與職業培訓并舉、職前教育與在職培訓銜接、中職與高職教育貫通、職業教育與其他各類教育融合發展，面向人人的現代職業教育體系。進一步增強開放性和靈活性，打通提升人力資源素質的各個環節，構建人人成才的“立交橋”，夯實勞動者基本技能基礎，著力培養創新、創造和創意素養，多維度加強人才儲備，增強人力資本國際競爭力。

與此同時，要樹立人力資源開發的全球視野，加快培養和引進高端人才，帶動培養我國創新型人才隊伍；從長遠看，需要大力發展健康服務業，提高全民健康水平，全面提高健康素質，進一步完善公共財政體制，優化支出結構，加大對教育、衛生、文化和體育等領域的投入，促進入的全面發展，全方位提升人力資本。

完善收入分配結構：維護社會相對公平。首先，完善初次收入分配。收入初次分配的政策取向，主要應該是解決市場扭曲和市場不完善的問題。尤其是要創造機會公平的競爭環境，完善勞動、資本、技術、管理等要素按貢獻參與分配的初次分配機制。具體包括：一是改革城鄉分割的戶籍制度和實施全國統一的居住證制度以消除勞動市場中的城鄉身份藩籬，減少對低工資就業者的就業歧視、工資歧視和社會保障方面的歧視，建立和完善公平、有效的勞動力市場秩序和環境。二是允許更多的民間資本進入金融市場，對中小企業給予一定的政策支持，建立和完善公平、有效的資本市場秩序。三是推進資源稅制度改革，打破行政性壟斷，妥善解決資源價格扭曲問題。尤其是要完善資源價格形成機制，推進土地制度改革。四是推進同工同酬。我國城市勞動力市場內部實際上是二元的勞動力市場——事業單位和國企分為正式的有編制的勞動力隊伍和非正規的無編制勞動力隊伍。在單位內部分配上，則是按員工身份進行分配，直接表現就是同工不同酬。因此，要進一步推進同工同酬。

其次，健全收入再分配政策體系。收入再分配政策的政策取向，主要應該是從“兼顧公平”的角度，更多地考慮低收入人群。具體包括：一是完善稅收體制改革，構建促進收入公平分配的稅制結構，從多層次、多角度、全方位搭建一個以個人所得稅為主體，以其他稅種為補充的多稅種、立體、全過程的稅收調節體系。個人所得稅的制度設計應真正體現對低收入者的必要保護，對低收入者可考慮增加家庭贍養、家庭結構、子女教育等專項費用扣除項目。同時，盡快開征財產稅，結束財產保有層面的無稅狀態，從而建立起至少在收入和財產兩個層面全方位調節貧富差距的直接稅稅制體系。二是加快轉移支付的立法進程，推進財政轉移支付制度改革。依法調整當前的財政轉移支付形式，統一轉移支付標準。調整轉移支付方式，從單一的縱向逐級轉移方式向縱向全面覆蓋式轉移與橫向轉移并用方式轉換，在我國建立規范的政府間轉移支付制度，縮小稅收返還和專項轉移支付規模，擴大均等化轉移支付規模。三是完善社會保障體系，平衡不同群體間的社保待遇差距，消除城鄉壁壘打破城鄉二元社會保障結構，推動城鄉社會保障制度的有軌銜接。一方面探索建立農民工養老保險和多種形式的農村養老保險制度，推進新型農村合作醫療制度，研究建立農村老齡人口生活補助制度；繼續推進和完善城市以養老、失業、醫療保險為重點的社會保障制度，健全最低生活保障體系。另一方面，擴大社會保障覆蓋面，將更多的社會成員特別是中低收入者納入社會保障體系，盡快把農民工、失地農民、靈活就業人員納入到社會保障體系中來。

再次，完善配套政策。一是完善收入監管制度。收入分配秩序混亂的重要原因在于，收入形式和來源的多樣化，各種補貼和工資外收入既成為相關職位、特別是公共部門貪腐的隱患，同時也使得收入監管與調控無法實施。因此，應當改革現有的薪酬體制，簡化薪酬構成和收入形式，增強收入決定及其來源的透明度。二是取締和打擊非法收入。在經濟轉型過程中，由于制度、政策的不完善，通過侵吞公有財產和公共資源、偷稅漏稅、走私受賄、權錢交易、制售假冒偽劣等破壞市場秩序的非法行為成為謀取暴利的手段，因此應強化法制監管，健全政府權力的監督機制，完善稅收監管制度，實行政府官員收入和財產的公示制度。三是細化、強化、優化收入調查統計。首先，依托現行統計制度開展工資抽樣調查，將工資統計與住戶調查、勞動統計結合起來，借助現行制度豐富工資統計的內容。其次，加強國有企業薪酬福利及職務消費監測。將國有企業職工工資外收入、非貨幣福利和管理人員職務消費行為納入監測體系，并重點監測國有壟斷企業和高層管理人員。再次，探索多方合作機制不斷提高數據質量。在政府內部，建立上級與下級政府之間、同級政府不同部門之間的數據資源共享機制。建立政府與行業組織工資監測協作機制，監測行業薪酬水平及趨勢。委托專業機構對收入數據進行驗證，促進薪酬統計數據質量的提高。

建立現代社會治理結構：實現權利相對均衡。第一，改進社會治理方式，牢筑經濟持續穩定增長的保障網。堅持系統治理，由單中心治理向多元共治轉變；堅持依法治理，由管控規制向法治保障轉變；堅持綜合治理，由單一手段向多手段綜合運用轉變；堅持源頭治理，由事后救急向標本兼治轉變。不斷豐富和完善社會治理工具庫，既要有強制型治理工具（法律、行政等），也要有引導型治理工具（道德規勸、鄉規民矩等）；既要注重傳統型治理工具，也要創新現代化治理工具（信用、信息技術等），為社會治理作用的充分發揮提供保障。通過社會治理方式的改進，做到依法治理、綜合治理、科學治理、多元主體治理。通過社會治理方式的不斷完善，社會治理能力的不斷提升，確保社會安定有序，為經濟持續穩定增長營造良好的社會環境。

第二，激發社會組織活力，打造經濟持續穩定增長的助推器。加大社會組織的培育力度。首先，處理好政府與社會之間的關系，明確政府和社會組織在公共事務管理中的作用，適合社會組織提供的服務和解決的事項應交由社會力量承擔。培育社會組織參與公共服務的供給，完善促進社會組織發展的相關政策，鼓勵和引導社會組織積極參與公共服務的提供、管理和監督。其次，改革和完善社會組織體制，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。再次，促進不同社會組織之間良性互動，推進社會組織間功能優勢互補，實現資源優化配置，更好地發揮社會組織力量。最后，推動社會工作規范化、專業化、職業化發展，使社會工作在提供專業服務、化解社會矛盾、促進社會和諧中發揮重要作用。

第三，建立健全跨區域治理機制，護航區域戰略順利實施。一是建立跨區域治理思維理念。打破自家“一畝三分地”思維定式，樹立維護區域社會穩定就是維護自身穩定、服務區域發展就是服務自身的理念，更加注重與城市群、經濟圈全面協同。二是加強社會治理資源共建共享能力。積極推進城市群基本公共服務和社會管理一體化發展，逐步消除信息壁壘，促進跨區域、跨層級、跨部門的信息數據互聯互通和信息資源融合共享。三是提升跨地區、部門協調溝通能力。加強與經濟圈城市協調合作，有機整合經濟圈社會治理力量，強化重大社會治理事件職能部門之間協作，健全政府間縱向和橫向協調機制。建立健全與“一帶一路”相關國家政府部門溝通協作機制。

第四，強化網絡治理，推進互聯網經濟健康發展。一是促進大數據、互聯網等在社會治理領域的應用。完善維護社會穩定的信息平臺，提升民意智能化分析和應對網絡輿情能力，增強通過信息科技提升公共事務決策科學化能力。二是加強網絡安全防控，維護良好網絡秩序。探索建立協調、規范、有效的網絡輿情調控體系，規范網絡秩序、打擊網絡謠言、凈化網絡空間，營造健康文明的網絡環境。健全網絡輿論引導機制，規范理性的網絡傳播秩序，提高網絡虛擬社會的管理水平。健全網絡輿情監測研判、溝通、發布和反饋機制，及時準確發布重大事件、社會熱點問題、重要決策、重點項目的權威信息，加強正面回應和引導疏導。加強網絡宣傳和評論員隊伍建設，及時有效應對網絡輿情，正確引導輿論，提升政府公信力。

結束語

一般說來，常規周期性問題大多是總量性問題，可以用總量性改革為主的政策和措施來加以解決。但是，導致周期混亂或者周期拖長的問題往往大多是結構性問題，需要用結構性改革為主的政策和措施來加以解決。在經濟體制改革取得巨大成就的今天，經濟結構性問題研究比較充分，但是社會結構性問題還剛剛開題，我們必須給予高度的重視。其實，社會層面的結構性改革內容也是十分豐富的，除此之外還包括社會資本問題、戶籍制度問題、內在素質結構問題、社會心理構造問題等；社會領域結構性改革對經濟可持續增長的傳導機制也是十分復雜的，其中有合作性問題，還有不合作性問題，不合作性問題里面又可以分為對抗不合作性問題和無意不合作問題。本文從與經濟發展的聯系最為直接的三個社會結構性問題入手，對社會領域的結構性改革問題做了初步的探索。今后，我們將持續開展這方面的研究與探索，將社會層面的結構性改革問題研究不斷推向深入。

（國家發改委宏觀經濟研究院社會發展研究所副研究員萬海遠、博士魏義方分別對收入分配結構部分和社會治理結構部分有一定的貢獻）

責編/武潔