國有資產管理體制：改革、完善與優化

何玉長　史玉

【摘要】隨著市場經濟改革的推進’我國國有資產管理行業管理退出、資產管理興起。歷經曲折發展，兩級國資監管委模式基本理順了國資管理體制。然而，國有資產管理偏離市場經濟的現象也吋有出現。如國資監管委權利集中造成新的政資不分：國有企業公益功能削弱和壟斷出現；國資監督機制弱化和國有資產流失等。國有資產管理跟進市場經濟，要遵循市場經濟規律。國有資產保值增值是市場經濟客觀要求：作為生產要素的國有資產要通過市場機制來配置：要合理布局國有資產進入領域：國有資產在市場運行中應有進有退。國有資產管理跟進市場經濟，要遵循企業發展規律：國有資產管理要遵循企業自主決策規律；遵循現代企業治理和市場選任經理人規律。

【關鍵詞】國有資產管理 國有企業改革 市場經濟

【中圖分類號】F279.2 【文獻標識碼】A

【DOI】【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.01.003

國有企業改革是我國市場經濟體制改革的重要環節，市場經濟改革的成敗與否，最終取決于國有企業改革是否到位。多年來市場導向下的國有企業改革，總體上已經同市場經濟相融合，

國有企業改革取得了重大的制度突破和經濟效率，國有經濟為中國經濟持續增長發揮了主導作用。然而，國有資產管理體制改革卻不順利，國資監管機構體制的反復，時而偏離市場經濟軌道，從而影響了國有資本效率的發揮。當前深化我國國有企業改革，就是要抓住執“牛耳”的國有資產管理體制改革，完善與市場經濟相適應的國有資產管理體制，從而增強國有經濟實力和國有企業競爭力。

國有企業走向市場要求國資管理體制變革

我國國有資產是全民所有的公共資產，由國家代表全民行使財產所有權。國有資產是國民經濟的強大物質基礎。經營性國有資產由國有企業來運營，是國有企業的基本生產要素；非經營性國有資產是社會公益事業和公共管理的物質基礎。從新中國國民經濟體系建立以來，國有資產規模逐漸壯大，尤其是改革以來國有資產規模迅猛增長。1990年代，我國經營性國有資產約9萬億元，分布在當時的17萬戶國有企業中。此后，國有資產每年按15%左右的速度遞增，至2015年10月，15萬戶國有企業總資產達到117.347萬億元，其中中央企業資產63.32萬億元，地方國企資產54.02萬億元。與國有企業相關的國有資產管理經歷了計劃經濟和市場經濟兩個重大歷史時期。

第一個五年計劃期間，隨著社會主義改造的完成，我國社會主義基本經濟制度建立。與此同時，國民經濟計劃管理體制按照“蘇聯模式”得以確立。1953、1984年，我國計劃經濟的國有資產管理體制特征表現為：國有資產的行業管理；行政管理與資產管理相融合；國有資產管理的“條塊”分割（按行業系統管理的“條條”和按區域行政管理的“塊塊”）。1980年代開始的國有企業改革只局限于放權讓利的分配關系的調整，國有企業改革的主要形式是承包經營責任制、租賃經營責任制和資產經營責任制，國有資產的行業管理、政企不分、政資融合依然故我，未能突破計劃經濟體制的束縛。

1990年代的社會主義市場經濟體制改革，將市場經濟微觀主體的國有企業推向市場。國有企業要成為自主經營、自負盈虧的市場主體，必然選擇現代企業制度的公司制改革。公司制改革要求突破政企不分、以行政方式管理國有資產和國有企業的傳統體制，企業脫離主管部門的行政管理，由此倒逼國有資產管理體制改革。國有資產管理機構必須獨立出來，代表國家行使出資者所有權；國有企業構建法人治理結構，企業以法人的形式與國家保持資產管理關系。走向市場的國有企業實行公司制改革，以“明晰產權”為突破口，要求出資者所有權與法人財產權相分離，明確出資者和企業的權責利。一方面，國資管理機構作為國有產權代表行使出資者所有權，國有出資人實際是企業股東，出資人行使股東會權益。國有資產管理落實為對國有企業的重大決策、選擇經營者和資產受益三大權利。另一方面，公司作為獨立法人機構行使法人財產權，國有企業是自主經營、自負盈虧的市場主體和具有民事責任和民事義務的獨立法人。國有企業不再是政府行政機關的附屬物，排除了政府機關的行政干擾。政府和企業由行政隸屬關系轉變為產權關系，國有出資人以資產管理為聯系紐帶，行政管理和資產管理相分離，由此破解“政企不分”的難題。

國有資產管理在市場經濟中探索與偏離

國有企業改革以來，隨著市場經濟的進程，我國國有資產管理體制改革在探索中前行，歷經不同模式國資管理機構的設立、撤并和重建，也走過偏離市場經濟的彎路，期間經驗和教訓并存。

第一階段是1984～1993年，國有資產管理體制孕育期。這一時期，國有資產管理體制未觸動原有的行政管理體制，行政管理與資產管理“剪不斷理還亂”。但這一時期畢竟在孕育國有資產管理體制改革，國有企業投資已由原來的國家完全撥款改為銀行信貸，財政部下屬國有資產管理局也正式掛牌。但此時的國資局只是行使國有資產登記、理清國有資產家底等職能，國有資產實際控制在主管國有企業的行政部門手中。以承包制為主要形式的國有企業改革雖然推開，但國有資產管理體制的行政管理方式沒有改變。這一時期國資管理局只是國有經濟的“大賬房”，地方政府未設立國資局。

第二階段是1993～1998年，國有資產管理體制創建期。1992年中共“十四大”確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，1993年十四屆三中全會推出了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，強調國有企業建立現代企業制度和國有資產管理體制的主要特征是產權關系明晰，“企業中的國有資產所有權屬于國家，企業擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產權，成為享有民事權利、承擔民事責任的法人實體”。企業以其全部法人財產，依法自主經營，自負盈虧，照章納稅，對出資者承擔資產保值增值的責任。出資者按投入企業的資本額享有所有者的權益，即資產受益、重大決策和選擇管理者等權利。產權明晰破解了政企不分的難題。

根據市場經濟體制和現代企業制度的要求，國有資產管理體制改革真正開啟。《決定》提出“對國有資產實行國家統一所有、政府分級監管、企業自主經營的體制。按照政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能分開的原則，積極探索國有資產管理和經營的合理形式和途徑”。這一時期，中央和省（直轄市、自治區）兩級政府設立了國有資產管理局，專司國有資產管理。國務院授權國資局統一對國有企業行使出資者所有權；選派和組建董事會進入企業決策層；派出監事會對企業國有資產保值增值實行監督。此時的國資局作為財政部的副部級機構的職能逐漸充實起來。地方省級國資局作為財政廳的副廳級機構也普遍建立。國資局通過授權經營公司和投資經營公司等中介，將出資者所有權延伸到各個國有企業。此時，行業行政主管部門基本撤銷，代之以行業協會行使行業標準和行業服務職能。部分機構歸并到經貿委的二級局。總之，行業管理退出，國資管理興起。

與國有資產管理一般模式不同的是上海模式。其特點一是成立市政府直屬的國資委，由市領導掛帥，由國資辦、財政局、經貿委、人事局、黨委組織部等部門負責人組成，由市政府授權行使國有資產管理權。二是國資委通過國資辦對投資經營公司和授權經營公司進行產權管理，再通過該中介對國有企業進行產權管理。三個層次的國資管理以產權管理為主線，國有資產保值增值為目標，確保企業自主和促進經營效率。三是形成國有資產運行、管理和監督為一體的完整體系，明確國資委、中介機構和國有企業的國資監控和運行職能。區縣普遍設立國資委，國資管理延伸到區縣。與此相似的還有深圳的國有資產管理模式。

這一時期的國資管理取代行業的行政管理，國有企業失去了行政主管“婆婆”的束縛，開始走向市場。現代企業制度改革從1993年開始試點，到1997年全面推廣，改革成效突出。然而，由于受到國有經濟不合理布局的制約、市場轉型和全球產業升級的挑戰，1990年代國有經濟運行效率并不理想，但卻為后來的國企改革以及“三年脫困”奠定了基礎。

第三階段是1998～2003年，國有資產管理體制波折期。1998年，新一屆政府推行國務院機構改革，將國有資產管理局撤銷，其職能分別劃為國有資產價值管理在財政部，國有資產實物管理在經貿委。適逢國企改革三年脫困期，我國產業結構調整與國企改革并進，國企虧損得到遏止，總體經濟效益提升。但也出現國有資產管理缺位現象，尤其是出現國資管理“五龍治水”的局面，即計委管計劃立項，財政部管資產登記與處置，經貿委管實物資產，勞動與社保部門管勞動與工資，組織人事部門和大型企業工委管經營者任免。出現管人、管事與管資產脫節，責權利相脫節，省級國資委與中央國資管理不銜接，國資管理整體功能削弱。

第四階段是2003以來，國有資產管理體制改革深化期。中共十六大提出“國有資產分級行使出資者所有權”的思路，接下來新一屆政府機構改革，成立了國務院直屬的國有資產監督管理委員會，各省（直轄市、自治區）也普遍設立國資監督委。這一改革主要特點，一是國資委直接對政府負責，代表國家行使出資所有權，極大提升了國有資產監管的權能；二是將國有資產監督職能上升到首要職能；三是作為特設監管機構避免了行政管理的弊端，中央和省級國資委亦無隸屬關系，各自監管相關企業的國有資產。《中華人民共和國企業國有資產法》規定：“國有資產屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有資產所有權。國務院和地方政府依照法律、行政法規的規定，分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責，享有出資人權益。”與國有資產管理相配套的是國有經濟布局調整，部分大型和特大型國有企業劃歸國家國資委監管，其他歸地方國資委監管。

兩級國資監管委的設立基本理順了國資管理體制，但國資管理體制偏離市場經濟的現象逐漸出現。一是國資監管委權利過于集中。管人管事管物統一于國資監管委手中，形成新一輪政資不分。二是國有企業定位不準和分類模糊。商業性國有企業與公益性國有企業未明確劃分，企業經營目標也難以清晰。一些公益性國有企業一味追求經濟效益而失去公益的功能，從而降低社會效益。有些企業利用公益性質所賦予的行業特權發展成為行業壟斷。還有部分國有企業市場主體地位尚未真正確立。三是國有企業經營者官員化。企業經營者行政級別進一步強化，企業經營者和行政官員的互相轉換司空見慣，探索中的職業經理人制度就此終止。四是國有企業壟斷和不公平競爭。國有經濟戰略重組后，保留下來的大型和特大型企業形成了國有壟斷經營。五是國企監督機制弱化。大型國企監事成為行政官員的二線崗位和經濟補償，獨立董事制度流于形式，獨立董事“不獨”又“不懂”現象突出。“不獨”是指獨立董事多為經營者的關系人，正因為是關系人，難免濫竿充數，“不懂”裝懂。企業監督機制弱化導致企業腐敗、內部人控制。六是國有企業股改的非市場化和國有資產的流失。夏榮靜等人總結了國有資產管理六大問題：國有資產管理比較混亂；國資委職能定位尚不明晰；缺乏對國資委的有效監督；國有資本的真實運營效率和回報率低下；國有經濟布局不合理；出資人制度和管理層選拔機制不完善。筆者以為，這六大問題也反映了我國國資管理偏離市場經濟的狀況。

國資管理體制改革要跟進市場經濟

我國國有企業走向市場經濟以來，為我國經濟持續高速增長發揮了主體作用。在全球經濟后危機時代，國有經濟面臨經濟下行和產業結構轉型升級的挑戰，經濟運行質量和效益出現滑坡。2015年1至10月，國有企業營業總收入367904.8億元，同比下降6.3%。中央企業221340.5億元，同比下降8.2%。地方國有企業146564.3億元，同比下降3.3%。國有企業利潤總額18806.6億元，同比下降9.8%。中央企業13530.7億元，同比下降11.3%。地方國有企業5275.9億元，同比下降6%。國有企業應交稅金31174.9億元，同比增長0.8%。中央企業24341億元，同比增長1.2%。地方國有企業6833.9億元，同比下降0.9%。

鑒于我國國有資產管理和國有資產運行的諸多問題。當前要適應市場經濟要求改革國有資產管理體制，促進企業活力和核心競爭力的提升。中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》要求“國有企業改革要遵循市場經濟規律和企業發展規律”。同樣，市場經濟條件下的國有資產管理也要遵循經濟規。

一方面，國有資產管理要遵循市場經濟規律。首先，國有資產保值增值是國有資產管理的首要目標。也是市場經濟規律的客觀要求。國有資產管理是資產管理而不是行政管理，管人管事管資產，從根本上要落實到管資產上來。資產受益是市場經濟規律的必然要求，國有資產作為國有經濟的生產要素，也要追求經濟效益。尤其是經營性國有資產，國有資本的效益目標主要體現在國有資產的保值增值。其次，在不影響國有資產履行社會公益事業職能的前提下，國有資產要追求總體資產運行效率，就需要合理布局國有資產進入領域。國有企業進入公益性行業是其自身功能的需要，但也要適當吸收其他股權，使之形成制衡機制和產生國有資本放大作用。國有企業進入商業性行業，要堅持國計民生的領域，具有經濟效益的行業。同時在產權配置形式上，主要可采用國有控股、國有參股等形式。發展混合所有制經濟，促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率。第三，國有資產作為生產要素，要通過市場機制來配置。國有資產要依據市場機制、供求機制和競爭機制的作用，按市場信號來優化配置生產要素。在市場機制作用下，國有資產在市場運行中也應有進有退，尤其是商業類國有企業.更要采用靈活的投資經營機制；國有資本在商業類行業和企業布局上合理布局，不追求占有市場，而追求效益。

另一方面，國有資產管理要遵循企業發展規律。首先，國有資產管理要遵循企業自主決策規律。國有資產的運行主體——國有企業要遵循市場規律，自主經營和自主決策，與其他市場主體平等競爭。國有資產管理體制改革服務于國有企業改革，堅持政企分開、政資分開、所有權和經營權分離，權利、義務、責任相統一，激勵機制與約束機制相結合，國有企業作為獨立法人，在市場經濟中自主經營和自負盈虧。國有資產管理只能通過產權管理實施出資者權利、體現出資者意志，而不能干預企業經營。其次，國有資產管理要遵循現代企業治理規律。以股份制為主要形式的現代企業制度，其特點是股權分散、治理結構、有限責任和風險分攤。在企業治理結構中，股東會行使出資者所有權，決策企業重大事項、資產受益和選擇經營者。國有獨資企業出資者代表由國資監管委派出，國有控股企業由國資監管委派出代表與其他股東組成股東會。董事會行使法人財產權，實施企業經營決策；經理人行使法人代理權，對企業進行經營管理；監事會行使出資者監督權，保障出資者權益。第三，國有資產管理要遵循市場選任經理人規律。公司制企業經營者選聘需要有逐步成熟的職業經理人市場，企業經營者不應是長官意志產生。企業經營者通過職業經理人市場選擇；國有企業經營者與行政體制剝離；職業經理人年薪制市場決定；企業高管年薪與職工收入拉開合理差距。

國有資產管理遵循市場經濟規律和企業發展規律，為促進國有經濟主導競爭力和提高國有資本保值增值效率。當前要重點解決國有資產監管不到位、困擾國有資本運行效率的一些問題。因此，國有資產管理首先要加強市場法制保障。市場經濟是法制經濟，國有資本的市場運行要依法而行，國有資產監管也要依法而行。確立國家出資者和企業法人的法律關系，以及各自的法律主體地位。加強企業內部監督和引入外部監督。其次，要切實防止國有資產流失。在國有資產重組和國有股權配置過程中，要按市場競價原則處置，禁止低價賤賣國有股份和配送經營者股份。在混合所有制改革中，要防止國有資產流失。要防止高管親屬從經營與國有企業關聯業務中攫取國有企業利益。第三，要治理內部人控制。完善公司治理結構是克服內部人控制的主要途徑，要嚴格執行公司法和公司章程，發揮股東會重大事務決策作用，維護出資者權益，完善董事會集體決策機制，避免董事長專權。涉及到職工利益和出資者利益的領域，要通過合法程序決策。當前深化市場經濟體制改革和國有企業改革，需進一步完善國有資產管理體制，強化資產監督功能，加強經營性國有資產的統一監管，實施商業類和公益類國有企業的分類改革，提高國有資產管理效率，促進國有資產保值增值。

責編/凌肖漢