東亞海陸源污染防治區域合作機制探討及啟示

戈華清，宋曉丹，史　軍

(南京信息工程大學公共管理學院　氣候變化與公共政策研究院，江蘇　南京　210044)

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東亞海陸源污染防治區域合作機制探討及啟示

戈華清，宋曉丹，史軍

(南京信息工程大學公共管理學院氣候變化與公共政策研究院，江蘇南京210044)

區域或亞區域合作機制與協議安排是保護海洋環境免遭陸源污染危害的關鍵。東亞海共同體與東亞海環境管理合作伙伴作為現有的防治東亞海區域陸源污染的合作機制，由于既無區域性公約約束，也無具體防治目標與章程，導致目前東亞海區域的陸污染防治依然處于松散的、無約束力的功能性與項目性合作狀態，呈現明顯的臨時性與不確定性。中國應在充分重視海洋陸源污染嚴峻形勢的基礎上發揮更為積極的作用，以更為務實的態度，與東盟國家凝聚共識，有效推動陸源污染防治區域合作機制的構建。

東亞海；陸源污染防治；區域合作機制

海洋陸源污染是許多沿海國家面臨的重大環境問題，不僅關系到區域海洋戰略與海洋產業的發展，也直接關乎相關國家或區域的食品安全、經濟發展與人口健康。東亞海區域發展中國家眾多，區域內發展迅速的沿海城市大都環海而立，而這些城市的生活污廢水許多也未經處理直排入海，污染危害不僅損及區域內的海洋產業發展，也可能引發公眾健康危機。

一、東亞海陸源污染防治現狀

東亞海是21億多人的家園，包括文萊、柬埔寨、中國、朝鮮、印度尼西亞、日本、馬來西亞、菲律賓、韓國、新加坡、泰國、東帝汶和越南等國在內，約有超過15億人生活在海岸帶地區[1]，是世界上文化、地形、宗教、經濟狀況和環境最多元的區域之一，并且包含了一系列大海洋生態系(LMEs)，東海、黃海、南海、蘇祿-蘇拉威西海域、印度尼西亞海和泰國灣是此區域內具有重大生態和經濟意義的六大典型海洋生態系[2]。由于區域內國家間發展程度不同，海洋資源開發利用與海洋環境保護現狀差異性較大，發展中國家陸源污染物未經處理直接排放的現象嚴重，直接影響了區域內海洋環境的安全。

(一)陸源污染嚴重，污染防治能力較弱

除日本、韓國、新加坡外，區域內其他國家都是發展中國家，且大多處于經濟社會高速發展時期，污染防治能力較弱，陸源污染物直接排海現象嚴重。區域內陸源污染物的主要排放源來自生活、農業與工業領域，河流沉積物，固體廢物以及空氣源[3]。近海水域污染是該區域發展中國家共同面臨的最為嚴重的環境問題，尤其是一些國家高濃度污廢水有效處理率偏低。在泰國，2010年與2009年城市污廢水處理率僅有23%；而在越南，75%的城鎮家庭產生的生活污水沒有進入到污水處理系統，每天經收集處理的城市污水低于10%，且大部分城市排水系統均未實現雨污分流[4]。在主要污染源中，農業與工業污染物是區域內最大的污染物排放來源。在菲律賓，致使馬尼拉灣富營養化的元兇，除生活污水外，基本來自于農業[5]。我國南海海域也不例外，每年至少有95873噸BOD直排該海域，約90%的污染來自于菲律賓、印尼與中國，其中有一半來自各國內陸河流[6]。

(二)陸源污染危害影響大，各國治理能力有限

令人沮喪的是，東亞海區域各國高速的經濟發展和快速城市化并不能杜絕區域海洋環境免遭污染或破壞。相反，隨著工業化和沿海城市化加速、海岸帶粗放式農業生產及人口快速增長，加之海洋環境保護意識與制度的缺失，導致海洋陸源污染危害極為嚴重，特別是一些沿海國港口城市的鄰近海域。除中國渤海灣、長江口、杭州灣、珠江口等區域外，菲律賓的巴坦加斯(Batangas)與馬尼拉灣、泰國的泰國灣、印尼的雅加達灣、越南胡志明市近海海域等陸源污染均非常嚴重。其中，雅加達灣是東亞海域中污染最嚴重的海港，幾乎沒有完整的漁業[7]。

雖然區域內多數國家都制定有海洋環境保護政策或法規，但大多都缺乏完備的海洋陸源污染防治機制(參見表1)。就我國而言，雖然陸源污染防治體系已經形成，也采取了一系列具體措施，但陸源污染防治形勢依然嚴峻，對近海漁業、旅游業等產業的長遠發展顯然不利。再如，越南胡志明市西貢港流入的生活污水與工業廢水等陸源污染物基本未經處理直排入海，致其面臨嚴重的陸源污染危害，亟需污染處理設施、長期環境保護規劃與環境影響評價制度[8]。

二、東亞海陸源污染防治區域性合作機制——COBSEA與PEMSEA

20世紀80年代以來，經由聯合國環境規劃署與聯合國開發統計署的推動與援助，東亞海周邊國家陸續成立了兩個區域性組織(參見表2)，這兩個區域性海洋環境保護組織在東亞海區域陸源污染防治中發揮了重要作用。

(一)COBSEA

自1981年成立時起，海洋陸源污染防治就是該組織的首要目標之一。迄今35年，多數成員國仍未采取主動有效的對策使海洋環境免遭陸源污染，對國際社會援助或其他國家資助的依賴程度較高。

COBSEA制訂的一些行動規劃、發展規劃與行動指南等軟法性文件為區域陸源污染防治工作提供了支撐，促進了區域制度建設與污染防治。《東亞海海洋和海岸帶的保護與可持續發展行動計劃1994》明確應通過海岸帶綜合管理與區域間的合作來達成陸源污染防治目的，其中提到了五大合作措施：一是加強區域性陸源污染防治的信息收集與管理的合作，包括主要陸源性非石油類污染物分布的水平和變化趨勢、陸源石油類污染物分布的水平和變化趨勢的數據信息；二是加強長期的環境監測和環境影響評估的合作；三是所有成員國要協力保障污染監測數據與機制的可靠性；四是加強污染評估合作，全面評估陸源污染對海洋所產生的生物效應與生態效應；五是推進全面合作，促進陸源污染防治的技術發展與具體應用[9]。

表1　東亞海各國海岸帶與海洋政策、法規或管理機制概況

表2　中國加入的兩個政府間海洋環境保護區域性組織(太平洋區域)

行動規劃或具體項目的實施促進了區域內相關國家或地區的陸源污染防治工作。自1997年起，COBSEA實施了一系列行動規劃或項目，如執行GPA(《保護海洋環境免遭陸源污染行動綱領》)的東亞海區域行動計劃方案、評估影響東亞海區域環境的來源與行動、制訂保護東亞海區域免遭陸源污染影響的區域性規劃、召開區域性研討會討論保護亞太區域海洋與海岸帶生態系統免遭陸源活動的影響以及東亞海區域污染熱點地區的識別等。其中，扭轉中國南海和泰國灣環境退化項目即具有典型意義，該項目涉及陸源污染的內容包括：(1)要求柬埔寨、中國、印度尼西亞、馬來西亞、韓國和越南*具體是哪6個國家，文獻中并未指明，依據第三次報告書及COBSEA相關文獻，這6個國家應是馬來西亞(修訂國家計劃)、菲律賓、新加坡、泰國、柬埔寨、越南這六個國家。內容主要來自于UNEP/GPA/IGR.3/INF/3/Rev.1 “Progress in implementing the Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-based Activities at the National Level”。制訂應對陸源污染的國家具體行動計劃，并提交陸源污染防治國家行動報告；(2)了解南海陸源污染防治概況；(3)構建可用于管理決策的中國南海河流輸入營養物質模型；(4)將向南海輸入營養物質的河流確定為敏感區[10]。雖然實施與否主要由主權國家決定，但也為成員國陸源污染防治對策與國家行動計劃的實施提供了參考。

COBSEA在海洋陸源污染防治合作方面也存在諸多問題。其組織形式依然十分松散、資金機制的運作基本靠自愿與短期的妥協、區域性海洋環境保護公約或相關議定書無法形成、區域組織秘書處的活動能力與管理范圍十分有限等，軟法性文件所提倡的對策也并未被多數國家政府接納進而轉化為國內立法予以執行。

(二)PEMSEA

自成立以來，PEMSEA已舉辦了四次部長級論壇與七次理事會(Partnership Council Meetings)，特別是四次部長級論壇給區域相關行動規劃的確立指明了方向。與COBSEA相比，PEMSEA的發展呈現以下特點：一是組織形式更具開放性。PEMSEA成員方除主權國家外，還包括非政府組織(包括科學機構、行業協會等)、區域性組織或地區，而COBSEA的成員國則均由主權國家組成。二是行動方式更具靈活。PEMSEA明確提出通過綜合管理方式來保障東亞海及海岸帶地區的健康發展，特別注重海岸帶綜合管理的應用與實踐。為減少區域陸源污染物排放，通過多途徑資助發展中國家的環境治理或提升其管理能力。同時，PEMSEA還會采取靈活的社團運動或零散的組織活動(如海洋垃圾的清理運動等)來促進海洋環境保護，此種方式雖然影響有限，但動員效果不錯。三是該組織行動規劃前期發展進程相對緩慢，近幾年軟法性文件數量不斷增加。除《東亞海可持續發展戰略》(the Sustainable Development Strategy for the Seas of East Asia (SDS-SEA))這一重要的軟法性文件外，還陸續發表了《東亞海可持續發展區域合作馬來西亞宣言》、《關于實施東亞海洋可持續發展戰略伙伴關系協定與實施東亞海洋可持續發展戰略的安排》、《加強東亞海區域海岸帶綜合管理與適應氣候變化的馬尼拉宣言》、《關于通過海岸帶綜合管理建設藍色經濟的東營宣言》、《面向海洋藍色經濟的昌原宣言：推進東亞海域的可持續發展戰略》[11]等文件。這些文件雖然提供了重要依據，但由于缺乏法律約束力，能否轉化和實施還需取決于成員國的意愿。四是組織管理機構及運營經費等問題還有待落實。雖然該組織有秘書處與執行機構，但PEASEA日常運營經費的落實還有待成員國的認可與資助。

PEMSEA主要通過推進區域內海岸帶綜合管理來達成陸源污染防治目的，沒有單列區域陸源污染防治合作規劃或具體項目，目前僅介紹了三個陸源污染嚴重的熱點地區(中國的渤海、馬六甲海峽與菲律賓的馬尼拉灣)污染防治情況。由于馬六甲海洋污染情況復雜，海源性(marine-based)與陸源性(land-based)污染都很嚴重且此區域位于多國交界地帶，陸源污染防治信息缺乏，下文僅分析渤海與馬尼拉灣這兩個熱點地區的陸源污染防治。

(三)COBSEA與PEMSEA在區域陸源污染防治中的作用與影響

首先，兩個組織推動了區域內沿海國家(特別是發展中國家)的海洋環境保護工作，也為其海洋環境保護制度的完善提供了參考與借鑒。區域陸源污染行動計劃實施以來，東亞海區域行動對該區域的海洋陸源污染防治工作產生了積極的影響，為相關成員國國家行動計劃的接納、制訂、實施等提供了交流平臺與制度保障。經由推進海岸帶綜合管理、熱點區域陸源污染防治、海洋垃圾清理等項目的實施，對成員國海洋環境保護政策與法律制度的完善均具積極意義。在海岸帶綜合管理的實踐與應用中，也發揮了重要指導作用。

其次，在兩個組織的推動與成員國的努力下，多數國家都成為GPA(Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-based Activities《保護海洋環境免遭陸源污染全球行動綱領》)的成員國，且大多都已按照GPA的規定采取了國家行動或制訂了法律法規應對陸源污染(表3)。

表3　東亞海區域保護海洋環境免遭陸源污染的國家行動計劃一覽表

但是，由于兩個組織的成員國地理環境復雜(區域內有幾大海峽、多個島嶼群、寬闊的海灣、低淺的河口)，社會經濟發展狀況參差不齊(不僅有世界上人口最多的幾個沿海國家，還擔負著繁重的航運任務與經濟發展任務)，外加政治因素的干擾與海域主權爭議頗多，目前還沒有國家愿意積極推動該組織在區域性海洋陸源污染防治合作機制方面的進一步發展。在東亞海區域，歷史原因所導致的主權爭議或海域使用問題一直是焦點，這些歷史遺留問題很難在短期內解決，導致國家間的關系緊張而敏感。在此背景下，環境污染的解決意愿很難超越敏感的政治問題。因此，東亞海區域陸源污染防治尚處于起步階段，受上述因素的影響，實質行動與法律對策的制訂往往陷入尷尬境地。

三、東亞海陸源污染防治的三個典型區域——東京灣、渤海灣與馬尼拉灣

中國渤海灣、日本東京灣與菲律賓馬尼拉灣均為半封閉性海灣，都是東亞海區域陸源污染防治熱點區域，這三個典型區域反映了區域內三種不同的陸源污染防治狀態，其具體對策與實施進展具有典型意義，也充分反映出東亞海區域不同階段與不同區域的陸源污染防治實施進展狀況。

(一)日本東京灣

日本的海洋陸源污染防治與其國內經濟社會發展存在密切關聯，因陸源污染危害引起全球關注的是熊本縣水俁病事件。由于特殊的地理位置與經濟社會發展需求，東京灣陸源性與海源性污染都比較嚴重。隨著工業化進程的加快，首都圈人口的高度集中和快速城市化導致東京灣污染負荷增大，海水污染嚴重。曾經東京灣水污染物濃度高于日本其它海灣，嚴重的污染使近海漁業損失慘重，僅1962年東京都政府支付的漁業賠償金就高達 330 億日元；水體富營養化嚴重，僅每年5-8月，赤潮發生天數就高達 80天左右[12]。20世紀80年代以前，東京灣陸源污染危害主要表現為水體富營養化、水體缺氧、赤潮、藍潮等，其中有機污染(如DDTs, PCBs and PAHs )特別高，東京灣流域人口與工業高度密集是導致陸源性污染的主因[13]。這一時期日本主要通過具體項目與立法來防治陸源污染，如制訂《水質污染防治法》《海岸帶法》、實施提升海洋環境的具體項目(1970年)、對漂浮垃圾與油污進行清理(1974年)等。

20世紀80年代以后，東京灣的陸源污染防治措施主要從以下兩個層面展開：第一個層面為制度完善與項目實施。一是通過法律法規的完善來防治閉鎖性海域的陸源污染與保護海洋資源。為此，日本相繼修訂《河川法》(1997年)與《海岸帶法》(1999年)，制定《漁業基本法》，并在《水質污染防止法》中實施水質總量排放限制措施等。二是通過一系列污染防治項目或工程改善海水水質，提升治污能力。如改善海水水質的“藍海(Sea-Blue)”項目(1988年)、“生態港(Eco-Port)”項目(1994)，東京灣環境恢復計劃之“明智利用(Wise Use)”項目(2004年)等[13]。

第二個層面是實施東京灣綜合性海洋環境保護政策。東京灣地區的陸源污染防治工作除了特別注重陸源污染物排放削減外，還綜合實施其他措施如東京灣環境監測網絡的改進與完善、海源污染物的削減與海洋自凈能力的提升、陸源污染治理中的公眾參與及污染損害救濟機制的構建等。東京灣陸源污染物削減政策主要包括：通過陸源污染物總量削減計劃確定不同產業污染物削減與具體實施計劃；改善并不斷維護污廢水處理設施，強化污廢水中N、P等污染物的處理；促進污廢水處理設施的普遍使用并保障正常運行；通過各種綜合措施減少雨天污廢水的排放；完善入海河流的凈化措施；減少各類面源性污染物的排放；加強各類漂浮垃圾的搜集與處理等[14]。

這兩個層面具體措施的實施，使東京灣的水質得到明顯改善，各類排放進入東京灣的COD、總N、總P等污染物明顯減少(圖1、圖2與圖3[15])；同時，2004-2013年間東京灣赤潮也顯著減少[16]，區域水質有所改善，自2004年后水體透明度明顯改善，底層溶解氧在2009年的統計中雖有上升，但在2012年與2013年則有所下降[17]。但日本2004-2013年[16]以來的環境統計數據與2014年調查[18]〗表明，東京灣陸源性N、P等營養素類污染物排放較多，仍不能避免赤潮發生。

圖1　東京灣COD產生負荷量

圖2　東京灣N產生負荷量

圖3　東京灣P產生負荷量

經過30多年的治理，東京灣水質有了明顯改善，陸源污染物的排放也逐步減少，陸源污染防治制度有所優化，但要維持良好的海灣環境，還要進一步平衡經濟社會發展與陸源污染防治、各類產業發展與海洋環境保護間的關系。從東京灣的陸源污染防治進程看，基本依賴國內法的完善與相關措施執行，區域陸源污染物排放量的減少、法律法規的完善與有效執行是陸源污染防治工作得以順利進行的重要保障。

(二)中國渤海灣

渤海灣是中國近海陸源污染最嚴重的地區之一。究其原因，除特殊的地理位置外，還與區域內經濟高速發展、人口急速增長、沿海產業布局不合理、海岸帶地區城市化加速、非一體化的環境監管體制(河北、天津、山東、遼寧的陸岸相鄰)等相關。除實施《海洋環境保護法》、《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》以及沿海地方海洋環境保護法規外，中央與地方政府均投入大量的人財物來治理渤海的陸源污染，專門制訂了《渤海碧海行動計劃(2001-2010年)》兩個五年行動計劃，后來又制定了《渤海環境保護總體規劃》。

渤海灣污染兼具海源性與陸源性，但主要是陸源性的。渤海灣近14年的海水水質變化能夠充分證明這一點。第一個五年計劃末，監測數據顯示水質有了明顯改善(圖4)，這表明相關對策與法律制度的實施效果明顯。但2005-2010年間渤海灣水質變化不大(圖4)，相關部門也沒有發布第二個五年計劃實施報告，顯然現有對策缺乏長效影響，需要相關決策部門及時調整與改善陸源污染防治具體措施；2011-2014年雖然監測工作更細致，但海水水質無明顯改善(圖5)，特別是四類及劣四類水質變化趨勢不明顯(圖4與圖5)，表明要徹底改變渤海海域陸源污染狀況相當困難，相關制度與具體措施亟待完善。

渤海灣陸源污染防治所取得的成績，部分是依靠國內法律法規的完善與政策的執行，國際社會的推動與援助也發揮了積極的作用，特別是《渤海碧海行動計劃》的實施意義重大。

圖4　2001-2010年渤海海水水質百分比

圖5　2011-2014年渤海海水水質百分比

(三)菲律賓馬尼拉灣

菲律賓的馬尼拉灣陸源污染嚴重，其地理位置特殊、經濟發展迅猛、人口增長過快、周邊城市眾多、人口眾多(約占菲律賓總人口的三分之一)、工業化程度高、土地利用變化程度快等因素不容忽視，但多頭管理、沿海農業面源污染嚴重、環境治理能力弱等也要引起足夠重視。馬尼拉灣的水質采樣分析中已經檢出多氯聯苯(PCBs)、農藥殘留、重金屬、氨氮和磷酸鹽等眾多污染物，其中養分濃度及硝酸鹽在增加，這些污染不僅僅是農業徑流和河流排放的結果[19]，造船、冶煉、發電及一些重工業在馬尼拉新城及周邊地區所排放的污染物也是造成海域污染的重要原因。菲律賓政府對馬尼拉灣的陸源污染防治的積極性與主動性并不高，多依賴于國際社會或其他國家的援助。除PEMSEA將馬尼拉作為污染熱點之一，全球環境基金、聯合國發展署與國際海事組織等也將馬尼拉作為東亞海污染的熱點區域之一[20]。

馬尼拉灣陸源污染防治具有典型的“外源推動性”。1993年菲律賓環境與自然資源部下屬的海岸帶環境部門成立，緊接著PEMSEA于1994-2005年間在馬尼拉灣實施了海洋污染防治項目，該項目以社區為基礎(community-based)，幫助其建立海岸帶綜合管理體系。2000年的“帕西格河的修復(Pasig River Rehabilitation)” 項目對馬尼拉灣附近污水處理系統、馬尼拉污水排放許可證制度建設，以及改善海岸帶區域生活類固體廢物處理能力、提升水質監測能力等有積極影響[21]，但此項目的資金來源除了亞洲發展銀行的貸款外，還有少部分系日本特殊資助，具有典型的“外源推動性”。2002年起澳大利亞援助的“執行東盟海洋水質標準能力建設”項目，幫助建立了馬尼拉灣的海水水質標準并提升了海岸帶給定管理的執行能力[22]，也具有顯著的“外源推動性”。

盡管有菲律賓學者認為，菲律賓是海岸帶綜合管理經驗最豐富的國家之一，但在陸源污染防治方面，菲律賓面臨的諸多挑戰如財政危機、能力不足、法律實施效果欠佳、綜合合作意愿的缺乏等[23]一直制約著其采取有效措施。因而，菲律賓的陸源污染防治或海岸帶保護項目大多是基于區域性國際組織或其他國家的資助，穩定的資金來源與持久的制度供給是制約其有效實施的最大障礙。這一點與中國的渤海灣、日本的東京灣存在明顯區別，即菲律賓的海洋陸源污染防治是通過外力促成的，而非政府積極意愿達成，若想全面解決中國南海的陸源污染物排放問題，必須要通過區域性機制或條約體系來敦促菲律賓履行減排義務。

(四)三個典型區域的比較分析

由于特殊的地理位置與陸源污染的影響，日本東京灣的具體措施選擇多基于自身發展需求與公眾環境需求。我國渤海灣的陸源污染防治則要復雜一些，雖有保護海洋環境的強烈需求，陸源污染對其他國家的影響也相對較小，但在實際行動中由于受制于國內經濟社會發展的影響，防治立場并不是特別堅定、措施也不是特別有針對性。而菲律賓的馬尼拉灣雖有強烈的防治陸源污染意愿，但實際行動更多是由國際社會推動的。相對而言，發展中國家迫于自身發展壓力與經濟需求，陸源污染防治對于國際社會的依賴程度相對要高一些，因此區域性海洋環境保護組織在其中的推動作用會更明顯。

三個地區都有強烈的防治陸源污染訴求，陸源污染也都非常嚴重，為何實踐結果卻相差很大？究其原因，主要體現在防治能力落差、環境管理機制體制、政府防治意愿選擇、近海海洋發展戰略選擇與保護目的的差異等方面。三個典型區域的陸源污染防治進展表明：一個區域陸源污染防治進展，與國內法律政策的有效實施成正比；與國內經濟社會發展程度相關；與國內的環境治理和污染防治能力一致；與其國內對陸源污染防治的認知和態度相關；國際社會的資助與扶持所能產生的實效有限。在海洋陸源污染防治進程中，雖然地理特征、保護意愿、防治手段與對策選擇很多都具有相似性，但由于不同區域的具體防治對策、防治目標與防治效果等存在明顯差異，發展中國家比發達國家更需要國際社會的多重綜合援助。

四、東亞海陸源污染防治合作在發展過程中的挑戰

雖然PEMSEA與COBSEA在海洋垃圾的管理、陸源污染廢棄物的處理、海洋漁業的可持續發展、持久性有機污染物的管控、陸源污染防治敏感區域的劃分等國際合作中的引導作用不可忽視，但由于其組織形式松散、國家的環境治理能力差異性大、資金嚴重缺乏等，在陸源污染防治進程中還是遭遇了一些難以在短期內跨越的障礙。與其他區域性海洋環境保護組織存在明顯差異的是，這兩個組織均只有針對海洋環境保護的一般規劃，對陸源污染防治問題缺乏單獨的規制與管理。相比于全球其他區域性海環境保護合作機制而言，東亞海所面臨的挑戰主要體現為以下幾方面。

(一)復雜的政治問題與海域主權糾紛影響了區域性陸源污染防治合作

由于陸源污染防治的后果具有明顯的外溢性，對于一定區域而言，防治收益具有明顯的共益性，但由于海水的流動性、海洋生態的復雜性與非線性特征，導致防治收益很難確定，若再加上主權紛爭，不同國家很難達成有行動力的合作意向。即便達成了環境合作意向，因為違背國際環境協議的后果很難通過明確的救濟手段或爭端解決機制來化解，一些成員國也會因政治或主權問題而違背協議。如日本擁有相對完善的環境治理體系與充分的環境治理能力，但卻極少伸出援手主動幫助東盟國家防治陸源污染，不容忽視的事實是，日本在海洋陸源污染防治中資助的對象往往是與中國有主權紛爭的國家。

(二)嚴重的污染現狀與明顯低下的污染防治能力不匹配制約合作機制的形成

對于廣博的海洋空間與治理效果的外溢性，財力有限是制約所有地區海洋陸源污染工作的要因。在東亞海地區，一些近海海域污染高發，污染防治能力低下，已嚴重影響了相關海洋產業的健康發展。僅中國南海地區，就有超過35個污染熱點地區、26個敏感或高污染風險地區[24]，且有些國家基本沒有陸源污染物減排措施。區域內大部分國家都無力獨自履行或承擔陸源污染防治任務，亟需國際社會的資金與技術的援助。在COBSEA第22屆政府間會議中，成員國所分擔的資金份額與承擔的具體責任、資金的使用情況等是各方關注的焦點。大多發展中國家會提出能力與資金不足的限制，要求在此方面獲得援助。COBSEA與PEMSEA不僅組織形式、資金籌集與運作機制、組織的管理制度、組織章程、達成的目標等不完善，在具體項目實施中，也往往會受到成員國或受資助區域政府的執行意愿的限制。更重要的是，由于陸源污染防治必然涉及一些國家內部的經濟社會發展，那些環境治理能力弱的國家接受國際組織或其他國家資金或技術援助的意愿較高，主動實施陸源污染減排措施或承擔具體污染物減排目標或責任的意愿則相對低下。從東京灣污染物排放圖與我國渤海灣水質變化圖不難看出：一定程度上“環境庫茲涅茨曲線”在陸源污染防治中是成立的。而COBSEA與PEMSEA中的絕大多數成員國都面臨迫切的發展任務，缺乏足夠的能力合作開展陸源污染物的減排或治理工作。

(三)區域性環境信息資源的有限性使得合作尤為困難

信息資源的有限性集中體現為三方面：一是可獲取環境信息的渠道不暢通。由于不同國家間存在紛爭與利益制約，并非所有國家都愿意分享所有環境數據，這導致此區域的污染狀況與污染治理狀況等各類信息都是有限的。二是可獲取的環境信息未必真實地反映陸源污染防治的需求。受制于科技發展的限制與國家政治意愿的制約，并非所有的信息都能真實全面地反映不同條件下的海洋環境狀況、治理能力與防治效果等。三是環境監測與環境信息的處理能力有限。三個典型區域的案例顯示：在陸源污染物的分類、監測數據的處理等方面，日本優于中國和菲律賓。環境監測與環境信息的處置能力離不開基本國力的支撐。特別是經濟發展到一定程度后，技術進步一方面可以減少單位GDP的能耗和排放，另一方面，環境治理技術的改進會降低治污成本[25]；同時，國家發展與環境污染到一定程度后，公眾的環境意識會越來越高，較高的環境意識會促成政府采取措施提升環境質量。

(四)政府間合作的政治意愿不足，防治陸源污染的積極性不高

政府間合作防治陸源污染的政治意愿不足主要源于防治收益的非排他性與制度履行的復雜性及風險性[26]。日本瀨戶內海、東京灣、大阪灣等陸源污染防治取得了明顯實效，但很少主動無條件地幫助其他東亞海國家或主動與其他國家合作防治陸源污染。在過去的幾十年里，東盟海洋環境保護工作也多由國際社會或其他國家的援助推動[22]。因為海水的流動性與海域的開放性，海洋陸源污染防治效果的正外部性會導致不可確定的污染治理搭便車，這可能導致有些國家(特別是海域毗鄰的)會顧慮收益外溢而不采取任何實質性行動，有些會擔心其在陸源污染防治中的努力或讓步成為其他各方主張海域主權或管理權的依據，防治需求很高而真正落實行動的政治意愿不足在東盟相關沿海國十分突出，一些國家往往會將財力不足、能力有限、制度缺乏等作為不采取任何行動防治陸源污染的重要原因。

五、我國參與東亞海陸源污染防治區域性合作的啟示

東亞海區域性合作機制在發展過程中面臨諸多挑戰，但這也給任何一個想實現藍色發展計劃的國家提供了機遇。實現海洋環境的有效保護，對于中國有顯著的經濟、政治和海洋環境利益[27]。區域性海洋陸源污染防治合作機制的構建，不僅涉及到中國在東亞海區域的海洋環境利益與海洋戰略的實現，也是推進東亞一體化建設的重要內容。針對合作機制的構建，有人認為，由于各種復雜的利益關系，在合作機制中應堅持采取推動者、協調者、建設者但非主導者的立場[28]，并繼續堅持東盟主導地位[29]，保障大小國家能平等自由地參與到東亞海陸源污染防治工作中。筆者認為，我國應在正視現實的基礎上，依托東盟合作機制，與相關國家進一步凝聚共識，發揮更加積極的作用，積極推動東亞海區域陸源污染防治合作機制與多邊條約的形成。

首先，在當前的區域性海洋陸源污染防治合作中，我國陸源污染防治狀況決定了我們還欠缺作為主導者的客觀條件。雖然從地理位置上看，中國處于東亞海區域的中心，但從PEMSEA和COBSEA的陸源污染防治進展以及渤海灣、東京灣與馬尼拉灣的陸源污染防治實際看，中國的陸源污染防治進展并不領先，相關法律制度與應用政策初步形成體系，相比于海洋陸源污染防治已逾40多年的日本而言，還存在差距。另一方面，進展緩慢的區域性陸源污染防治合作機制的建設削弱了成員國的積極性。從海洋陸源污染防治實施進展看，僅依靠國際環境公約實現南海區域合作保護環境顯然不足，再加上區域公約的缺位、羸弱的法律實施機制[30]等因素，導致區域合作法律呈現出碎片化和行業化的特點，東亞海區域內的發展中國家切實擔負陸源污染防治的意愿與能力都相對較低。在前述條件的制約下，中國的角色定位應更加客觀務實。在積極推動區域內海洋環境保護法律制度構建的過程中，中國在區域內的海洋環境、經濟發展以及政治發展利益也都會得到更好的保障和實現[27]。當然，從長遠來說，如果前述限制性條件得到明顯改善后，中國逐步的實現角色轉換，獲得主導者的地位也是具備可能性的。某種意義上，我國陸源污染防治的現狀也為未來中國在區域合作中承擔更大的責任留下了很大的空間。

其次，東亞海區域的政治外交環境決定了中國主導者身份易受爭議影響，將簡單問題復雜化、政治化。東亞海陸源污染防治合作機制是平衡該區域性海洋環境權益的重要平臺，但由于東亞復雜的主權紛爭與海權爭議，任何海洋問題在此區域都顯得格外敏感，具有共益性的海洋環境權益也不例外。除了復雜的中美與中日關系，另外一些與中國存在領土領海爭端的東亞國家因為對中國崛起懷有恐懼和擔憂而有意無意將美國因素引入東亞內部，以求制衡中國，從而使得本地區原屬雙邊層次的許多議題多邊化、地區化甚至國際化[28]。因此，若中國以區域性海域陸源污染防治合作機制主導者身份出現，不僅會給中國帶來更沉重的經濟負擔，也可能會將自身置于更復雜的境地，與相關國家間產生不必要的摩擦，進而陷入到更加激烈的國家間海洋利益博弈的泥沼中難以掙脫。

最后，基于海洋陸源污染防治的緊迫性與必要性，中國應發揮更加積極的作用，以更為務實的態度，有效推動并協調區域性海洋陸源污染防治合作機制的構建。

積極促進區域性陸源污染防治合作機制的建立是核心任務。在當前的背景下，我們必須認識到：一是解決東亞區域跨界海洋環境污染問題(陸源污染是生成此區域跨界污染的首因)必須開展地區合作。PEMSEA與COBSEA這兩個合作機制明顯是“松散的”、“非制度性的”和“非約束性的”，這種合作不僅是非持久的，也往往不具約束力，相關國家履行與否無關痛癢。二是積極推進區域性海洋法公約的出臺。我們應該更多地借鑒歐盟東北大西洋與波羅的海陸源污染防治合作，除了積極促進區域性公約組織的建立，中國應在以這些區域性組織為平臺，極力推進區域性海洋環境保護條約或議定書的出臺，為該區域的陸源污染防治工作提供法律支撐。三是區域性海洋陸源污染防治合作機制的建立在一定程度上可以防御并抑制其他國家的政治野心。日本多層主體參與東亞環境治理絕非只是為了保護地區生態環境，借助自身的資金、技術和智力優勢謀求地區的環境領導地位[24]，是其加入PEMSEA并積極資助與中國存在主權爭議的國家的重要因素。雖然存在諸多缺陷與難題，中國也并非事無可為，而應以更加積極的姿態，凝聚各方力量，與其他組織或國家一起，共同推進區域陸源污染防治合作一體化。雖然PEMSEA與COBSEA所涉海域范圍基本一致，但卻按照不同模式運作，日常管理與行動所需經費巨大，因此，中國應其他成員國一起推動兩組織運作機制的優化，降低運作成本。

加強區域內的溝通是合作的前提和基礎。在存在利益爭議的相關國家間建立區域合作機制，溝通更是必不可少。在這方面，中國有著很大的發揮空間。中國可以利用自身獨特的條件和優勢，盡力促成區域性組織中的項目與計劃間的溝通、國家與不同組織間的溝通。目前，在東亞海區域，由于協定軟法組織項目和計劃之間缺乏溝通，造成海洋環境保護內容的重疊和遺漏，進而造成本已不足的資金和人員的浪費和短缺[30]，這種現狀顯然不利于區域性海洋環境的改善。因此，中國有必要作為協調者，極力推動各方的有效溝通與互信。隨著東亞其他國家的崛起，區域內的陸源污染防治也得到了更多關注，第10屆東亞峰會發布的《東亞峰會之提高區域性海洋合作聲明》[31]中首次明確了在“防治陸源污染，保護區域性海洋及海岸帶環境”時，要“應對因陸源污染所導致的跨界海洋或海岸帶環境損害”等相關問題。

國內海洋陸源污染防治能力的改善是立足點。區域性陸源污染防治合作機制的構建難以一蹴而就，中國首先還是要立足于國內海洋陸源污染防治現實的改進，逐步擴大影響，并根據實際進展調整角色定位。作為發展中國家，我國近海陸源污染現象嚴重、陸源污染防治任務艱巨，與東亞海區域的多數國家具有相似性，中國的陸源污染防治進程可以為其他相關國家提供可行的指引。居于中間地位的中國，相較于日本、韓國、新加坡而言，我們在東亞海的陸源污染防治中不僅具有優越的地理優勢與資源優勢，而且還有與其他大多成員國最為接近的防治背景與需求。現有的經濟能力可以允許我們將更多的資金投入海洋陸源污染防治，在取得實效后，我們的經驗也可能會被東亞海其他國家所仿效，因此，現階段我們還是應立足國內，再從國內向東亞海區域推進，即以國內海洋陸源污染防治效果的顯著改善作為區域合作機制角色提升的基礎和助推劑。

陸源污染問題是東亞海區域、尤其是南(中國)海區域亟待解決的問題。因為此區域內一些發展迅速的沿海城市都是環海而立，而這些城市的生活污廢水，大多未經處理直排入海，污染危害不僅損及區域內的海洋產業發展，也可能引發公眾健康危機。這些問題，僅靠聯合國相關組織援助與COBSEA、PEMSEA的推動，不可能實現區域內的海洋戰略目標。因此，中國應積極行動起來，將重心有目的地轉向對區域性陸源污染防治合作機制的扶持與援助中來。雖然東亞一體化以東盟這樣的小國集團為主導是“小馬拉大車”，從長遠看可能也存在東亞一體化合作動力不足的問題[32]，但在區域性海洋環境問題的解決中，區域合作機制的作用還是無可替代的。我國應淡化角色訴求，依托東盟現有的協作機制，凝聚各方力量，推動區域陸源污染防治合作機制建立，既可能有助于緩解東亞地區大國之間競爭，緩解美中、中日等矛盾沖突，也有益于推進東盟國家的環境能力建設，保障陸源污染防治對策的實效性與長效性。

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Kuala Lumpur, 22 November 2015:3-4.

(本文責編：王延芳)

Regional Cooperation Mechanism in Preventing the Marine Pollution from the Land-based Activities or Resources(MPLBA)in the Seas of East Asia

GE Hua-qing，SONG Xiao-dan，SHI Jun

(InstituteofClimateChange&PublicPolicy,NanjingUniversityofInformationScience&Technology,Nanjing210044,China)

Regional and sub-regional cooperation and arrangements are crucial for successful actions to protect the marine environment from the land-based activities or resources.COBSEA (Coordinating Body on the Seas of East Asia(SEA)and PEMSEA(Partnership in the Environmental Management of the SEA ), the cooperative mechanisms of the SEA, support or fund the implementation of preventing MPLBA.However,the status of the regional cooperation has kept loose,unrestricted,and non-binding due to lacking the regional conventions and the specific goals. Nowadays the cooperation of COBSEA and PEMSEA is based on the specific projects,and it is unsustainable and inadequate.China should attach equal importance to promoting the national capacity-building and strengthening the consensus with ASEAN countries about MPLBA.Accordingly, China should also take a more pragmatic measure to improve the construction of regional cooperation mechanism for MPLBA effectively.

the seas of east asia; marine pollution from the land-based activities or resources (MPLBA); regional cooperation mechanism

2016-01-08

2016-06-05

國家社會科學基金項目“基于生態系統的海洋陸源污染防治立法研究”(14BFX109)。

戈華清(1975-)，女，湖北公安人，南京信息工程大學公共管理學院副教授，法學博士，碩士生導師，研究方向：中國海洋環境管理與海洋環境立法。

D992.6

A

1002-9753(2016)08-0062-13