職業(yè)教育頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)管理法律制度研究

王遠(yuǎn)東

摘 要 隨著職業(yè)教育人才培養(yǎng)模式的轉(zhuǎn)變和頂崗實(shí)習(xí)的發(fā)展，頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生開始面臨嚴(yán)重的勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的基本原因包括管理原因、教育原因、社會(huì)或歷史原因及法律不健全原因等。當(dāng)前頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)管理法律制度仍存在著單一地方法規(guī)內(nèi)容不完備、責(zé)任主體和實(shí)習(xí)學(xué)生法律地位不明確、保險(xiǎn)制度不完善、法律責(zé)任條款欠缺等諸多不足。故此，在制定和完善相關(guān)法律制度時(shí)，要建立完整的頂崗實(shí)習(xí)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，將實(shí)習(xí)風(fēng)險(xiǎn)在校企之間合理分配，明確實(shí)習(xí)學(xué)生法律地位，把頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生規(guī)定為相對(duì)獨(dú)立的法律主體，實(shí)行強(qiáng)制性保險(xiǎn)制度，同時(shí)增加相應(yīng)的法律責(zé)任條款。

關(guān)鍵詞 頂崗實(shí)習(xí)；勞動(dòng)安全；風(fēng)險(xiǎn)管理；法律制度；職業(yè)教育

中圖分類號(hào) G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2016）16-0041-05

隨著職業(yè)教育人才培養(yǎng)模式的轉(zhuǎn)變，頂崗實(shí)習(xí)已成為職業(yè)教育提高質(zhì)量，推進(jìn)教育教學(xué)改革，培養(yǎng)學(xué)生職業(yè)道德、職業(yè)技能和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力的必要環(huán)節(jié)。然而，頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生在實(shí)習(xí)過程中面臨前所未有的風(fēng)險(xiǎn)，如勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)、法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)等。這些風(fēng)險(xiǎn)特別是勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)由于不可完全避免和不可完全預(yù)測(cè)性，對(duì)頂崗實(shí)習(xí)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)會(huì)產(chǎn)生消極影響。《全國職業(yè)院校學(xué)生實(shí)習(xí)責(zé)任保險(xiǎn)工作2013年度報(bào)告》顯示，我國實(shí)習(xí)學(xué)生中發(fā)生一般性傷害的比例為每10萬名約78.65人，其中，約4.69人死亡。因此，為保證頂崗實(shí)習(xí)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)及時(shí)采取措施避免或減少學(xué)生頂崗實(shí)習(xí)風(fēng)險(xiǎn)損失，或者當(dāng)損害發(fā)生時(shí)能夠使學(xué)生得到及時(shí)補(bǔ)償。

美國著名安全工程師海因里希（Herbert William Heinrich）針對(duì)工業(yè)事故預(yù)防提出了四種對(duì)策：工程技術(shù)方面改進(jìn)、說服教育、人事調(diào)整、懲戒。這四種安全對(duì)策后來被歸納為眾所周知的3E原則：Engineering——工程技術(shù)； Education——教育；Enforcement——強(qiáng)制。強(qiáng)制原則即借助于規(guī)章制度、法規(guī)等必要的行政、法律手段約束人們的行為[1]。本文將借鑒這些安全管理相關(guān)理論，針對(duì)頂崗實(shí)習(xí)過程中學(xué)生所面臨的勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)，從立法的角度，提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理法律對(duì)策。

一、頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)分析

頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)是指在頂崗實(shí)習(xí)過程中，頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生因意外等原因造成身體損傷、殘疾、死亡的風(fēng)險(xiǎn)。有必要對(duì)頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生所面臨的勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)的原因進(jìn)行充分了解和分析。

海因里希的事故因果連鎖理論認(rèn)為，工業(yè)傷害事故的發(fā)生發(fā)展過程是具有一定因果關(guān)系事件的連鎖，即事故的發(fā)生是一連串事件按一定順序互為因果依次發(fā)生的結(jié)果。人員傷亡是事故的結(jié)果；事故的原因是人的不安全行為或物的不安全狀態(tài)；人的不安全行為或物的不安全狀態(tài)是人的缺點(diǎn)造成的；人的缺點(diǎn)是不良社會(huì)環(huán)境或遺傳因素引發(fā)的。海因里希又進(jìn)一步分析人的不安全行為的主要原因是不正確的態(tài)度、缺乏知識(shí)或操作不熟練、身體狀況不佳等[2]。頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生相對(duì)于實(shí)習(xí)企業(yè)的正式員工而言，顯然有著更加突出的不正確的態(tài)度、缺乏知識(shí)或操作不熟練等缺點(diǎn)，這些缺點(diǎn)則可能導(dǎo)致更多的不安全行為并進(jìn)一步造成更多的傷害事故，面臨的勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)更大。

日本學(xué)者北川徹三在海因里希等人提出的事故因果連鎖理論基礎(chǔ)上提出了新的事故因果連鎖理論，北川徹三的理論不局限于企業(yè)內(nèi)部，而從社會(huì)大環(huán)境角度分析導(dǎo)致事故的深層次原因，為從社會(huì)環(huán)境包括法律環(huán)境的角度來思考預(yù)防事故提供了理論基礎(chǔ)。他認(rèn)為，雖然事故的直接原因是人的不安全行為或物的不安全狀態(tài)，但直接原因背后存在著更深層次的基本原因：管理原因，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者不夠重視安全，作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不明確，維修保養(yǎng)制度有缺陷，人員安排不當(dāng)，職工積極性不高等；學(xué)校教育原因，安全教育不充分；社會(huì)或歷史原因，社會(huì)安全觀念落后，安全法規(guī)或安全管理、監(jiān)督機(jī)構(gòu)不完備等，基本原因才是導(dǎo)致事故發(fā)生的根本原因[3]。頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的直接原因和基本原因也無外乎以上所分析的一些情況。

據(jù)此可以推斷，如果能夠在源頭上消除或改善造成頂崗實(shí)習(xí)事故的基本原因，就可以在很大程度上防止人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)，從而使頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)得到預(yù)防和控制。

二、頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)管理的立法經(jīng)驗(yàn)

2009年，《教育部、財(cái)政部、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于在中等職業(yè)學(xué)校推行學(xué)生實(shí)習(xí)責(zé)任保險(xiǎn)的通知》（教職成[2009]13號(hào)）提出，在中等職業(yè)學(xué)校推行學(xué)生實(shí)習(xí)責(zé)任保險(xiǎn)，保險(xiǎn)責(zé)任范圍應(yīng)覆蓋學(xué)生實(shí)習(xí)活動(dòng)的全過程，包括學(xué)生實(shí)習(xí)期間遭受人身意外事故和法律法規(guī)行政規(guī)章認(rèn)定為工傷情形下校方依法應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，以及相關(guān)法律費(fèi)用和學(xué)生實(shí)習(xí)第三者責(zé)任。2012年，《教育部辦公廳關(guān)于實(shí)施全國職業(yè)院校學(xué)生實(shí)習(xí)責(zé)任保險(xiǎn)統(tǒng)保示范項(xiàng)目的通知》（教職成廳函[2012]13號(hào)）提出，各職業(yè)院校要積極為實(shí)習(xí)學(xué)生購買保險(xiǎn)，確保三部委文件中提出的“人人參保，應(yīng)保盡保”目標(biāo)落到實(shí)處。2016年，教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部等制定的《職業(yè)學(xué)校學(xué)生實(shí)習(xí)管理規(guī)定》中的第五章專門規(guī)定了實(shí)習(xí)管理安全職責(zé)，要求“職業(yè)學(xué)校和實(shí)習(xí)單位要確立安全第一的原則，嚴(yán)格執(zhí)行國家及地方安全生產(chǎn)和職業(yè)衛(wèi)生有關(guān)規(guī)定”。并具體規(guī)定了實(shí)習(xí)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)實(shí)習(xí)學(xué)生的安全生產(chǎn)教育、培訓(xùn)和管理工作，推動(dòng)建立學(xué)生實(shí)習(xí)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度等內(nèi)容。

2007年，《天津市職業(yè)教育條例》等規(guī)定，企業(yè)、事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)為上崗實(shí)習(xí)的學(xué)生安排必要的帶教人員，提供相應(yīng)的勞動(dòng)保護(hù)條件。2008年通過的《寧波市職業(yè)教育校企合作促進(jìn)條例》等規(guī)定，職業(yè)院校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)實(shí)習(xí)學(xué)生和實(shí)踐教師的職業(yè)道德教育和安全教育，為實(shí)習(xí)學(xué)生統(tǒng)一辦理意外傷害保險(xiǎn)。2011年通過的《寧波市職業(yè)教育校企合作促進(jìn)條例實(shí)施辦法》等規(guī)定，職業(yè)院校應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定為所有實(shí)習(xí)學(xué)生辦理學(xué)生實(shí)習(xí)責(zé)任保險(xiǎn)。2013年通過的《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)我市職業(yè)教育校企合作工作的意見》等規(guī)定，應(yīng)安排帶教師傅，做好崗前培訓(xùn)、安全教育，禁止安排實(shí)習(xí)學(xué)生在風(fēng)險(xiǎn)較大、非本專業(yè)對(duì)口行業(yè)或其他不適宜學(xué)生實(shí)習(xí)的崗位頂崗實(shí)習(xí)；學(xué)生每天頂崗實(shí)習(xí)時(shí)間不得超過8小時(shí)。2012年通過的《沈陽市職業(yè)教育校企合作促進(jìn)辦法》等規(guī)定，職業(yè)學(xué)校學(xué)生、教師在實(shí)習(xí)實(shí)踐期間發(fā)生安全事故的，依照國家有關(guān)規(guī)定處理。

綜合以上政策和法規(guī)，對(duì)于頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī)定主要有：職業(yè)學(xué)校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)實(shí)習(xí)學(xué)生和實(shí)踐教師的安全教育；企事業(yè)單位安排指導(dǎo)人員，做好實(shí)習(xí)、實(shí)踐前的安全培訓(xùn)，提供實(shí)習(xí)、實(shí)踐期間的勞動(dòng)保護(hù)條件；禁止安排實(shí)習(xí)學(xué)生在風(fēng)險(xiǎn)較大、非本專業(yè)對(duì)口行業(yè)或其他不適宜學(xué)生實(shí)習(xí)的崗位頂崗實(shí)習(xí)；學(xué)生每天頂崗實(shí)習(xí)時(shí)間不得超過8小時(shí)；為職業(yè)院校學(xué)生辦理實(shí)習(xí)責(zé)任保險(xiǎn)、意外傷害保險(xiǎn)；實(shí)習(xí)實(shí)踐期間發(fā)生安全事故的，依照國家有關(guān)規(guī)定處理等[4]。

以上規(guī)定大多著眼于預(yù)防，試圖消除事故傷害產(chǎn)生的基本原因和其他原因。規(guī)定職業(yè)學(xué)校和實(shí)習(xí)單位應(yīng)當(dāng)確立安全第一的原則，有利于消除事故的觀念落后原因；規(guī)定職業(yè)學(xué)校的安全教育義務(wù)，有利于消除事故的教育原因；規(guī)定企事業(yè)單位做好安全培訓(xùn)工作，提供勞動(dòng)保護(hù)條件等義務(wù)，有利于消除事故的管理原因；規(guī)定安排指導(dǎo)人員，有利于消除學(xué)生缺乏知識(shí)或操作不熟等原因。這些規(guī)定皆契合于海因里希、北川徹三等人的事故因果連鎖理論，體現(xiàn)了“預(yù)防為主”的現(xiàn)代安全管理理念。

三、頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)管理制度的立法不足

對(duì)于頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)問題，無論是從處于弱勢(shì)的實(shí)習(xí)學(xué)生權(quán)益保護(hù)的正當(dāng)性與緊迫性出發(fā)，還是從促進(jìn)校企合作、頂崗實(shí)習(xí)發(fā)展角度考慮，法律都應(yīng)做出積極的回應(yīng)。目前雖然已經(jīng)有了前述的相關(guān)規(guī)定，但是頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)法律制度仍然在內(nèi)容上存在著諸多欠缺或不周密。

第一，現(xiàn)存立法效力層次低，相互沖突，單一地方法規(guī)內(nèi)容不完備。當(dāng)前，對(duì)于頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)管理有所規(guī)定的立法基本上都屬于部門規(guī)章或地方性法規(guī)，效力層次低，相互沖突之處頗多，導(dǎo)致司法實(shí)踐中難以適用。此外，雖然將各地立法中有關(guān)頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)管理的條款綜合在一起看，似乎已經(jīng)比較完備，條款數(shù)量也不少，但是如果將某一地方法規(guī)單獨(dú)進(jìn)行審視，則很多地方立法的規(guī)定仍然比較粗糙簡(jiǎn)略，存在疏漏之處。如《天津市職業(yè)教育條例》除了規(guī)定“企業(yè)、事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)為上崗實(shí)習(xí)的學(xué)生安排必要的帶教人員，提供相應(yīng)的勞動(dòng)保護(hù)條件”，對(duì)于其他方面都沒有做出規(guī)定。而且地方立法的效力范圍僅限于本行政區(qū)域以內(nèi)。所以不能因?yàn)槠渌胤椒ㄒ?guī)中有了某一方面內(nèi)容，就可以不在本地區(qū)法規(guī)中進(jìn)行規(guī)定了。目前單一地方立法不完備這種問題仍然比較突出。

第二，頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體并未明確。《教育部辦公廳關(guān)于實(shí)施全國職業(yè)院校學(xué)生實(shí)習(xí)責(zé)任保險(xiǎn)統(tǒng)保示范項(xiàng)目的通知》中提出，“職業(yè)院校校長(zhǎng)是學(xué)生實(shí)習(xí)安全和風(fēng)險(xiǎn)管理的第一責(zé)任人”，但這不是法律意義上對(duì)頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體的確定。近年來的學(xué)生實(shí)習(xí)傷害賠償司法實(shí)踐中，有的以實(shí)習(xí)企業(yè)為單獨(dú)責(zé)任承擔(dān)人，更多的以職業(yè)院校和實(shí)習(xí)單位為共同責(zé)任承擔(dān)人，而實(shí)際上這種個(gè)案判決往往是法官行使自由裁量權(quán)的結(jié)果，而并沒有明確的法律依據(jù)。英美法系的法官可以造法，“司法過程的最高境界，并不是發(fā)現(xiàn)法律，而是創(chuàng)造法律”[5]，但我國屬于成文法傳統(tǒng)的國家，法律只授予立法機(jī)關(guān)立法權(quán)，司法機(jī)關(guān)不享有立法權(quán)，其審判活動(dòng)并不創(chuàng)造法律，個(gè)案性的法律漏洞填補(bǔ)充其量也只是一種立法嘗試。學(xué)生在實(shí)習(xí)過程中一旦發(fā)生傷害事故，究竟應(yīng)以職業(yè)院校還是實(shí)習(xí)單位為責(zé)任主體或共同責(zé)任主體目前仍無定論。

頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體問題涉及多方利益，確實(shí)是一個(gè)難以明確的復(fù)雜問題，但是卻并非一個(gè)可以回避的問題。學(xué)生實(shí)習(xí)責(zé)任保險(xiǎn)為解決實(shí)習(xí)事故帶來的賠償糾紛提供了一種解決途徑，但是卻不能解決全部問題，一旦未投保保險(xiǎn)或者超出保險(xiǎn)賠付額度和保險(xiǎn)賠付范圍的情況出現(xiàn)，責(zé)任主體問題必將凸顯。2016年，教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部等制定的《職業(yè)學(xué)校學(xué)生實(shí)習(xí)管理規(guī)定》中規(guī)定“不屬于保險(xiǎn)賠付范圍或者超出保險(xiǎn)賠付額度的部分，由實(shí)習(xí)單位、職業(yè)學(xué)校及學(xué)生按照實(shí)習(xí)協(xié)議約定承擔(dān)責(zé)任”。這一規(guī)定試圖對(duì)責(zé)任主體問題予以解決，但其合理性值得質(zhì)疑。因?yàn)閷?shí)習(xí)學(xué)生勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體問題具有公法性質(zhì)，并非是一個(gè)可以通過私法自治解決的問題。同時(shí)實(shí)習(xí)協(xié)議往往是具有強(qiáng)勢(shì)地位的實(shí)習(xí)單位和職業(yè)院校強(qiáng)加給實(shí)習(xí)學(xué)生的，有違公平正義，取得的效果很難保證社會(huì)公正性。

第三，頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生的法律地位未予明確。目前，對(duì)頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生的法律地位是勞動(dòng)者還是學(xué)生有著不同觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生的檔案關(guān)系仍在學(xué)校，實(shí)習(xí)的目的是更好地掌握在校所學(xué)知識(shí)、技能，提高職業(yè)能力，因此頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生的法律地位仍是學(xué)生。也有學(xué)者認(rèn)為，由于頂崗實(shí)習(xí)的特殊性，頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生與實(shí)習(xí)單位之間存在著事實(shí)上的勞動(dòng)關(guān)系，頂崗實(shí)習(xí)時(shí)其學(xué)生身份已轉(zhuǎn)化為勞動(dòng)者身份。更多學(xué)者則認(rèn)為，頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生與實(shí)習(xí)單位的關(guān)系具有雙重性，既有教育管理關(guān)系又有事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生既是學(xué)生又是勞動(dòng)者[6]。以上觀點(diǎn)的不同反映了頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生法律地位的尷尬。頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生法律地位不確定，身兼雙重角色。這種角色沖突帶來法律適用上的困境，《工傷保險(xiǎn)條例》難以適用于工作中受到傷害的頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生即為這種法律適用困境的明證，而這種法律困境使得實(shí)習(xí)學(xué)生面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)習(xí)安全管理中，職業(yè)院校與實(shí)習(xí)單位互相指望，爭(zhēng)相減輕己方而加重對(duì)方的安全管理義務(wù)，一旦發(fā)生事故，又相互推諉。頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生又遭遇法律適用困境，權(quán)益難以獲得救濟(jì)。

第四，作為頂崗實(shí)習(xí)學(xué)生勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)管理法律制度中最為重要的學(xué)生實(shí)習(xí)保險(xiǎn)制度尚不完善。學(xué)生實(shí)習(xí)保險(xiǎn)主要涉及實(shí)習(xí)責(zé)任保險(xiǎn)和學(xué)生意外傷害保險(xiǎn)兩個(gè)險(xiǎn)種。2009年，教育部、財(cái)政部、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在中等職業(yè)學(xué)校推行學(xué)生實(shí)習(xí)責(zé)任保險(xiǎn)的通知》（教職成[2009]13號(hào)）中曾提出“在中等職業(yè)學(xué)校推行學(xué)生實(shí)習(xí)責(zé)任保險(xiǎn)”，“真正做到中等職業(yè)學(xué)校參加實(shí)習(xí)的學(xué)生人人參保、應(yīng)保盡保”。2012年《教育部辦公廳關(guān)于實(shí)施全國職業(yè)院校學(xué)生實(shí)習(xí)責(zé)任保險(xiǎn)統(tǒng)保示范項(xiàng)目的通知》進(jìn)一步提出，各職業(yè)院校要積極為實(shí)習(xí)學(xué)生購買保險(xiǎn)，確保三部委文件中提出的“人人參保，應(yīng)保盡保”目標(biāo)落到實(shí)處。2016年，教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部等研究制定的《職業(yè)學(xué)校學(xué)生實(shí)習(xí)管理規(guī)定》提出要“推動(dòng)建立學(xué)生實(shí)習(xí)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度”。但是，以上規(guī)范性文件對(duì)學(xué)生實(shí)習(xí)責(zé)任保險(xiǎn)僅采用“推行”或“推動(dòng)”模式，并未真正建立強(qiáng)制性保險(xiǎn)制度。司法實(shí)踐中也屢屢確定實(shí)習(xí)責(zé)任保險(xiǎn)并非國家強(qiáng)制性保險(xiǎn)。此外，以上規(guī)范性文件效力層次較低，與很多地方性立法存在沖突，其關(guān)于建立學(xué)生實(shí)習(xí)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的規(guī)定往往不能得到適用。