構建“互聯網+公共服務”體系加快提升公共服務水平的思考

劉安慶

2015年3月，李克強總理在第十二屆全國人民代表大會上提出“互聯網+”行動計劃。11月，在國務院辦公廳下發《關于簡化優化公共服務流程方便基層群眾辦事創業的通知》，強調要“加快推進‘互聯網+公共服務”，正式提出了利用“互聯網+”提升公共服務水平的要求?！盎ヂ摼W+”確實能夠依靠其強大的信息處理及傳播能力改善甚至杜絕“奇葩證明”、“循環證明”等亂象的出現。但“互聯網+”不是“藥到病除”的萬能神藥，在“互聯網+公共服務”的建設過程中，要清醒認識到，不是在公共服務中引入微信等現代社交網絡就是“互聯網+”，也不是花大力氣建立起公共服務互聯網平臺就能解決公共服務中的所有問題。在公共服務中引入“互聯網+”，首先要弄清楚公共服務各種亂象出現的原因，針對這些原因，探討互聯網的引入能促進哪些方面的改善，然后通過縝密設計，科學謀劃，探索出一條適合中國實情的“互聯網+公共服務”的實現路徑，真正通過“互聯網+”解決目前公共服務中的種種困境。

一、公共服務產品的成本收益與服務亂象的關系

長期以來，輿論對公共服務過程中出現的各種亂象的原因歸結為“懶政怠政”，而對“懶政怠政”出現的原因則語焉不詳，或者簡單歸結為思想道德問題。但在筆者看來，公共服務出現的所有奇葩現象，都有深刻的利益背景。

（一）公共服務產品的成本分析

產品的生產是有成本的，公共服務產品也不例外。但對于大量以信息形式存在的公共服務產品，卻很少有人意識到它們的成本，因為在傳統觀念里，信息的生產和傳播是零成本或低成本的，無非是“發個文件”、“開個證明”或“通知一聲”、“打個電話”的事情。不過在現實生活中，這些信息的生產和傳播確確實實耗費了大量成本，僅以開具證明材料為例，其中成本就有以下幾項：

1、信用成本。證明材料是通過政府信用擔保的，那么任何一個證明材料都必然內含政府信用成本，具體到某個證明材料，還含有開具證明的部門信用以及相關公職人員的信用在里面。

2、時間和精力成本。任何一個證明材料的開具都需要工作人員對相關情況進行核實，同時還可能需要上報領導審核，申請加蓋部門公章，這都需要時間和精力的投入。

3、經濟成本。所有證明材料的開具都需要使用辦公用品，部分證明材料的核實工作還需要實地核查，這些都是證明材料中所含的經濟成本。

正因為公共服務產品成本高昂，而政府公共服務資金相對投入不足，才出現了各種亂象。比如“證明自己是自己”的“奇葩證明”，背后所隱含的是本部門信用成本向其他部門的分攤以及工作人員時間精力成本向申請人的轉嫁。

（二）公共服務產品的非公共收益分析

產品生產有成本，產品銷售則會產生收益。只不過公共服務產品的“銷售”往往以“免費”提供的形式存在，這讓很多人忽視了公共服務產品的收益分析，或者僅僅關注了公共服務產品在促進經濟社會發展方面的收益。但在現實生活中，公共服務產品的收益絕不如此簡單，除了促進經濟社會發展的正當收益之外，還蘊含了大量的地方利益、部門利益甚至個人利益在里面，而正是這些“擺不上臺面”的利益，損害了公共服務的正當收益，導致了公共服務亂象的產生。公共服務過程中業務部門和工作人員所能獲取的非公共收益主要有以下幾項：

1、優惠政策傾斜所獲經濟利益。部分惠民政策或利民工程可能會被業務部門或工作人員有意識地傾斜以獲得直接或間接的經濟利益。比如通過控制相關信息的發布和傳播以篩選出特定的受益人，或通過行使自由裁量權以控制政策向直接或間接利益相關人傾斜。

2、業務辦理過程中通過尋租或交換所獲收益。通過控制業務辦理過程中的條件審查、辦理時限等環節，業務部門或工作人員能夠尋找到權力尋租或利益交換的空間，從而從申請人或相關人身上獲取收益。比如在條件審查過程中行使的自由裁量權就隱含了利益交換的空間。

3、審批條件設置中所隱含的部門利益交換。對于重要的公共服務項目，業務主管部門可能采取增加辦理條件的方式向其他相關部門進行利益輸送，從而換取相關部門的利益反饋。

（三）成本收益與公共服務亂象的關系

在公共服務產品的生產和提供過程中，業務部門和工作人員都會有意無意地進行成本收益分析。由于公共服務績效評估機制建設落后，無論是業務部門的財政收入還是工作人員的工資，與其服務效果并無直接關聯，因此在業務辦理過程中天然就有尋找“降低成本、增加收益”路徑的傾向。這就導致對于“收益高于成本”的公共服務項目，各個業務部門和工作人員都希望留在自家地里，這是造成部門之間信息不流通，形成信息孤島的重要原因；而對于“成本高于收益”的公共服務項目，各個業務部門和工作人員則相互推諉，形成“辦事難、辦證難”的公共服務困境。

二、互聯網對于公共服務困境的破解

公共服務亂象背后是成本收益的內在博弈，而要破解這種困境，著力點也應該放在對公共服務成本和收益的改變上，即降低公共服務產品的成本、減少公共服務過程中非公共收益的空間。而互聯網的介入對達到這兩個目標有著很大幫助。

眾所周知，互聯網最大的優勢是高效的信息傳輸能力，其次是依托于云計算等新技術的強大信息處理能力，第三是依托于大數據分析等新技術的信息精準投放能力。這三個能力對于以信息形式存在的公共服務產品的生產和提供具有極強的促進作用。

（一）“互聯網+”能夠有效降低公共服務產品的成本

公共服務產品的成本中，除了政府信用成本是互聯網技術所無法改變的外，其他的時間、精力以及經濟成本都可以通過使用互聯網新技術而降低。

1、網上辦事大廳降低了工作人員的時間和精力成本。傳統的公共服務辦理流程中，工作人員需要與申請人面對面交流，除了辦理業務，還要維持現場秩序，滿足申請人的其他需求，這無形中加大了時間和精力成本。通過網上辦事大廳，工作人員與申請人不必再面對面，也不必局限于八小時以內，可以根據自己的時間合理安排審核進程，大大降低了時間和精力成本。

2、部門信息網上互聯降低了信息核實的成本?！捌孑庾C明”現象出現的一大原因就在于部門各自為政，信息無法互通互聯，需要申請人提供或工作人員核實相關信息，而通過互聯網將各部門相關信息聯通起來，做到互相可查可看，可以有效降低信息核實的成本。

3、云計算等新技術降低了信息處理的成本。部分公共服務所需的信息并非原始信息，需要綜合各部門信息進行二次處理，通過云計算等新技術，可以有效降低這部分信息的處理難度，減少信息處理的成本。

4、無紙化辦公降低了公共服務的經濟成本。傳統的公共服務模式需要使用大量的紙筆等辦公用品并有可能需要占用室內空間建立紙質檔案庫，而依托于互聯網的無紙化辦公系統則大大降低了辦公用品的損耗并可以通過小小的存儲介質就能建立龐大的電子檔案庫。

（二）“互聯網+”能夠有效壓縮非公共收益的空間

公共服務中，非公共收益的空間大量存在于業務部門或工作人員對相關信息的控制行為中，而“互聯網+”可以改變信息投放和業務辦理模式，使信息投放和業務辦理分割開來，信息投放更加精準，業務辦理更加透明，進而減少非公共收益的產生。

1、依托大數據的信息精準投放技術可以打破基層業務部門對信息的壟斷。傳統的公共服務流程中，信息的宣傳和業務的辦理往往都集中在基層業務部門，其原因在于基層業務部門更加熟悉申請人的情況，可以更有效地進行宣傳。而互聯網的介入可以使公共服務的上級管理部門或受其委托的企業用大數據的方式精準篩選出目標受眾，從而進行精確詳細的信息宣傳，減少宣傳過程中信息的誤讀和因人為原因導致的受眾面不足現象。

2、業務辦理網上公示制度可以減少由工作人員自由裁量權造成的非公共收益空間。傳統的公共服務流程中，紙質材料不具備大規模公開的條件，因此申請人并不清楚已被接收的符合條件的材料到底是什么模樣，這給予了工作人員很大的自由裁量權，同樣的材料可能因為工作人員的自由裁量權而遭遇不同的命運。而互聯網的介入可以輕易地將電子材料上網公示，每個申請人都可以查閱已被接收的材料，工作人員的自由裁量權被壓縮，尋租空間消失。

“互聯網+”通過降低公共服務的成本和減少非公共利益的空間，可以使業務部門和工作人員以較小的成本維持較高的公共服務水平，降低公共服務偏離公共軌道的可能性，從而破解目前公共服務的諸多困境。

三、構建“互聯網+公共服務”體系的路徑

目前，政府各個部門都建立了網站，部分具有公共服務職能的部門還建立了相關的系統，但這些網站和系統大都互相割裂，無法形成合力。在構建“互聯網+公共服務”體系的過程中，需要對現有的網絡資源進行整合，打破以部門為核心的網絡體系，建立起一個以公共服務的受益人——公民和法人——為核心的全新的互聯網架構。

（一）構建“互聯網+公共服務”體系的基礎是公民和法人基本信息庫的建立

公民的身份證號、法人的統一社會信用代碼是公民和法人的唯一身份識別代碼，以此為基礎可以建立公民和法人的基本信息庫，該基本信息庫是構建“互聯網+公共服務”體系的基礎，其他所有信息均以基本信息庫為準，并隨基本信息庫信息的變更而變更。該基本信息庫的構建可以采取與原有系統（如公安的身份證和戶籍系統）對接的形式，也可采用改造原有系統使其可以與其他系統連接的形式。

（二）構建“互聯網+公共服務”體系的關鍵在于不同部門信息系統的互聯互通

信息孤島是導致公共服務高成本低效率的重要原因，而不同部門信息系統的互聯互通則是破解信息孤島的有效手段。為真正把不同部門的信息系統聯系起來，首先要將這些信息系統與基本信息庫對接，然后通過基本信息庫的中介與其他的信息系統產生聯系，最終實現不同的信息系統之間的互聯互通。

（三）構建“互聯網+公共服務”體系的主體為連通公共服務提供方和受益人的網上辦事平臺

無論基本信息庫還是不同部門信息的聯通，其最終目的都是提供更高效便捷的公共服務，因此“互聯網+公共服務”的主體必然是實現公共服務的網上辦事平臺，通過不必面對面辦理的公共服務事項搬上網上平臺，做到“網上申請、網上辦理、網上反饋、網上服務”，使互聯網連通公共服務提供方和受益人，真正發揮出高效處理和傳播信息的優勢。

四、構建“互聯網+公共服務”體系的三點說明

（一）“互聯網+公共服務”更應注重網絡信息安全

互聯網給我們帶來便利的同時，也使我們飽受信息泄露的危害?！盎ヂ摼W+公共服務”體系由于包含公民和法人的很多敏感信息，其信息安全更應該成為體系建設的“重中之重”，不能使便民措施變成害民之舉。

（二）“互聯網+公共服務”不能解決公共服務的所有問題

在公共服務困境的成因中，有很多是互聯網無法解決的。比如部門權責不清導致的部門間對部分公共服務事項的推諉，比如審核流程的設置，比如在網絡審核中依然存在的自由裁量權，這些問題需要依托“權力清單”等公共服務改革才能解決，不能迷信“互聯網+”的威力。

（三）“互聯網+公共服務”要避免形成雙流程浪費

“互聯網+公共服務”不是網上和網下的雙軌重復，要形成二者的有機融合。尤其在行政審批過程中，從網上走一遍電子審批流程，又從線下走一遍紙質審批流程，既增加了政府部門的負擔，也必然增加公民和法人的負擔。

關鍵詞：互聯網+ 行政審批 公共服務