上海市浦東新區建設用地減量化開展現狀與思考

朱盛

【摘要】研究目的：對低效能的建設用地進行減量，限制低效、粗放的土地利用方式在集中建設區外緣無序蔓延，促進城鄉建設用地布局優化和利用效益提升。研究方法：個案研究法和政策分析方法。研究結果：為優化減量化方式、實現城鄉建設用地有效增減掛鉤提出建議，促進浦東新區產業轉型升級和土地資源的合理配置。研究結論：減量化是浦東新區突破土地資源瓶頸的有效手段，但模式還需要不斷完善，效果評估和跟蹤管理也需要長期研究。

【關鍵詞】建設用地；減量化；土地整理復墾；增減掛鉤；浦東新區

一、建設用地減量化的實施背景

1.1 政策實施需要

近年來，上海市浦東新區為保障《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》、《上海市郊野公園規劃建設的若干意見（試行）》和《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》等系列政策的實施，積極開展了城鄉建設用地增減掛鉤、建設用地減量化等改革創新試點工作，在盤活低效能工業用地、推進耕地指標占補平衡等方面進行了有益探索。城鄉建設用地增減掛鉤是根據土地利用總體規劃，將確定為整理復墾對象的農村建設用地拆除轉化為耕地，并與需要新建的城鎮建設用地相關聯，通過拆除面積與新建面積相掛鉤的土地整理復墾方式，保障項目建設所使用的各類土地面積平衡，以達到耕地面積增加而建設用地總量不增加，以此來優化城鄉建設用地的布局結構，提高土地節約集約利用的程度。該政策是我國促進城鄉統籌發展、解決土地供需矛盾的一項重要管理措施，浦東新區建設用地減量化也是在“增減掛鉤”實施背景下，探索開展實施的。所謂建設用地減量化指的是在經權利人同意的前提下，依據土地利用總體規劃和土地復墾整理規程，對集中建設區外現狀低效建設用地尤其是工業用地進行減量，重點實施生態修復和整理復墾，將原有建設用地改造為農用地或未利用地。

1.2 自身發展需要

浦東新區歷經20多年的開發建設，城市建設用地規模已經接近極限，但是隨著開發開放 的不斷深入和自由貿易試驗區建設，仍需要一定規模的土地空間來支撐發展，對建設用地指標和耕地占補平衡指標的需求量較大。依據上海市土地利用總體規劃，到2020年全區建設用地總量必須控制在832平方公里，同時根據全市城鎮用地增量調控目標，2020年后基本不再新增建設用地，因此浦東新區只能進行存量調整，通過對198區域開展建設用地減量化，來滿足耕地占補平衡指標。“198區域”是指上海市確定的除規劃產業區外、規劃集中建設區以外的198平方公里的現狀工業用地。粗略估算，浦東新區區級項目每年使用耕地指標約3750畝，其中約1350畝由各街鎮進行土地整理復墾提供，其余2400畝指標則是通過市平臺購買。受原有土地利用方式和現有制度影響，農村土地利用粗放、退出困難，缺乏暢通的農村土地和城市土地之間的轉換渠道。在土地指標嚴重不足的背景下，通過推進集中建設區外低效建設用地減量化騰挪指標，合理安排建設用地規模、布局、結構和開發時序，完善土地資源市場配置，并適度留出發展空間是浦東自身發展的必然選擇。

二、浦東新區建設用地減量化開展現狀

2.1 浦東新區集中建設區外用地分析

2010年兩區合并之后，浦東新區總面積已達1429.67平方公里。依據浦東新區土地利用總體規劃和“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的減量化策略，全區集中建設區外理想化狀態下需要進行整理復墾的建設用地規模為26平方公里。到2020年上海市浦東新區建設用地總規模將從原“十二五”期間確定的832平方公里調整縮減至805平方公里。截至2013年底，浦東新區現狀建設用地已達779.69平方公里。雖然從總量上看，浦東集中建設區內新增可開發用地還有124平方公里，剩余約99平方公里，但是實際建設用地凈增空間僅為25.31平方公里，扣除臨港地區的建設用地之后，新區現狀建設用地已經接近極限。

從浦東新區集中建設區外103.4平方公里的建設用地現狀分析，占比前三位的分別是農村居民點用地（約占41.9%），工業倉儲用地（約占20.2%）和城鎮建設用地（約占19.5%）；此外，交通運輸用地的占比超過13%。可以看出集中建設區外建設用地整體使用效率偏低，對浦東市郊的農村化地區影響較大。

從工業用地利用效能角度分析，浦東新區目前存在著大量低效工業用地，主要集中在集中建設區外的 “198”區域。從北片老浦東地區的曹路鎮和原南匯地區的祝橋鎮工業用地現狀分析，這兩個街鎮2013年工業用地利用效能分別為4.84億元/km2和1.29億元/km2，與全市平均值45億元/km2（2012年）相比，這2個街鎮“198區域”的工業企業的產值明顯偏低；從工業結構來看，這2個街鎮區域內零星分布的工業企業絕大多數集中在機械制造、印刷印染和四大特種工藝類行業，多數企業產出效率低，能源消耗大、污染嚴重、外來低端就業問題突出，并且還存在著一定的安全隱患。為此，浦東新區人民政府出臺了一系列措施，保障集建區外工業用地減量化的全面實施。如對減量化工業用地予以80萬/畝的補貼、對消除歷史違法用地予以30萬/畝的補貼、對增減掛鉤政策疊加規劃空間獎勵，即在增減掛鉤政策的基礎上，各街鎮可將減量建設用地指標的60%轉化為可供開發利用的新增用地空間留以自用，而剩余40%的指標成果由區政府統一回購，并將所獲利益反哺實施減量的建制鎮和行政村。

截至2015年底，浦東新區共完成減量化立項309件，其中2014年辦結26件，2015年辦結283件；共完成減量化總面積250公頃，其中2014年完成27.1公頃，2015年完成222.9公頃，實現了新區下達總任務420公頃的目標“時間過半、任務過半”。從試點情況來看，浦東新區減量化工作的主要區域和重點區域大部分集中在S20外環線以外的市郊農村化街鎮，如祝橋鎮和曹路鎮就是該區域內具有代表性的試點街鎮，這兩個街鎮依據區位條件、經濟發展水平、土地供需情況等不同因素，制定了符合自身特點的減量化方案和措施，保障了減量化工作的有序開展。

2.2 創新方法，尋求政企合作新模式

浦東新區祝橋鎮減量化總量列全區第一位，實際減量化任務78公頃，其中工業用地減量化面積超67公頃。截至2015年底，通過現狀排摸、立項報批、資產評估等各個環節，在滿足減量化技術條件、綜合平衡清拆成本、指標產出率和復墾潛力的基礎上，結合產業結構調整工作，完成減量化項目67個，企業104家，并相繼完成了減量化地塊的清拆、復墾。

在實施過程中，祝橋鎮以減量化項目為載體，積極拓展與金融服務機構的合作模式，與農業銀行上海市分行簽署《銀政戰略合作協議》，以融資推進市場建設，以項目吸附資金流向，相互借力、借勢發力，實現政銀互利共贏。同時與江蘇省啟東市濱海工業園合作，共同打造啟東濱海祝橋工業園。從拆除到轉移，減量化改變了企業拆遷的命運，政府通過變“逼”為“引”的模式，讓符合標準的企業找到新的發展空間，破除了減量化工作中部分企業動遷消極的阻礙，實現了產業的有序轉移。通過產業政策的合理引導，運用鼓勵發展機制，為減量化企業尋找更加適宜的發展空間，積極幫助符合產業導向的減量化企業落戶園區，并通過合作聯動，加強政策對接，深化資源共享，與啟東市規土、招商、環保、安監等部門緊密合作，共同組成項目推進落實小組，一起對轉移項目進行評估和評審。從引導企業拆遷遷址到幫助企業轉移“安新家”，祝橋鎮政府在此過程中首先找準了定位，轉變了角色，從監管者變成“拉郎配”，既降低了企業的搬遷成本，又創新方式方法完成了減量化任務。

2.3 綜合權衡，探索“四結合”減量路徑

曹路鎮減量化工作通過與土地整理復墾相結合、與產業結構調整相結合、與曹路開發需求相結合、與郊野單元規劃相結合的“四結合模式，按照土地指標增減掛鉤的要求，權衡項目輕重緩急、落實項目資金、預估清拆及各類建設手續辦理周期等情況，將減量化整治復墾計劃與年度建設項目開發計劃同步論證、同步制定，做到項目與需求相匹配，項目與指標相匹配。根據104區域重點發展，195區域轉型發展，198區域有序退出的產業發展新格局，曹路鎮對198區域全面實施減量化戰略，以“減”促“關”、 以“減”促“轉”。同時，充分利用郊野單元規劃釋放的政策紅利，將土地減量化納入郊野單元規劃編制作通盤考慮，同步推進。

在具體實施過程中，曹路鎮首先明確集建區外保留和復墾的地塊，把凌空路以東、隨塘河以西范圍劃定為重點減量化整治區域，并統籌協調集建區外農村建設涉及的各類專項規劃，結合農委、環保等相關部門政策、資金和項目，以平衡土地利用結構為目標，對減量化區域內的工業企業重點進行土地整理復墾。此外，將歷史違法用地復墾作為增減掛鉤試點項目，進行分頭立項、分別實施、分開驗收和單獨考核，以減量化工作來推進郊野單元規劃的編制和實施。在落實減量化運轉資金方面，通過提取使用土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費等關聯資金來保障減量化項目的推進落實，并且利用已有的海潮村宅基置項目和曙光村貨幣補償遷址項目成功經驗，把宅基地置換工作納入建設用地減量化，與曹路鎮農村環境改善、現代觀光農業發展、“美麗鄉村”建設有機結合，進一步豐富了土地整理復墾內涵，也使村民在建設用地減量化中獲取了更多的利益。

三、建設用地減量化中存在問題的對策探討

3.1 拓寬減量化項目資金的來源渠道

實施好建設用地減量化的基礎保障就是及時和穩定的資金供給，目前浦東新區減量化項目資金主要由政府墊付提供，來源為傳統的土地規費。這種單一的資金來源渠道，一方面在推進集體土地上有房地產權證的大規模工業用地減量化時，存在一定的資金缺口；另一方面在資金流動和按時結算方面也存在一定的弊端。因此，為了保障建設用地減量化有序進行，應該形成以政府為主導的多元化融資模式。一方面，要求使用減量化指標的單位及時按照標準繳納新增建設用地的土地有償使用費，建立有專人管理的掛鉤資金管理體系，保障每筆掛鉤資金的安全；另一方面，鼓勵金融機構、開發公司和個人將資金投放到減量化項目中來，通過整合資金，統一安排資金的流向，集中資源進行土地整理復墾，如祝橋鎮減量化項目與銀行合作的模式就是拓寬資金來源渠道的有效途徑。此外，參與投資的企業或個人在申請項目時可以取得使用留用指標的優先權，亦可以參與當地政府對留用建設用地的聯合開發。

3.2 擴大農村宅基地減量化規模

農村宅基地的整理復墾也是減量化的重點之一，但是從浦東新區執行情況來看，宅基地減量化的阻力較大。一方面，宅基地減量必然涉及農民動遷，雖然減量化受到了大部分農民的支持和擁護，但是還有一部分農民不愿意拆遷。如果違背農民意愿進行強制性拆遷，那么不但在很大程度上忽視了農民的利益訴求，而且也會破壞社會的穩定和諧；另一方面，宅基地減量化缺乏統一的動遷補償標準和暢通的房源調撥機制。目前浦東新區對宅基地減量化的農民主要有兩種安置方向，一是在城市化水平較低、農民對土地依賴程度較高的地區，通過遷村并點開展中心村建設，采用中心村集中居住模式；二是在城市化水平較高、農民非農就業程度高的地區，采用商品房基地或動遷基地進行組團式規模安置。基于上述問題與現狀，為進一步擴大農村宅基地減量化規模，一方面要確定合理的補償標準，不能依據政策和現狀盲目開展宅基地減量化工作；另一方面要充分分析農民退出宅基地的意愿，引導村民或已經在城鎮定居的村民主動申請將宅基地退出，由減量化項目組進行統一整理、拆零為整，將退出的宅基地復墾為耕地或驗收合格后成為掛鉤指標。各街鎮也要根據實際情況，因地制宜，采用不同的農村宅基地減量化方式，充分保障農民的合法權益。

3.3 建立減量化跟蹤評估和監督管理機制

建設用地減量化不僅是完成市、區下達的減量化指標、落實土地整理復墾補充耕地計劃需要，更重要的是要著力解決減量化后的耕地質量問題，不僅要做到“占優補優”，更要努力做到“占劣補優”。綜觀浦東新區建設用地減量化現狀，減量化過程缺乏規范的跟蹤評估機制、減量化的成果也缺乏監督管理。個別街鎮沒有合理安排減量化的項目布局、規模和時序，存在純粹為了完成減量化任務而敷衍了事的現象。因此，為使建設用地減量化能夠達到預期目標，一是要建立減量化全過程跟蹤評估機制，研究制定減量后耕地復墾質量的評價標準，使土地整理復墾和質量評估工作有據可依，確保減量化項目的質量；二是要形成以政府為主導，以紀檢監察、規土、城管、農委、建交委、審計等部門聯合監管的機制，定期或不定期對減量化項目進行抽樣調查和突擊檢查，確保建設用地減量化能夠促進存量土地的盤活，提高土地節約集約利用水平，促進新區產業轉型升級，實現保障經濟永續發展。

結語：

建設用地減量化與城市更新、城鎮化建設一起，已經成為實現上海市浦東新區創新驅動、轉型發展，大力推動二次創業的重要舉措，也是推動浦東新區突破土地資源瓶頸、保障發展、保護資源、引領空間布局優化的有效手段。同時，基于上海市浦東新區建設用地減量化的土地集約利用模式還需要在發展中不斷完善，而其中利益分配的制度設計、減量化成果的評估和跟蹤管理也是需要長期研究和完善的重要任務。

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