試析行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建立與完善

梁靜云

摘要：我國(guó)行政事業(yè)單位管理水平的高低直接對(duì)社會(huì)的治理水平、公眾對(duì)政府的滿意度、社會(huì)的穩(wěn)定程度、和諧發(fā)展等有著巨大的影響。內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位內(nèi)部管理中的核心內(nèi)容，對(duì)提高行政事業(yè)單位整體管理水平和效率有著重要的影響。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與完善，我國(guó)行政事業(yè)單位所處的環(huán)境發(fā)生了轉(zhuǎn)變，因此，行政事業(yè)單位必須加強(qiáng)內(nèi)部控制，不斷提升內(nèi)部管理水平，為行政事業(yè)單位更好地從事公益服務(wù)奠定基礎(chǔ)。本文將就我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建設(shè)與完善進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)控制度；建立；完善

行政事業(yè)單位是我國(guó)政府為廣大社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的組織和載體，是我國(guó)政府實(shí)施民生、服務(wù)公眾的最大支持。近年來(lái)，隨著我國(guó)財(cái)政對(duì)民生投入的逐年增加，財(cái)政資金的大量增加使得人們?cè)絹?lái)越關(guān)注行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)管理等方面存在的問(wèn)題。雖然國(guó)家頒布并實(shí)施了一系列的制度來(lái)規(guī)范行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)使用和管理、財(cái)政預(yù)算編制與執(zhí)行，但是，單憑借這些制度和規(guī)范根本無(wú)法更好地提升行政事業(yè)單位的管理水平和管理效率。行政事業(yè)單位中存在的職能劃分不清、貪污腐敗現(xiàn)象、私設(shè)小金庫(kù)等一系列不規(guī)范、違法行為屢見不鮮。這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重影響著我國(guó)行政事業(yè)單位的健康、穩(wěn)定、有序發(fā)展。因此，行政事業(yè)單位只有建立一整套科學(xué)的、完善的、合理的內(nèi)部控制制度，才能使行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，才能有效遏制各種貪腐行為的發(fā)生，才能有效促進(jìn)我國(guó)行政事業(yè)單位管理水平的提升，才能為行政事業(yè)單位更好地為廣大社會(huì)公眾服務(wù)提供保障。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)中存在的問(wèn)題分析

（一）內(nèi)部控制環(huán)境缺乏理想化

完善的、理想的內(nèi)部控制環(huán)境是行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，并對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建立與完善起著重要的影響作用。但是，目前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境還很不理想。例如：在有的行政事業(yè)單位內(nèi)部雖然建立了相對(duì)齊全的組織結(jié)構(gòu)，但是，存在于行政事業(yè)單位組織結(jié)構(gòu)中的這種垂直等級(jí)控制機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)方式導(dǎo)致部門在橫向聯(lián)系上缺乏溝通。各部門、各科室之間未能形成平行的管理與制約模式，信息溝通不暢。另外，隨著行政事業(yè)單位規(guī)模的不斷擴(kuò)大，很多行政事業(yè)單位的工作人員數(shù)量明顯增加，有的行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)逐漸加強(qiáng)了對(duì)單位文化的建設(shè)，但是，個(gè)別員工并未將集體利益同個(gè)人利益之間的關(guān)系處理好，單位雖然開展了一系列文化建設(shè)的活動(dòng)，但是都停留在簡(jiǎn)單的思想教育、榜樣學(xué)習(xí)、先進(jìn)樹立等層面，并未向工作人員滲透關(guān)于單位內(nèi)部控制思想的內(nèi)容，在行政事業(yè)單位中也未形成內(nèi)部控制文化氛圍。這對(duì)行政事業(yè)單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展不利。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制缺乏常態(tài)化

由于行政事業(yè)單位的特殊性，很多行政事業(yè)單位并未在內(nèi)部設(shè)立專門的風(fēng)險(xiǎn)管理部門和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估人才更是匱乏。例如：有的行政事業(yè)單位雖然建立了風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，但是并未對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性與定量相結(jié)合的方式進(jìn)行評(píng)估和預(yù)測(cè)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力也不足。再例如：有的行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層在國(guó)家和政府三令五申的反腐倡廉思想指導(dǎo)下加強(qiáng)了對(duì)本單位整體領(lǐng)導(dǎo)層風(fēng)險(xiǎn)的防控意識(shí)，特別是對(duì)于那些濫用職權(quán)導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)防控極為重視，但是，對(duì)單位內(nèi)部普通員工的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)重視不夠，普通員工的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)差、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)更弱。

（三）內(nèi)部控制活動(dòng)有待強(qiáng)化

首先，行政事業(yè)單位的預(yù)算控制方面存在問(wèn)題。例如：有的行政事業(yè)單位采取的是零基預(yù)算方法進(jìn)行預(yù)算的編制，然后由單位的財(cái)務(wù)部門牽頭指導(dǎo)各職能部門編制相關(guān)預(yù)算報(bào)表。但是，由于缺乏對(duì)預(yù)算編制的科學(xué)化和規(guī)范化，使得有的行政事業(yè)單位的預(yù)算并未在單位內(nèi)部行成一種硬約束，各職能部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)也并未按照預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格進(jìn)行控制與執(zhí)行。其次，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制存在問(wèn)題。由于個(gè)別行政事業(yè)單位崗位輪換制執(zhí)行的不到位，使得行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)常出現(xiàn)各種舞弊行為。例如：某行政事業(yè)單位的出納人員主要負(fù)責(zé)現(xiàn)金的收支業(yè)務(wù)，銀行出納主要負(fù)責(zé)現(xiàn)金支票、轉(zhuǎn)賬支票業(yè)務(wù)，但是，本該定期執(zhí)行的輪崗制度并未按時(shí)進(jìn)行輪換，導(dǎo)致出納人員出現(xiàn)舞弊行為。

（四）監(jiān)督力度缺乏有力化

目前，我國(guó)大部分行政事業(yè)單位都建立了內(nèi)部審計(jì)部門，但是，這些審計(jì)部門的權(quán)威性、獨(dú)立性較差，基本屬于單位下設(shè)的一個(gè)行政部門，由于執(zhí)行權(quán)限的局限性使得行政事業(yè)單位的審計(jì)部門在開展工作時(shí)經(jīng)常會(huì)受到來(lái)自單位領(lǐng)導(dǎo)層的約束和壓力，無(wú)法公正、客觀、公平地進(jìn)行審計(jì)。即使審計(jì)部門在審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，由于受到來(lái)自上層的壓力，也只能對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)單的說(shuō)教，敦促其改進(jìn)，懲罰和處理根本談不上，這無(wú)形中降低了審計(jì)的權(quán)威性。另外，有的行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)人員的年齡偏大、審計(jì)知識(shí)體系陳舊、匱乏，無(wú)法對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度和體系進(jìn)行有效評(píng)價(jià)。還有的行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)流于形式。

二、加強(qiáng)內(nèi)部控制，提升行政事業(yè)單位的管理水平

（一）有效改善行政事業(yè)單位內(nèi)控環(huán)境

行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際情況，在“定崗、定員、定編”基本原則的指引下，在單位內(nèi)部建立符合內(nèi)部控制要求的組織結(jié)構(gòu)。例如：成立單獨(dú)的內(nèi)部控制部門，增設(shè)預(yù)算管理委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)，由這些部門分別負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作、風(fēng)險(xiǎn)管理工作，以此來(lái)滿足行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的要求。例如：行政事業(yè)單位可以減少縱向方面的管理層級(jí)，精簡(jiǎn)辦事程序，從而實(shí)現(xiàn)管理效率的提升。再例如：?jiǎn)挝豢梢杂韶?cái)務(wù)部門牽頭組織單位員工進(jìn)行內(nèi)部控制知識(shí)競(jìng)賽，全面提升單位普通員工的內(nèi)部控制意識(shí)，從潛移默化中改變員工的思維和行為方式。

（二）建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

針對(duì)目前行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)差的問(wèn)題，應(yīng)首先提高他們的風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)。作為行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)者必須轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識(shí)，深入探究行政事業(yè)單位周邊的大環(huán)境，不僅要對(duì)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行把控，還應(yīng)積極應(yīng)對(duì)來(lái)自外部的風(fēng)險(xiǎn)。另外，行政事業(yè)單位還必須成立專門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，由單位的一把手擔(dān)任組長(zhǎng)，在各科室的積極配合下系統(tǒng)、全面、積極地完成行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。

（三）開展良好的內(nèi)部控制活動(dòng)

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制活動(dòng)是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，在相應(yīng)的具體措施作保證的前提下對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，在有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)控制在行政事業(yè)單位可以承受的范圍內(nèi)。例如：科學(xué)而合理地編制預(yù)算，加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的力度。建立完善的預(yù)算考核機(jī)制。另外，行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)工作是管理工作中的重中之重，是財(cái)務(wù)工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，因此，行政事業(yè)單位還必須加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)系統(tǒng)的控制。

（四）強(qiáng)化行政事業(yè)單位的監(jiān)督工作

審計(jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性是保證審計(jì)質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，行政事業(yè)單位必須在單位內(nèi)部成立專門的、獨(dú)立的、具有權(quán)威性的內(nèi)部審計(jì)部門，并要求各部門和科室的工作人員了解內(nèi)部審計(jì)的重要性。為了盡快提升行政事業(yè)單位審計(jì)部門的監(jiān)督質(zhì)量，行政事業(yè)單位必須從內(nèi)部審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)、職業(yè)道德素養(yǎng)等方面來(lái)提升他們的綜合素質(zhì)，保證內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的效果。

總之，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是一項(xiàng)系統(tǒng)性強(qiáng)、龐大的工程，涉及的范圍較廣，內(nèi)容也較為繁雜，因此，各行政事業(yè)單位必須在立足自身實(shí)際的基礎(chǔ)上不斷完善內(nèi)部控制制度，在保證國(guó)家資產(chǎn)不流失的基本前提下提高內(nèi)部管理水平、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，提升行政事業(yè)單位的公信力，為推動(dòng)我國(guó)的廉政建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公眾利益創(chuàng)造條件。

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（作者單位：河南信息統(tǒng)計(jì)職業(yè)學(xué)院）