城市流浪乞討人員社會救助存在的問題及對策

劉勇剛

改革開放以后，我國人口流動政策逐步放松，流浪乞討人員大量涌人城市，流浪者隊伍在逐漸龐大。政府救助往往不是他們的第一選擇，抱腿要錢，攔車討錢，或街邊磕頭、賣藝，或賴在商鋪強要，不但嚴重影響城市環境和公共安全，還擾亂了城市秩序。

當前我國流浪乞討人員有“職業化”的趨勢，相比最原始的乞討人員（個人或者家庭一般曾遭受不幸，又沒有了勞動能力，或者是沒有子女住房和保障金的“三無老人”等），“職業型乞討”的規模已經漸漸變大。這類乞討人群存在以下三種形態：一是有一定的勞動能力，但是由于懶惰或者是難以找到工作而以乞討成為的生活來源的“好逸惡勞型”。二是在農閑時外出行乞的農民，他們為了子女讀書、蓋房等，農閑時集體外出行乞的“兼職型”。三是借助生理缺陷或疾病進行乞討，主要包括未成年人、老人、殘疾人等，或者有甚者利用哄騙、利誘、收買等方式控制一批殘疾人、未成年人通過操縱行乞而從中獲利的“工具型”乞討人員。

一、當前城市流浪乞討人員社會救助存在的問題

（一）社會救助制度觀念的不成熟

我國法律環境上的發展較不成熟導致了該制度基礎不穩，表現在執法理念上的權力本位思想和守法理念上的公民自身的權利意識淡薄。雖然當前我國正在努力構建和諧社會，行政機關也在努力踐行“以人為本”、建立“服務型”政府，在保障人民合法權益方面作出了較大的努力。但不可否認，現實生活中仍然存在“官本位”和“權力本位”的執法理念，尚未形成社會救助管理工作的責任、服務觀念。加之，多數民眾還存在公民意識淡薄、維權觀念落后的現象，并未充分意識到接受救助也是公民合法權利。因此，這些意識觀念的不成熟成為我國城市社會救助制度完善的阻礙。

（二）我國城市流浪乞討人員社會救助制度的先天不足

2003年國務院出臺《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》由于“孫志剛事件”頒布的，同時叫停了當時的《收容遣送辦法》，很明顯《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺具有即時性。因此，制度設計周期與實施時機的不充分，制度成熟、有效運作的環境基礎與條件不完善，設計內容在系統性、周密性、嚴謹性上必然存在缺失，這是我國城市流浪乞討人員社會救助制度的先天不足。

（三）救助機構職權劃分不明確

根據《救助管理辦法》及其《實施細則》的相關規定，民政部門是城市流浪乞討人員社會救助工作的主導部門，公安、城管、衛生等部門是城市流浪乞討人員社會救助工作的協助部門，但是職權劃分得十分籠統。例如《救助管理辦法》第四條第一、二款分別規定，“縣級以上人民政府民政部門負責流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進行指導、監督”，“公安、衛生、交通、鐵道、城管等部門應當在各自的職責范圍內作好相關工作”，這類工作開展的分工不明，處理標準不同，亦或是互相“踢皮球”的現象屢見不鮮，致使很多工作往往一拖再拖，效率低下。

（四）管理部門救助效果有待提高

對于居無定所、沒有工作收入的流浪乞討人員來說，救助站的主動救助理應是雪中送炭，解決他們的生存問題。從實際情況來看救助管理站的救助措施對一些真正流浪乞討的人來說并不能解決他們的根本問題。救助站規定救助期限不超過十天，在短暫的救助以及之后把他們送回原住所或原單位，但是他們本來就在原住家鄉就無法謀生，所難以解決根本問題。這些流浪乞討者在乞討過程中可以自給自足，甚至有些收入可觀，所以不少城市的街頭流浪乞討者逐漸增多，在救助站內部則救助的資源被浪費，甚至主動的救助都被拒絕。

（五）“二次流浪”問題

“二次流浪”是指流浪乞討人員在接受救助遣送之后，再次走向街頭，重新開始乞討。流出地缺乏接收救助對象的動力，接受回來也難以安置，以至于流浪乞討人員被遣送回來之后仍然處于一個沒有保障的境地，也是很多救助對象不愿意主動返鄉的原因，在城市中乞討生活反而是他們的出路。

（六）特殊的救助對象難處理

危重病人、殘疾人、老年人和流浪兒童這些特殊人員的問題難以處理，救助站對他們的幫助都只能是暫時的解決生存問題，而這些人員的安置需要長期、大量資金的幫助，是救助站力所難及的。因而，多數特殊對象的救助都只能是應急之策。在具體操作中，這類人往往找到了他們的家屬也不愿意接回，流出地民政部門對接程序繁瑣。造成這些特殊的救助對象長期滯留在救助站，這必然會影響正常救助管理工作。

二、探索完善中國城市流浪乞討人員社會救助之路

（一）明確流浪乞討人員的規范

行乞作為一種走投無路的生活方式應該被允許，但行乞被尊重的同時也需要尊重其他人，行乞要以不妨礙他人自由為前提。大部分國家并未嚴格禁止乞討，但對乞討有許多標準的規定，體現了社會對流浪乞討者的體諒，也表明了流浪行乞者只有遵循規范，文明行乞，才能與社會公共秩序之間維持平衡關系，從而保持存在的可能。基于以上考慮，我國乞討規范應該包括兩個方面的基本規定：時間、地點、范圍的限乞規定，受打擊乞討行為的限制規定。

（二）出臺系統嚴謹的法律法規

社會救助制度想要真正意義上的規范，從根本上來說，需要從法律明確的規定開始。首先，需要加快《社會救助法》的頒布，從而為社會救助提供法律保障，杜絕社會救助無章可循，無紀可守的混亂局面。同時一套嚴謹通用的救助法，可以統一各地社會救助的標準，很大程度上規范救助的措施，劃分好各救助機構的職權，提高效率，杜絕互相推諉的現象。在此基礎上，應該通過法律來擴大社會救助的范圍，對于困難人員的標準需要更加的人性化，實現預防與救助相結合，救助即將踏上街頭乞討流浪的人，在源頭上控制流浪乞討人員的數量，達到更為有效的救助。

（三）建立分類救助制度

從世界范圍的經驗來看，如果能夠實施分類救助可以大幅提高城市流浪乞討人員社會救助的效果。

針對需要較大救助的流浪乞討人員，包括老年乞討者、病殘導乞討者。政府應該發揚人道主義精神，調整救助資金分配比例，注入更多的資金到這部分人員身上，實現財政資金托底。同時可以增設一些特殊崗位，讓他們或許能發揮自己的價值，從心理上也是一種救助。

職業行乞者是社會救助面臨較為特殊的問題，這類人可能并不愿意接受救助，他們認為乞討能夠給他們帶來更為好的生活來源。解決這類人的救助問題要以工代濟，對這類尚有工作能力的人進行培訓，開設一些崗位，降低這類人的就業門檻，幫助這類人員通過正常的工作來謀生。配合嚴厲的法律法規來打擊有組織的惡意乞討，宣揚正確的就業觀念，打擊好吃懶做的風氣。

未成年流浪乞討人員的社會救助管理需要民政部門和公安部門等相關的職能部門之間大力配合。積極幫助流浪兒童找到監護人員，送至監護人所在地，如果沒有監護人則需要送到少年福利院進行保護教育，不能放任不管，難以不走向歧途。再者公安機關嚴厲打擊組織青少年乞討的幕后黑手，讓未成年人遠離那類人的迫害。

（四）增加民間救助

通過對國外經驗的比較，引入市場化救助和發展民間救助是較好的增加的資金的途徑。市場化的民間救助對于整個救助效果和救助質量都有很大的潛力，必然會走向一個更加高效的救助，并使救助范圍和救助內容不斷得到擴大。因此增加民間救助條款迫在眉睫，這一條款能促使民間救助機構或個人在法律的保護下，更好地實施對城市流浪乞討人員的社會救助。

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作者單位：江西師范大學政法學院

責任編輯：張 波