切實加強西部生態環境保護和建設

崔如波

十八屆五中全會將綠色發展作為五大發展理念之一，并提出了實現綠色發展的一系列新措施。這表明中國將開啟綠色發展與綠色轉型的新里程，是黨的重大理論創新，是國家治理理念的一個新高度、新飛躍，是以習近平同志為總書記的黨中央治國理政理念的新升華。

綠色發展，就其本質涵義而言，是經濟的效率性與環境的友善性相統一的一種可持續發展模式。綠色發展要求人們在尊重自然、順應自然、保護自然的基礎上，始終把發展建立在生態環境容量和資源承載力約束條件之下。通過觀念創新、制度創新和技術創新，促進經濟活動過程和結果的“綠色化”與“生態化，以最少的資源環境消耗獲得到最大的經濟產出與社會福利，從而促進人與自然和諧共生，實現經濟、社會和資源環境協調發展的目標。

生態環境建設，既是綠色發展的承載力，也是綠色發展的重要內容。綠色發展必須是在生態環境承載力閾值之內的發展，如果超出生態環境閾值就會產生生態環境問題，進而制約甚至阻止經濟的發展。我國西部地區，一方面，生態環境具有先天脆弱性；另一方面，在西部開發過程中，一些非理性的經濟行為附之以粗放型的經濟增長方式對西部生態環境造成了極大的傷害，使西部地區在經濟加速發展的過程中面臨著愈來愈多生態環境的羈絆。因此，在西部地區綠色發展過程中，必須加強生態環境的保護和建設。

一、生態環境保護和建設，是西部地區綠色發展的基本條件

加強西部生態環境的保護和建設，既是西部大開發的重要內容，也是西部地區實現綠色發展的重要條件。良好的生態環境，不僅是西部地區綠色發展的基本條件和重要保證，而且是中華民族生態安全的重要保障。因此，加強西部生態環境建設，具有重要的戰略意義。

（一）加強生態環境保護和建設，是西部地區實現綠色發展的基本條件

生態環境是人類生存和發展的基本條件，是經濟和社會發展的基礎。西部地區以高山、高原地貌為主，自然災害頻發甚至疊加，生態環境脆弱，且修復難度愈來愈大。西部地區天然草原面積占全國草原總面積的84%，森林面積占全國森林總面積的60%，濕地面積占全國濕地總面積的49%，自然保護區面積占全國自然保護區面積的82%。25個限制開發區域有18個分布在西部地區，國土面積231.55萬平方公里，占全部國家層面限制開發區域的81.61%。分布在西部地區的國家禁止開發區431個，國土面積107.08萬平方公里，占國家禁止開發區國土面積的89.23%，總體情況是非常脆弱的。西部生態環境惡化，風沙、洪水、泥石流、山體滑坡等災害嚴重威脅著西部的基礎設施建設；水土流失、草場退化、土地沙化加劇，土地的承載力降低，嚴重影響著西部經濟的發展，造成了西部的貧困。西部的生態環境建設是進行公路、鐵路、能源、水利等基礎設施建設的基本前提，是現代農業和工業發展的重要基礎。加強西部生態環境的保護和建設，才能從根本上改善西部地區發展環境，調整與優化西部地區經濟結構，促進西部地區發展方式的轉變，從而實現生態環境與經濟增長的友好和諧，促進西部綠色發展。

（二）加強西部生態環境的保護和建設，是西部大開發大戰略的重要內容

西部大開發戰略實施以來，極大地促進了西部地區經濟社會的快速發展。近年來，西部國內生產總值增長速度較快，2000年僅16537.16億元，到2014年已躍升為138073.5億元，比上年凈增11465.7億元，增長9.06%，分別比東中部高出1.1個和0.64個百分點，占全國GDP的比重達到20.18%，比2011年增加了0.17個百分點，減小了與東部發達省份的差距；對中國經濟增長的貢獻率為21.9%，并繼續保持穩步提高趨勢。然而，值得反思的是，西部大開發以來其經濟的超常規快速發展，是以高資本投入、高資源消耗、高環境污染為其代價的。一系列非理性的開發行為，如濫伐、濫牧、濫墾、濫采、濫樵等行為，對西部生態環境造成了極大的傷害。據調查顯示，西部水土流失嚴重，水土流失面積占全國水土流失面積的80%以上，植被銳減，草原退化呈現由點到片的態勢，荒漠化嚴重，占全國的99%，每年被沙漠吞掉的土地有一個中等縣大小。因此，在西部大開發中，必須堅持“經濟發展”和“環境保護”兩手同時抓，建設山川秀美的新西部，保護好生態環境首當其沖。如果在西部大開發中把生態環境破壞了，其他方面的成就再大，西部大開發也將因為大范圍的生態破壞和生態災難而歸于失敗，不僅會影響到本地區的可持續發展，甚至會威脅到整個中華民族生態安全。所以，黨中央在西部大開發的任務中明確指出：要把加強生態環境保護和建設作為開發的根本。只有抓住這個根本，西部大開發才能取得圓滿成功。

（三）加強西部生態環境保護和建設，是西部地區可持續發展的重要保證

生態環境是經濟社會發展的基礎，生態環境的狀況又從某種程度反映了經濟社會可持續發展的潛力。社會經濟發展必須與環境保護和生態建設相協調，這是社會可持續發展的內在要求。如果在發展當中忽略了環境保護和生態建設，也就是破壞了社會經濟持續發展的根本基礎。所以要避免發達地區走過的先污染、后治理，再污染、再治理的彎路，堅決防止浪費資源、污染環境，破壞生態為代價換來一時的發展。同時，西部是我國少數民族的聚居地，西部生態環境建設與可持續發展，不僅是西部實現經濟社會可持續發展的必然選擇，也是我國實現政治安定、民族團結的重要保障。西部大開發戰略實施以來，國家不斷加大對西部地區環境保護的扶持力度，先后實施了退耕還林、退牧還草、天然林保護等重大生態工程，西部的生態環境整體惡化趨勢得到初步遏制，局部生態環境明顯改善，為西部地區經濟社會的可持續發展創造了良好的條件。

二、加強西部地區生態環境保護和建設的政策建議

西部生態環境保護和建設是一項長期的、復雜的、巨大的系統工程。加強西部生態環境保護和建設，必須從意識層面、法律層面和制度層面進行重構，徹底掃除阻礙西部地區綠色發展的意識障礙，建立完善的綠色法律體系作為生態環境建設的保障，依靠制度上的創新創建高效的生態環境建設運行機制，從而增強西部生態環境的保護和建設的科學性、持續性和系統性。

（一）牢固樹立西部綠色發展新理念

理念是行為的先導，加強西部生態環境保護和建設，必須牢固樹立綠色發展新理念。生態文明是對農業文明和工業文明的反思和超越，是人類文明進步和社會發展的標志。它體現了人與自然和諧共生、以人為本的生態價值觀。黨的十八大報告強調，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。西部生態環境治理取得成功，在很大程度上取決于建立生態文明的價值觀和一套適合于西部生態治理的制度體系。只有生態文明的新理念日益深入人心，只有真正提高了公民的生態保護意識，人們才會沖破傳統觀念的束縛，從法律制度的被動約束層面上升到內在素質的主動自覺層面，自覺踐行生態文明理念，加強生態文明建設和生態環境保護。其中特別是各級黨政領導、企業的環境意識，真正樹立可持續發展的觀念，全局利益與局部利益、長遠利益與短期利益、經濟利益與環境利益統籌兼顧的觀念，節約資源的觀念，預防為主、保護優先的觀念和法制觀念，養成自覺守法，嚴格執法的社會氛圍，從而把以生態文明為理念貫穿到整個法律政策的制定上，在西部綠色經濟建設中才能實現生態環境的根本改善。

（二）構建西部生態環境建設的綠色法律框架

加強西部生態環境建設的立法工作，構建完善的西部生態環境保護與建設的綠色法律法規體系，為西部生態環境建設與管理提供法律依據和保障，這對西部生態環境建設是十分重要和緊迫的。改革開放以來，我國在環境生態立法方面的工作有了很大進步。從1979年公布《環境保護法（試行）》起至今三十多年的時間里，先后制定和修訂了《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《環境影響評價法》、《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》等50部環境資源類法律。國務院、地方人大和國務院有關部門也制定了大量的環境與資源保護方面的行政法規、地方性法規和部門規章，對我國生態環境的保護和建設，起了重要的作用。但是，無論在立法、執法、還是司法和守法方面都還存在著許多問題和不足。比如，在立法方面，針對西部地區生態環境的特殊性，應該制定“西部生態環境法”以及完善西部各地方環境立法，加強其法律的操作性和適用性等。當然，構建西部生態立法體系是一項復雜的系統工程，要統籌規劃、精心安排，分輕重緩急，制定、補充、修改和廢除各種相關的法律、法規。在解決西部開發是先制定綜合法還是先制定單行法的問題上，應當根據立法條件與時機的成熟度來決定，既要避免求全求大，也要避免零敲碎打。在立法條件還未全面成熟、而實踐中又迫切需要立法時，可制定若干單行法，并主要根據西部開發的需要加以補充、修改、完善、配套，尚未制定的宜抓緊制定。同時鑒于西部開發與加快中西部發展戰略的全局性、綜合性和長期性，要充分發揮中央立法的指導作用。要在確保法制統一和立法質量的前提下，進一步加強地方立法工作。

（三）構建西部生態環境建設的綠色制度體系

加強西部生態環境建設，切實解決西部生態環境保護與經濟開發的矛盾，促進西部綠色經濟發展，必須加強西部生態環境保護與建設的制度創新與制度供給，從制度層面上，解決保護與開發的矛盾，促進西部生態環境建設與可持續發展。當前，西部生態環境建設的制度創新，有三個著力點：

一是必須加快生態環境管理體制機制的變革，建立科學、合理、規范的綠色政績考核制度，逐步理順生態環境管理分散和監督不力的現行體制，切實提高各級環保部門的監督管理職能。由于西部生態環境建設的特殊性，在西部不僅要嚴格執行“綠色GDP”，還要切實把環境建設作為政府官員考核和任用的依據。

二是要建立新的政府、金融機構和市場有機結合的多元化投資體系，建立有效的生態環境建設投融資機制。在發揮政府在生態環境建設投資主體作用的同時，采取有效措旋，增強政府投資對私人投資的引導作用。通過減免稅收、財政貼息、投資補貼、信貸優惠、土地使用權獲得便利等誘導性手段，建立生態環境建設多元投資主體，扶持生態環境建設領域的市場化投資，幫助市場化投資者獲得與社會平均利潤率相同甚至略高的收益，以形成企業和個人參與生態環境投資所必需的動力機制，擴大生態環境建設領域汲取的資金量。

三是要加快完善生態補償機制，促進區際間的利益協調，使生態環境建設具有可持續性。要根據“誰受益、誰補償，誰損失、補償誰”公平正義原則和平等交換市場經濟原則，建立中央財政為主，地方財政為輔，政府為主，社會參與為輔，政府、社會、市場相結合的生態補償機制，建立以由中央財政向重點生態功能區縣級地方財政轉移支付的縱向財政轉移為主，地方政府間跨區域的橫向轉移為輔的生態補償體系，探索建立生態補償標準體系，以及生態補償的資金來源、補償渠道、補償方式和保障體系，加大對西部地區生態補償，從而促進西部生態環境保護與建設，建設美麗、富強、文明的新西部。

作 者：中共重慶市委黨校經濟學教授

責任編輯：宋英俊