推進土地流轉市場規范化建設的三大問題與四項建議

成鴻羽

隨著社會主義市場經濟體制的健全和農業經濟進入新的發展階段，對農業生產要素尤其是農村土地資源實行市場配置和規模經營的要求越來越迫切。在現有土地承包關系保持穩定并長期不變這一政策背景和相當長時期內土地還將承載社會保障功能這一基本國情下，有序推進土地流轉，實現土地相對集中、規模經營，成為農業現代化的必由之路。

一、目前重慶市土地流轉市場規范化建設存在的主要問題

（一）農村土地流轉市場發育不成熟

一是流轉方式缺市場運營。目前全市土地流轉1399.9萬畝，仍然是以“長年出租、固定租金、按年支付”作為主要流轉方式，占比高達75%，而“入股分紅”的合作經營方式占比不足10%。雖然通過按實物價格計算租金的方式保證了農民流轉土地基本收益，但農戶以土地承包經營權量化作為股權，自愿聯合組建合作社或股份公司從事農業合作經營，更能讓農民充分參與土地流轉規模經營過程，從而通過按股權保底分紅形式獲取最大土地資源收益。

二是流轉主體缺規模經營。目前全市土地流入方以農戶為主，較多處于零星流轉、粗放管理、低投入、高風險、低收益的經營狀態。而全市農業龍頭企業或家庭農場、專業大戶、專業合作社等新型經營主體培育不充分，全市農村土地實行適度規模經營面積占比不到35%，土地資源未得到充分利用，農業產業化發展相對滯緩。

三是流轉服務缺平臺建設。目前全市土地流轉處于自發、松散階段，而通過市場平臺流轉還未起步。全市尚未建立統一的土地流轉有形交易市場，土地經營權價值評估、法律咨詢機構等中介組織發展滯后，總體上缺少由上而下的網絡狀、多功能的服務體系，往往出現“出讓土地者找不到承包者，承包土地者找不到出讓者”的現象，既影響了土地資源的合理配置，又提高了土地流轉的交易成本。

（二）農村土地流轉規范操作不到位

一是流轉程序欠完善。目前農戶間土地流轉通常以“口頭協議”私下進行。多數農業投資項目土地流轉合同由村委會直接與投資業主簽訂，以農戶花名冊簽字代替社員集體會議、書面委托，少數基層干部干預、強迫承包權人流轉，不尊重農民意愿，造成承包關系的混亂。加之大多數土地流轉合同沒有經過備案和鑒證程序，為日后留下了糾紛隱患。

二是合同簽訂欠規范。目前全市在土地流轉中使用規范合同文本的較少，多數流轉合同是按照業主的意圖草擬形成的，內容不全面、不規范，權利義務不對等，有的還顯失公平，甚而出現土地流轉價格多年不變、流轉期限超過第二輪土地延包期的剩余期限等條款，存在較大的法律風險隱患。

三是用途監管欠嚴格。目前全市流轉的土地主要用于種植經濟作物、發展效益農業，流轉土地“非糧化”較普遍。部分項目業主擅自改變農用地用途，以土地流轉代替土地征用，以配套農業附屬設施的名義，在流轉土地上大量建設永久性建構筑物，發展畜禽養殖、漁業養殖及農家樂、休閑度假村、康老中心、旅游地產等項目，土地流轉到期后極易出現矛盾糾紛。

（三）農村土地流轉機制政策不健全

一是管理服務體系待完善。目前全市還有少數區縣未健全土地流轉服務機構，即使建立服務機構的區縣還普遍存在條件簡易、力量薄弱、職責不明、制度不全、服務不周到、監管不到位的問題。特別是鄉鎮、村兩級基層組織受人員編制、工作經費制約，在土地流轉過程中缺乏相應人員進行工作指導和管理服務，土地流轉合同簽訂、糾紛調查處理缺乏統一、規范的管理。

二是財政獎扶資金待擴面。我市農村以山地和丘陵為主，農村基礎設施欠賬太多，耕地質量不高且差異大，土地零星分散，土地經營和物流成本較高，農業農村基礎條件差制約了土地規模流轉。同時農業項目投資周期長、相對效益低、市場風險大，項目業主需在土地整治、土壤改良、基礎設施配套建設方面投入大量資金，而目前全市財政獎扶資金較多集中在農業貸款貼息、農業保險補助等經營流通環節，對農業項目前期建設投資資金補助較低，很難吸引社會資本投資農業規模經營項目。

三是信貸投入渠道待暢通。目前全市金融機構的鄉鎮營業所主要業務是吸納存款、清收本息，而貸款業務漸次邊緣化，對農戶發放的貸款日益縮減。金融機構、擔保公司對農村“三權”抵押貸款政策實質響應和發放貸款不多，農業適度規模經營受信貸資金再投入的制約比較明顯。

二、重慶市土地流轉市場規范化建設的對策建議

（一）完善管理制度，規范農村土地依法流轉

一是制定完善土地流轉管理實施意見。市級相關部門要深入我市實際調研發掘五大功能區地區土地流轉出現的新問題、新形式，要在充分征求民意的基礎上，根據不同的自然條件、經濟基礎和發展水平，堅持依法自愿有償的流轉原則，把握規模的適度，盡快制定和完善適應重慶地區的土地流轉管理制度。特別是要盡快明確土地所有權、承包權的物權屬性；明確土地流出方和土地流入方的權利及義務，尤其是土地經營權期滿后，賦予流入方可在同等條件下優先續約的權利，因故不能續約的，就土地是否恢復原貌和對流入方已有投資進行補償等事項作出規定；制定農業適度規模經營指導標準，引導土地流轉向家庭農場、種養大戶等新型農業經營主體適度集中。

二是規范土地流轉登記備案制度。研究制定全市統一規范的土地流轉操作流程和流轉合同文本，土地流轉尤其是規模流轉必須完備規范流程和簽訂規范合同，否則流轉無效。全面實行流轉管理的合同制和備案制，完善流轉登記和檔案資料的信息化管理，及時發現和糾正流轉雙方違反法律政策的約定；對以轉包、出租或其他方式流轉的，要及時辦理相關備案登記，對以轉讓、互換方式流轉的，要及時辦理權證變更手續。

三是建立土地流轉價格評估體系。大力發展土地價格評估機構，對土地流轉價格的評估應充分考慮轉讓方的目標臨界值、土地的選擇價值和外部性問題，使土地的價值得到較為客觀的體現。建立土地流轉價格評估指導機制，客觀公正地評估、發布土地流轉指導價格，形成農村土地流轉價格自然增長機制，保護農民土地收益，提高農民流轉承包土地的積極性，促進土地流轉公平公正合理。

四是創新農民利益聯結方式。借鑒全國土地流轉改革試點成功的經驗，在有條件區縣開展土地經營權確權入股試點工作，再在全市進行推廣。鼓勵農民以土地經營權入股組建多種形式的股份合作社，把土地承包經營權量化為股權，并集中委托合作社統一規劃、統一經營，入股農戶享受土地適度規模經營的股權收益，實現土地資源向土地資本轉變，土地承包經營權向土地股權轉變，促進土地資源的優化配置和農民利益的長期有效聯結。

（二）健全服務平臺，引導農村土地科學流轉

一是建立土地流轉有形市場。在全市和有條件的區縣培育和建立規范的土地流轉交易市場，組建開通土地流轉的交易信息和儲備信息網絡體系，及時發布土地流轉供求信息，開展土地流轉儲備、委托流轉、流轉交易等服務工作。

二是健全土地流轉服務機構。在全市設立區縣土地流轉服務中心和鄉鎮土地流轉服務站，村級設立土地流轉信息員，建立健全區縣、鄉鎮、村三級信息互通的土地流轉管理和服務平臺，落實好人員、經費等必要的工作條件，為農村土地流轉業務指導、合同管理、糾紛仲裁、監督執行等方面提供優質服務。積極引導土地流轉法律政策咨詢、土地經營權價值評估、擔保融資等社會化中介服務組織發展，探索開展土地信托、抵押融資等社會化服務。

三是完善土地流轉糾紛調處機制。以逐步依法建立健全市、區縣、鄉鎮三級糾紛仲裁體系為依托，建立仲裁為主、訴訟為輔的多元化糾紛解決機制。對土地承包與流轉等涉農糾紛的調解，要做到及時受理、快速審結、定分止爭，依法解決土地流轉過程中出現的各類問題，保護流轉雙方的合法利益，切實維護農村和諧穩定。

四是建立土地流轉動態監控體系。土地流轉服務機構特別是市、區縣服務機構要依托土地流轉登記備案檔案資料，加強對規模流轉土地行為的過程管理和運營監控，定期不定期實地督查用地行為。重點監控土地流轉是否為農民意愿的真實反映，是否出現改變土地用途、進行商業開發的現象，是否有侵害農民土地承包權益的違法行為，做到問題早發現、早糾處，確保土地流轉行為規范、價格公平合理，更好地保障農民利益。

（三）培育經營主體，帶動農村土地規模流轉

一是加大財政扶持。財政扶持的重點要向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體傾斜，要向農業基礎設施配套建設項目和農業延伸二、三產業項目傾斜。建議市里設立農業適度規模經營財政獎勵專項資金，對規模經營主體流轉承包地用于糧食、蔬菜等重要農產品的生產，并達到一定規模的予以獎勵。建議市農投集團要整合打捆各類支農資金，加強土地整理和農業綜合開發，大力改善農業基礎設施，建設高標準農田，做好土地流轉一級儲備，吸引規模經營主體投資農業，促進土地規模經營以及農業相關項目招商投資。

二是強化信貸支持。涉農金融部門的融資渠道要向農村土地流轉開放，對前景好、有效益的農業開發項目，允許業主用流轉土地上的附作物收益價值作為抵押申請貸款，并優惠貸款利率，讓土地經營權抵押融資改革政策真正落地。要建立健全財政、擔保公司、銀行三方涉農貸款風險分擔機制，設立面向家庭農場、種養大戶等主體的聯戶融資擔保基金和融資擔保風險補償基金。市農業擔保公司和市興農擔保公司要安排一定額度資金專門用于對各類農業規模經營主體信貸擔保，切實解決規模經營信貸擔保難問題。建議成立市級規模農業引導基金公司，對組織建設規范、擁有較大規模流轉土地的農村集體經濟組織，以基金注入的形式，解決其資金不足的問題，吸引社會資本投向規模農業，助推農業規模發展。

三是擴大農業保險。建議在現有政策性農業保險規模和險種等政策措施的基礎上，市財政通過農業保險專項補貼方式，鼓勵支持區縣結合區域產業基礎自主開發政策性保險險種，擴大農業保險覆蓋范圍，提高經營主體抵御風險能力。

（四）注重風險防范，促進農村土地有序流轉

一是建立土地流轉工商資本準入制度。加強城市工商企業流轉農戶承包地的準入制度建設，以企業負債、經營能力、信用調查等為依據，進一步完善資格審查、項目審核、資信評估，加強對城市工商企業流轉農戶承包地的全程監管和風險防范，防范承包農戶因流入方違約或經營不善而受到損失的風險。

二是建立土地流轉風險保證金制度。對流轉期限長，改變田坎、地界的流轉，應注重物價變化、情勢變更等，在履行、期滿復耕等方面進行相關約定并設立流轉風險保證金，由經營業主按流轉規模繳納一定數額的風險保證金，由區縣級土地流轉管理機構進行管理，合同期滿，退還業主。當業主經營不善出現風險時，流轉風險保證金用于解決拖延租金、復耕等問題。

三是建立土地流轉退出制度。針對少數經營主體存在假流轉、騙補助以及投資項目失敗等情況，制定完善土地流轉退出制度，明確退出程序、要約條件、價值評估、退出期限等政策規定，及時督促流入方終止合同，退出流入土地，保證農戶合法利益。

作 者：中共重慶市忠縣拔山鎮黨委書記

責任編輯：馬 健