人大代表在基層依法治理中如何發(fā)揮獨(dú)特作用的思考

向榮淑

中圖分類(lèi)號(hào)：F270 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)：A 文章編號(hào)：1674-1145（2016）08-000-02

摘 要 基層依法治理是國(guó)家法治建設(shè)的重點(diǎn)和基礎(chǔ)。人大代表在基礎(chǔ)依法治理中作用獨(dú)特。本文闡明了基層依法治理人大代表不能缺位，分析了目前人大代表作用發(fā)揮還存在的突出問(wèn)題及原因，并提出了圍繞民心，發(fā)揮人大代表在基層依法治理中的地位作用的三點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞 人大代表 基層 治理

黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)之后，“法治型社會(huì)治理模式”就成為社會(huì)治理創(chuàng)新的重要思路。法治建設(shè)的重點(diǎn)在基層，作為來(lái)自社會(huì)各階層由廣大選民選出的人大代表，作為根本政治制度的主體力量，加快全面推進(jìn)依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)基層治理法治化，既是職責(zé)，更是使命。中國(guó)社會(huì)已進(jìn)入一個(gè)重視權(quán)利維護(hù)權(quán)利的法治時(shí)代，同時(shí)也進(jìn)入一個(gè)利益紛爭(zhēng)、矛盾多發(fā)的階段，基層治理中遇到的難題也越來(lái)越多，矛盾凸顯也越來(lái)越激烈。有鑒于此，人大代表在推進(jìn)基層依法治理中，在新常態(tài)下如何明晰“位”有所“為”？如何與其它治理主體同步，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的價(jià)值共創(chuàng)？必須夯實(shí)基層社會(huì)依法治理的基礎(chǔ)，所以在基層層面不斷發(fā)展完善人民代表大會(huì)制度是值得關(guān)注的重大課題。

一、基層依法治理人大代表作用不能缺位

（一）正在形成的社會(huì)管理格局決定人大代表不能缺位

社會(huì)治理正由一元走向多元：“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理格局已逐步形成，正在完善不斷創(chuàng)新之中。人大代表是社會(huì)各階層的代表，是多元主體的代表。，雙是多元主體中的一元。人大代表來(lái)自法律的制定和監(jiān)督機(jī)關(guān)，是法律的傳遞者，更是法治建設(shè)的引領(lǐng)者和踐行者。隨著社會(huì)治理創(chuàng)新的不斷向前推進(jìn)，下一步社會(huì)治理的突破口將是推行參與式行政、合作式行政，并依托社區(qū)、著眼建設(shè)、合作共治，建設(shè)一個(gè)又一個(gè)文明和諧城鄉(xiāng)社區(qū)共同體。如果在這一社會(huì)治理的過(guò)程中，各級(jí)人大代表置身度外，不參與、不關(guān)心社會(huì)治理，試問(wèn)還是人大代表嗎？因此，社會(huì)治理的向前推進(jìn)，必然要求各級(jí)人大代表要融入其中，認(rèn)真履職充分體現(xiàn)代表價(jià)值，絕不允許失職。

（二）基層在推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中各級(jí)人大代表到位有為

人大代表的生機(jī)活力根植于選民，受選民的信任而被選舉成為一名人大代表。每名代表身后都數(shù)千選民，如果每一名代表都能積極履行代表職責(zé)，并影響和感召選民。近年來(lái)，各區(qū)縣人大常委會(huì)清楚地認(rèn)識(shí)到此點(diǎn)，普遍建立健全了以“‘代表之家為中心，以‘代表工作室（站）[以下簡(jiǎn)稱(chēng)“家”“站”]。注重從制度機(jī)制上暢通代表與選民溝通聯(lián)系的渠道，盡力為人大代表聯(lián)系選民搭建平臺(tái)、提供系列保障。健全制度和機(jī)制拉近代表與選民距離，知曉選民的需求、發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理中的問(wèn)題，匯集了自基層的聲音，推動(dòng)了所在區(qū)域的依法治理。

二、在基層依法治理中人大代表作用存在的不足及其原因

基層社會(huì)治理要做到依法治理，就是辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法，化解矛盾靠法。以較高的要求審視人大代表在這種依法治理模式中作用發(fā)現(xiàn)少數(shù)代表代表選民、服務(wù)選民、心系選民不強(qiáng)，與選民的情感缺失。究其原因主要是：

一是制度建設(shè)不完善。人大代表聯(lián)系選民是全面履行好各項(xiàng)職責(zé)的前提和保障。如對(duì)代表的述職評(píng)議規(guī)定性多剛性少： “評(píng)議述職由代表小組來(lái)組織并由代表小組確定參與評(píng)議的選民。召集者召集的人來(lái)評(píng)述召集者，沒(méi)有第三方的介入，這種監(jiān)督評(píng)議結(jié)果如何？在很大程度上缺乏剛性，從而導(dǎo)致失去真實(shí)性，難以全面客觀反映真實(shí)情況，也許在一定程度上會(huì)流于形式。導(dǎo)致實(shí)踐中通過(guò)評(píng)議監(jiān)督代表履職難以成為一種有效的制度。

二是社會(huì)管理格局中代表地位模糊。在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的格局中，人大的地位作用是什么？并沒(méi)有明晰的定位！導(dǎo)致基層群眾只要有訴求首先是找黨和政府，很少想到可能向人大代表反映。正是因?yàn)樵谡麄€(gè)社會(huì)管理格局中，人大代表的地位模糊，加重了人們對(duì)代表社會(huì)榮榮譽(yù)的認(rèn)識(shí)，忽略其社會(huì)職務(wù)的認(rèn)識(shí)，形成在整個(gè)社會(huì)治理中人大代表被百姓重視乃至于被疏遠(yuǎn)的窘態(tài)。

三是代表對(duì)代表職務(wù)的認(rèn)識(shí)不到位。現(xiàn)行人民代表大會(huì)組成人員的人大代表，除組成各級(jí)人大常委會(huì)的代表是專(zhuān)職外，其它各級(jí)人大代表均是兼職。作為身兼兩職的人大代表肯定會(huì)盡力完成好第一職務(wù)的工作，而第二職務(wù)的工作就只能量力而行，導(dǎo)致對(duì)代表工作難以全力以赴甚至于存在應(yīng)付了事。

三、圍繞民心，發(fā)揮人大代表在基層依法治理中的地位作用

民心民愿是社會(huì)治理的起點(diǎn)和歸宿。人大代表作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的主體力量，應(yīng)通過(guò)積極履行代表的各項(xiàng)職務(wù)，會(huì)同其它社會(huì)主體，在“社會(huì)協(xié)同公眾參與”中發(fā)揮代表的凝聚引領(lǐng)作用。結(jié)合實(shí)際，建議如下：

（一）健全和完善代表與選民溝通聯(lián)系的制度機(jī)制

1.建好人大代表聯(lián)系選民情感驛站，讓“家”“站”成為選民訴求表達(dá)的主渠道。要不斷凸顯“家”“站”在社會(huì)治理中的主干作用，使人民代表大會(huì)制度在收集民意民愿上發(fā)揮其獨(dú)特之效。加快完善民意民愿如何收集、如何用、結(jié)果如何等方面的制度建設(shè)，讓“家”“站”成為人大代表聯(lián)系選民情感驛站，上接“天線(xiàn)”下接“地線(xiàn)”的載體。

2.完善“家”“站”主體責(zé)任的剛性規(guī)定，增強(qiáng)人大代表對(duì)“家”“站”工作的使命感。增加和完善代表到“家”“站”的量化規(guī)定、代表不能到“家”“站”時(shí)其委托人的規(guī)定、代表在“家”“站”的工作效果如何考核的規(guī)定。通過(guò)系列剛性規(guī)定，強(qiáng)化代表對(duì)“家”“站”工作的職責(zé)意識(shí)，要盡快扭轉(zhuǎn)到“家”“站”工作的不確定性和隨意性。

（二）突出和強(qiáng)化在治理格局中代表的地位作用

1.由“圓心”形成一個(gè)又一個(gè)自治小區(qū)，推進(jìn)社會(huì)法治進(jìn)程。在治理體系中執(zhí)政黨是圓心，代表如何配合基層的各級(jí)黨組織，依托選民形成具有凝聚力的基層自治單元？這就需要在多元化的社會(huì)治理中，人大代表與其它社會(huì)主體一樣，明確自已在圓中的位置和作用。人大代表是國(guó)家政治生活的橋梁和紐帶，一頭連選民，另一頭連國(guó)家的政治制度，這種地位是其它職務(wù)所不具有的。在國(guó)家治理中，人大代表要積極引導(dǎo)公民依法有序地維護(hù)權(quán)利，參與到社會(huì)治理的各項(xiàng)事務(wù)中，為權(quán)力機(jī)關(guān)完善社會(huì)治理中的制度體系而建言獻(xiàn)策。

2.通過(guò)“家”“站”，展現(xiàn)人大代表在社會(huì)治理的“位”和“為”。“家”“站”是人大代表在社會(huì)治理中的橋梁紐帶的具體載體。要在基層治理中將“家”和“站”建成選民情感訴求匯聚之家，有事、有難、有話(huà)就會(huì)聚集在“家”和“站”中。要讓每個(gè)選民知曉“家”和“站”是他們與選出的代表溝通、交流、表達(dá)訴求的家。“家”和“站”還是他們反映訴求的主渠道、便捷道、快速道。要通過(guò)“家”“站”扭轉(zhuǎn)百姓訴求難以上傳、利益受損得不到及時(shí)有效保護(hù)問(wèn)題，根除民意訴求渠道堵塞的堰塞湖現(xiàn)象，化解社會(huì)不穩(wěn)定的潛在危險(xiǎn)和了解民意基層情況的“富礦”。

（三）加快體制改革為代表全面履行職責(zé)提供優(yōu)良的外部環(huán)境

1.從全面依法治國(guó)的有效推進(jìn)的高度，提升人大工作的權(quán)威性。現(xiàn)實(shí)人大機(jī)關(guān)的權(quán)威與全面依法治國(guó)還有很大差距。如何提升權(quán)威性？如從黨委政府的重大決策的程序中確立人大的地位。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出應(yīng)建立“公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”的依法決策程序，人大如何介入其中，應(yīng)改革決策的體制規(guī)定。再如在選舉和任免政府部門(mén)的組成人員時(shí)，人大話(huà)語(yǔ)權(quán)有實(shí)質(zhì)作用。提升人大的權(quán)威性，是依法治國(guó)得以全面推行的重要前提，否則法治社會(huì)的建設(shè)就會(huì)十分艱難。

2.基層增設(shè)專(zhuān)職人大代表，建立一支專(zhuān)業(yè)化職業(yè)化代表隊(duì)伍。一方面隨著我國(guó)民主法治進(jìn)程的發(fā)展，代表聯(lián)系選民將成為常態(tài)化工作要求。而現(xiàn)在代表接待選民的次數(shù)是很有限的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)社會(huì)走向法治的訴求所需，雖然我們還有其它路徑的訴求表達(dá)渠道，但人大代表聯(lián)系選民的渠道卻不能保持經(jīng)常化，難以做到常態(tài)化，與建設(shè)法治社會(huì)不相符。另一方面，人大代表是一種社會(huì)職務(wù)，他（她）作為權(quán)力機(jī)關(guān)構(gòu)成的主體，應(yīng)是法治的化身，傳遞法治引領(lǐng)社會(huì)治理步入規(guī)范有序，因此，對(duì)人大代表履行職務(wù)的專(zhuān)業(yè)能力將提出越來(lái)越高的要求。基于上述理由，很有必要對(duì)現(xiàn)行人大代表制度實(shí)施改革，在基層增設(shè)一定數(shù)量的專(zhuān)職人大代表，充實(shí)到各個(gè)“家”“站”，確保人大代表與選區(qū)廣大選民保持常態(tài)化聯(lián)系。真正搭建起選民與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)訴求暢通的橋梁。

3.從體制上確保人大代表立法建議權(quán)履行，發(fā)揮各級(jí)人大代表在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中的積極作用。在社會(huì)治理中常用“無(wú)規(guī)矩不成方圓”，來(lái)強(qiáng)調(diào)規(guī)章、制度的制定與遵守是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有序的根本前提。我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型中，改革正處于全面深化階段，破舊立新任務(wù)很重，基層很多矛盾糾紛的引發(fā)，是因?yàn)槲覀冊(cè)谏鐣?huì)治理中還存在不少規(guī)章制度或者說(shuō)法治盲區(qū)。如在一些老舊散城區(qū)物業(yè)管理問(wèn)題收取很難以及一些成型的管理小區(qū)業(yè)主不繳物業(yè)費(fèi)侵犯其它業(yè)主的利益等，由物業(yè)管理引發(fā)的各類(lèi)糾紛在基層很常見(jiàn)，如何做到物業(yè)管理的有序，為社會(huì)營(yíng)造安定有序的生存環(huán)境。再如：簡(jiǎn)政放權(quán)是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，保證中國(guó)經(jīng)濟(jì)持速健康穩(wěn)定發(fā)展。政府應(yīng)放哪些權(quán)？如何放？所放之權(quán)誰(shuí)來(lái)承接？承接權(quán)力者又如何來(lái)行使這些權(quán)力？上述這些都還是盲區(qū)，需要盡快建立相關(guān)的制度規(guī)范。各級(jí)人大代表與廣大選民深入接觸，清楚地了解社會(huì)治理中的法治盲區(qū)，從體制改革上賦予他們更多更大的立法或者制度規(guī)范的建議權(quán)，將為推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化挖掘出巨大的潛力。

綜上，在基層依法治理實(shí)踐中，在社會(huì)依法治理的實(shí)踐中，每一位代表應(yīng)明晰代表職務(wù)的“位”和“為”，增強(qiáng)使命感，通過(guò)與選民的緊密聯(lián)系，充分發(fā)揮社會(huì)治理中需求與回應(yīng)的獨(dú)特作用。