“中央一號文件”對農民收入政策的調整及啟示

[摘 要]截至2016年初，中國已出臺了18個涉農的“中央一號文件”，這些文件宣布廢除人民公社體制，實行家庭聯產承包責任制，取消農業稅，增加對農業的投入和對農民的直接補貼等政策。“中央一號文件”是中共中央指導“三農”工作的重要歷史文獻，文件對農民收入政策的調整給后人留下了經驗與啟示。

[關鍵詞]中央一號文件；農民收入政策；調整；啟示

[中圖分類號] D262.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）10-0016-03

農民貧困問題不僅阻礙了農業和農村經濟的進一步發展，而且會危及整個社會的繁榮和穩定。因此，從1982年至2016年初，中國已出臺了18個涉農的“中央一號文件”，內容均涉及農民收入問題，對于中國農業持續發展、農村繁榮穩定和農民較快增收意義重大。

一、20世紀80年代出臺的“中央一號文件”

涉及農民收入的政策及影響

改革開放前，由于農村人民公社體制、農產品統購統銷制度和工農業產品價格“剪刀差”等因素，導致中國的農業發展水平極其低下，農村經濟極為脆弱，農民長期處于極度貧困狀態。直至1978年，平均每個生產大隊的積累不到一萬元，有的地方甚至不能維持簡單的再生產。[1]“全國農村社員每年從集體經濟組織分配到的收入增長十分緩慢，1978年僅有74元，比1957年的40.5元只增加33.5元，即這21年間平均每年每人只增加2.8元。這使得廣大農村長期難以擺脫貧困，1978年全國貧困人口達2.5億，相當多農民沒有解決溫飽問題。”[2]

黨的十一屆三中全會后，中共中央幾經醞釀于1982年1月下發了第一個涉農的“中央一號文件”，即《全國農村工作會議紀要》，叫停了歷史形成的“吃大鍋飯”問題，生產責任制逐步建立，并提出 “實行聯產計酬的要占生產隊總數的百分之八十以上。”[3]緊接著，1983年“中央一號文件”進一步闡述了“家庭聯產承包責任制”的意義，調整農副產品購銷政策，提出：“今后，對關系國計民生的少數重要農產品，繼續實行統購派購；對農民完成統派購任務后的產品（包括糧食，不包括棉花）和非統購派購產品，應當允許多渠道經營……凡屬收購任務以外的農副產品，購銷價格可以有升有降。”[4]截至1983年底，全國共有1.75億農戶實行了包產到戶，占農戶總數的94.5%。包產到戶快速成為農村的主要經濟形式，農民生產積極性高漲，糧食產量不斷攀升，出現了糧食存難、運難和賣難的現象。因此，1984年“中央一號文件”提出“疏通流通渠道、發展商品生產”。然而，農產品統購派購制度的弊端日益顯現，已影響到農村商品生產的發展。有必要對農村經濟管理體制進行改革，把農村經濟搞活。于是，中共中央和國務院決定制定“十項經濟政策”，即1985年“中央一號文件”，廢除了農產品統購派購制度。 糧食、棉花由統購改為合同定購。定購以外的糧食和棉花可以自由上市。農產品經營分工限制和指令性生產計劃被取消。1986年“中央一號文件”進一步改進糧食合同定購方法，標志著合同定購取代了糧食統購。

至此，20世紀80年代出臺的5個“中央一號文件”通過肯定家庭聯產承包責任制，廢除人民公社，改革農產品流通體制，取消統派購制度，賦予農民生產和交換的自主權，使農民逐步擺脫單一的生產模式，可以從事非農經營活動，拓寬了農民的增收渠道，為農村的穩定和農民收入穩步較快增長奠定了政策基礎。

二、21世紀以來“中央一號文件”

關于農民增收政策調整的內容

從1997年起農民人均純收入連續多年下降，農民的收入緩慢甚至減少的問題日益凸顯。2004年1月，中共中央和國務院聯合下發了21世紀首個“中央一號文件”，這個文件直接以促進農民增收為主題，從全局和戰略的高度來看待農民收入問題。此后下發的“中央一號文件”關于農民收入的政策均是據此逐步完善和深化。

（一）為農業增收創造條件。一是加強農業科研和技術推廣。2004年“中央一號文件”指出“要圍繞增強我國農業科技的創新能力、儲備能力和轉化能力，改革農業科技體制，較大幅度地增加預算內農業科研投入。”2005年和2006年的“中央一號文件”分別提出“沃土工程”建設和“農業科技入戶工程”，鼓勵各類農科教機構和社會力量參與多元化的農技推廣服務。”2010年“中央一號文件”則強調要“實施農村科技創業行動、科技富民強縣專項行動計劃、科普惠農興村計劃，推進現代農業產業技術體系建設。抓緊建設鄉鎮或區域性農技推廣等公共服務機構，擴大基層農技推廣體系改革與建設示范縣范圍。”

二是穩定糧食與農產品價格。2006年“中央一號文件”提出要堅持和完善重點糧食品種最低收購價政策，保持合理的糧價水平，保護種糧農民利益。2009年“中央一號文件”指出要避免農產品價格下行，防止谷賤傷農，保障農業經營收入穩定增長。2014年“中央一號文件”則提出要“繼續堅持市場定價原則，探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農產品目標價格制度”。

三是引導農副牧漁業有序發展。2004年“中央一號文件”提出繼續推進農業結構調整，挖掘農業內部增收潛力。2005年提出要“以市場需求為導向，改善品種結構，優化區域布局……積極發展節糧型畜牧業”。2006年指出要“加快建設優勢農產品產業帶……擴大園藝、畜牧、水產等優勢農產品出口”。2010年“中央一號文件”強調要“增加漁政、漁港、漁船安全設施等建設投入，搞好水生生物增殖放流，支持發展遠洋漁業”。2012年一邊強調：落實“米袋子”省長負責制，一邊提出穩定發展生豬生產，扶持肉牛肉羊生產大縣標準化養殖和原良種場建設。

（二）拓寬農民增收渠道。2004年“中央一號文件”首提要發展農村二、三產業，拓寬農民增收渠道，增加外出農民務工收入。2005年提出要進一步搞好農民轉業轉崗培訓工作，擴大“農村勞動力轉移培訓陽光工程”實施規模，加快農村勞動力轉移。2014年“中央一號文件”提出要“抓緊修訂有關法律法規，保障農民公平分享土地增值收益，改變對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障”。

（三）增加對農業和農村的投入。2004年“中央一號文件”建議加強農村基礎設施建設，為農民增收創造條件。2005年也提出“不斷加大對小型農田水利基礎設施建設的投入力度”。2006年“中央一號文件”指出：“國家財政支出、預算內固定資產投資和信貸投放，要按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對農業和農村的投入。”這意味著國家對基礎設施建設投入的重點開始轉向農村。到了2010年的“中央一號文件”進一步指出“要確保財政支出優先支持農業農村發展，預算內固定資產投資優先投向農業基礎設施和農村民生工程，土地出讓收益優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設”。2012年則強調要保證財政農業科技投入增幅明顯高于財政經常性收入增幅，發揮政府在農業科技投入中的主導作用。2013年“中央一號文件” 從加大農業補貼力度，改善農村金融服務，鼓勵社會資本投向新農村建設三個方面加大強農惠農富農政策力度。2014年“中央一號文件”要求“中央基建投資繼續向‘三農傾斜，優先保證‘三農投入穩定增長；拓寬‘三農投入資金渠道，充分發揮財政資金引導作用，通過貼息、獎勵、風險補償、稅費減免等措施，帶動金融和社會資金更多投入農業農村”。

（四）減輕農民負擔。2004年“中央一號文件”提出要逐步降低農業稅稅率，當年農業稅稅率總體上降低1個百分點，同時取消除煙葉外的農業特產稅。2005年進一步擴大農業稅免征范圍，加大農業稅減征力度。2006年“中央一號文件”宣布在全國范圍內取消農業稅，終結了農民種田交稅的歷史，極大地減輕了農民的負擔。文件還宣布2007年在全國農村普遍實行義務教育階段學生學雜費全部免除，對貧困生還可以免費提供課本和補助生活費。

（五）提高農業生產補貼和獎勵額度。加大農業生產的補貼力度是促進農民增收的重要舉措。2005年“中央一號文件”要求地方財政加大補貼力度，適當安排良種補貼和農機具購置補貼的資金。2006年提出要“堅持‘多予少取放活的方針，重點在‘多予上下功夫”。2007年提出健全農業支持補貼制度，加大補貼力度，擴大補貼范圍。2009年“中央一號文件”的主題再次聚焦農民收入問題。文件規定：“增加對種糧農民直接補貼。加大良種補貼力度，提高補貼標準，實現水稻、小麥、玉米、棉花全覆蓋，擴大油菜和大豆良種補貼范圍。大規模增加農機具購置補貼……補貼范圍覆蓋全國所有農牧業縣（場），帶動農機普及應用和農機工業發展。”2010年“中央一號文件”認為必須“增加良種補貼，擴大馬鈴薯補貼范圍，啟動青稞良種補貼，實施花生良種補貼試點……把牧業、林業和抗旱、節水機械設備納入補貼范圍……新增農業補貼適當向種糧大戶、農民專業合作社傾斜”。2012年“中央一號文件”再次提出“擴大農機具購置補貼規模和范圍，健全主產區利益補償機制，增加產糧（油）大縣獎勵資金，加大生豬調出大縣獎勵力度”。2014年“中央一號文件”建議“繼續實行種糧農民直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等政策，新增補貼向糧食等重要農產品、新型農業經營主體、主產區傾斜”。

（六）加大扶貧開發力度。2004年“中央一號文件”提出“對缺乏基本生存條件地區的貧困人口，要積極穩妥地進行生態移民和易地扶貧。對低收入貧困人口，要著力幫助改善生產生活條件，發展特色產業，開辟增收渠道，減少和防止返貧”。2006年“中央一號文件”指出要因地制宜地實行整村推進的扶貧開發方式。2009年“中央一號文件”實行新的扶貧標準，對農村沒有解決溫飽的貧困人口、低收入人口全面實施扶貧政策，盡快穩定解決溫飽并實現脫貧致富，重點提高農村貧困人口的自我發展能力。2010年提出要確保扶貧開發工作重點縣農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平。2015年的“中央一號文件”首次提出“精準扶貧”的概念，表示“制定并落實建檔立卡的貧困村和貧困戶幫扶措施”。

三、政策調整取得的成效

由于“多予、少取、放活”政策的實施，使“三農”的資金投入問題得到初步解決，國家加大農業投入和補貼力度的政策初見成效。從2004年至2015年底，農民收入逐年實現穩定增長。

據統計，2004年農民人均純收入2936元，扣除價格因素實際增長6.8%，是1997年以來增長最快的一年；2005年農民人均純收入3255元，扣除物價因素實際增長6.2%，農民收入增長緩慢的局面得以緩解；2006年，由于農業稅的廢除，農民負擔減輕了，當年農民人均純收入3587元，扣除價格因素實際增長7.4%； 2007年，由于補貼制度的進一步健全，當年農民人均純收入4140元，扣除物價因素實際增長9.5%，是增幅較大的一年；2008年，因強農惠農政策的落實，農民人均純收入4761元，扣除物價因素實際增長8%，城鄉居民人均收入增幅的差距進一步縮小；到2012年，農村居民人均純收入7917元，扣除價格因素實際增長10.7%，其中，工資性收入比上年名義增長16.3%，家庭經營純收入增長9.7%，財產性收入增長9.0%，轉移性收入增長21.9%；2013年，全年農村居民人均純收入8896元，比上年實際增長9.3%。2015年，農村居民人均可支配收入11422元，比上年增長8.9%，扣除價格因素，實際增長7.5%。

四、經驗與啟示

改革開放以來下發的“中央一號文件”對農民收入政策進行了較大調整，取得了明顯的效果。這些政策調整有如下的經驗和啟示：

一是繼續探索農業內部增收的有效舉措。要從政策層面鼓勵農民自覺采用降低生產成本和提高農業效益的生產技術，引導農民把信息技術運用于農業生產的各個環節。

二是進一步研究拓寬農民增收渠道的途徑。包括改善農民進城務工的環境，增加就業收入；從政策上鼓勵有資金、懂技能和有管理經驗的農民返鄉創業；保障農民對集體財產的收益權，使農民增加財產性收入；鼓勵地方政府挖掘鄉村休閑旅游資源，讓農民在鄉村旅游中獲得更多收入。

三是構建農業社會化服務體系。構建抗風險和降成本的農業社會化服務體系，設立基層農技推廣服務機構，改善農技推廣員的工作和生活條件。

四是繼續關注農村扶貧。進一步制定和落實貧困村和貧困戶幫扶措施，搭建社會組織參與扶貧的平臺，加強貧困地區的基本公共服務和基礎設施建設。

注釋

[1]新時期農業和農村工作的重要文獻選編[M].北京：中央文獻出版社，1992.26.

[2][3][4]鄭有貴，李成貴.一號文件與中國農村改革[M].合肥：安徽人民出版社2008：202.393.414.

參考文獻

①中共中央國務院關于三農工作的一號文件匯編[M].北京：人民出版社，2010.

本文系中國博士后科學基金第57批面上資助課題（2015M571467）的階段性研究成果

作者陳少藝系復旦大學國際關系與公共事務學院博士后，中共沈陽市委黨校講師

■ 責任編輯：周奕韻