農(nóng)村土地征收中的公民參與現(xiàn)狀研究

苗曾志

摘 要：在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中，首要開展的一項(xiàng)工作就是對部分農(nóng)村集體土地的征收，這一現(xiàn)象在城郊接合部表現(xiàn)最為突出。土地征收是2004年《憲法》修正后的新詞匯，是伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展而提上日程的政策課題。然而在實(shí)踐中，由于我國長期以來城鄉(xiāng)土地二元體制的歷史狀況與現(xiàn)今城鎮(zhèn)化建設(shè)中城市對于建設(shè)用地的迫切需要之間存在一定的矛盾，加之目前土地征收的相關(guān)法律法規(guī)未能配套跟進(jìn)，政府與農(nóng)民之間缺乏良好的溝通對話機(jī)制，導(dǎo)致土地征收過程中出現(xiàn)一系列問題，突出的表現(xiàn)就是一些地方村民抗征拒拆的不合作行為。這些非制度性的公民參與反映了我國土地征收在政策施行過程中缺乏對農(nóng)民訴求的回應(yīng)機(jī)制，或者說農(nóng)民群體沒有利益表達(dá)的合法途徑和相應(yīng)的救濟(jì)渠道，無法通過制度性參與來表達(dá)自己的訴求和維護(hù)自己的利益。因此，本文以新型城鎮(zhèn)化為背景，著眼于土地征收中的公民參與問題，從公共政策過程的角度入手，探討和構(gòu)想公民參與的合理機(jī)制，試圖為我國農(nóng)村土地征收政策的順利實(shí)施提供一定借鑒。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；土地征收；公民參與

農(nóng)村土地征收在性質(zhì)上是農(nóng)村土地的集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校谶@一過程中農(nóng)民失去他們賴以生存的物質(zhì)生產(chǎn)資料以及與其相聯(lián)系的一系列土地權(quán)益，成為游離于城鄉(xiāng)之間的特殊人群。如果土地征收中缺失合理的參與機(jī)制，農(nóng)民就無法有效地進(jìn)行利益的表達(dá)和權(quán)利的行使，再加上全國各地沒有統(tǒng)一的補(bǔ)償規(guī)定，某些地方的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確不細(xì)化，因而極易出現(xiàn)農(nóng)民利益受損的情況。

1 研究背景

一方面是城鄉(xiāng)土地二元體制的制度背景。中國的土地征收問題具有其特殊性，國情矛盾制約下的集體農(nóng)地均分形成了現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化的土地收益分配制度決定了我國截然不同于西方的工業(yè)化發(fā)展道路。我國的城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，在早期的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略下，國家以犧牲農(nóng)業(yè)效率為代價(jià)來積累工業(yè)化所需資金，形成了城鄉(xiāng)分割、矛盾對立的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會經(jīng)濟(jì)體制。這一制度的基本特征是：城鄉(xiāng)呈現(xiàn)二元的土地權(quán)利及價(jià)格體系。盡管中華人民共和國憲法規(guī)定，我國城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有，但同是土地公有制，二者并非同權(quán)同價(jià)。

另一方面是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的社會背景。新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)是農(nóng)村土地的城鎮(zhèn)化，這意味著農(nóng)村部分土地用途的轉(zhuǎn)變，將農(nóng)村集體土地收歸國有后，再轉(zhuǎn)為各類城鄉(xiāng)建設(shè)用地，以滿足土地市場的需要，其中也伴隨著土地增值。

2 選題意義

作為實(shí)現(xiàn)公民民主權(quán)利的概念來講，公民參與在社會生活中發(fā)揮著不可替代的重要作用，影響著民眾對政策的認(rèn)知，關(guān)系著民主政治的進(jìn)程。

一是實(shí)現(xiàn)政府與公民雙向互動，有利于土地征收政策的調(diào)適與執(zhí)行。

公民參與的過程實(shí)際上也是對政府行為的反饋過程，政府一邊依法推行政策，公民一邊參與反饋效果，實(shí)現(xiàn)雙方的同步互動，體現(xiàn)出以人為本的多元合作的治理理念，也恰好實(shí)踐了國外學(xué)者提出的政策互動理論模式。

二是加強(qiáng)政策的合理化合法化，有利于減少政府官僚主義和腐敗現(xiàn)象。

公民參與機(jī)制的導(dǎo)入使政策過程吸收了民意，集中了民智，兼顧了形式民主與實(shí)質(zhì)民主，加強(qiáng)了政策的科學(xué)性與民主性，促進(jìn)了政策的合理化與合法化。公民在參與政策、表達(dá)訴求的時(shí)候，可能就會形成對政府形象的認(rèn)知。從征地前的信息公開到征地中的民主協(xié)商再到征地后的批評建議，所有環(huán)節(jié)都有公民參與的身影，從而杜絕濫用職權(quán)或者偷梁換柱、中飽私囊等腐敗現(xiàn)象，有助于遏制官場“四風(fēng)”。

3 農(nóng)村土地征收中的公民參與現(xiàn)狀分析

（一）公民參與的范圍較小

一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，某地區(qū)600多戶被征地農(nóng)民中，完全由村民個(gè)人與相關(guān)部門商定的僅占據(jù)2.52%的比例，由上級政府統(tǒng)一規(guī)定的占據(jù)59.87%的比例，由村集體和政府商定的占據(jù)32.44%的比例，由村集體和企業(yè)商定的占據(jù)5.17%的比例[1]（見表3-1）。這些數(shù)據(jù)揭示了公民在土地征收中的參與問題：農(nóng)村的土地征收多數(shù)由政府主導(dǎo)，有些地方的土地征收方案，甚至沒有與被征地農(nóng)戶協(xié)商就直接批準(zhǔn)。

表3-1 被征地農(nóng)民的參與范圍情況調(diào)查統(tǒng)計(jì)

選項(xiàng) 樣本數(shù) 比例%

上級政府統(tǒng)一規(guī)定 382 59.87

村集體和政府商定 207 32.44

村集體和企業(yè)商定 33 5.17

村民和企業(yè)商定 16 2.52

合計(jì) 638 100.00

（二）公民參與的程度較低

調(diào)查數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民對于征地過程的參與處于被動地位，某區(qū)638戶受訪農(nóng)戶中“被強(qiáng)迫”土地征收的占據(jù)30.25%的比例，24.77%的農(nóng)戶表示自己的土地被征收是由于“被說服”，只有不到一半的農(nóng)戶表示是“自愿”被征用土地（見表3-2）。究其原因，除了缺乏參與渠道之外，公民參與意識的淡薄也是不可忽視的一項(xiàng)重要因素。“自愿”被征地的公民所呈現(xiàn)出的只是在滿意補(bǔ)償方案的基礎(chǔ)上的一種順從心態(tài)；而“被強(qiáng)迫”征地和“被說服”征地的公民則是在利益博弈中處于缺失話語權(quán)的一種妥協(xié)境地。對于土地所有權(quán)不明而遺留的歸屬問題、土地利用類型不清而產(chǎn)生的增值收益問題、以及補(bǔ)償分配方式不定而形成的“公共利益空間”，失地農(nóng)民缺乏維權(quán)的意識和能力[2]。

表3-2 被征地農(nóng)民的參與程度情況調(diào)查統(tǒng)計(jì)

選項(xiàng) 樣本數(shù) 比例%

自愿 287 44.98

被說服 158 24.77

被強(qiáng)迫 193 30.25

合計(jì) 638 100.00

（三）公民參與方式不合理

根據(jù)調(diào)研，農(nóng)村公民對于土地征收的關(guān)注主要集中于補(bǔ)償數(shù)額、安置方案等直接利益相關(guān)的領(lǐng)域，而對于土地征收的合法性與合理性問題，如征地范圍、征地用途等方面關(guān)注度則不足，由此導(dǎo)致公民與征地主體的協(xié)商或爭議多發(fā)生于征地之后。這種情況實(shí)質(zhì)是事后補(bǔ)救式的參與，即在土地征收最為重要的決定程序中缺乏公民參與，參與的意義變成與政府討價(jià)還價(jià)試圖提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使自己能夠獲得稍微多些的補(bǔ)償[3]。

近年來，各類新聞報(bào)道中的群體性上訪事件出現(xiàn)頻率較高。一項(xiàng)來自于國家信訪局的數(shù)據(jù)顯示，土地補(bǔ)償糾紛的比例高達(dá)84.7%，這些因?yàn)檎鞯夭疬w而引發(fā)的糾紛，折合成具體數(shù)字為400萬件左右[4]。同時(shí)，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村副部長劉守英通過整理和分析2003年至2012年期間國內(nèi)媒體公開報(bào)道的116個(gè)被征地農(nóng)民和群體性事件，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民采取極端行為方式拒絕征地的事件為67起，占據(jù)57.76%的比例，采取正當(dāng)方式的很少，只有少數(shù)選擇舉報(bào)、報(bào)警、向法院起訴等方式。[5]可以說當(dāng)前土地征收的糾紛屢見不鮮，并且公民與政府之間缺乏重要的對話橋梁。

4 農(nóng)村土地征收中公民參與問題的原因分析

農(nóng)村土地征收的政策施行過程中是受到政策主體、政策本身、利益群體以及社會環(huán)境等多方面因素影響的。因此我們在進(jìn)行原因分析的時(shí)候也需要考慮相應(yīng)的因果聯(lián)系，包括政府主體、制度平臺、公民自身、歷史環(huán)境等要素。

（一）從政府主體的角度來分析

1.地方政府的征地程序不規(guī)范

我國雖然有相關(guān)的土地征收法律規(guī)定，但是大多流于形式，在農(nóng)村的可行性不高。各級政府利用市場主體的身份用行政強(qiáng)制手段剝奪農(nóng)村集體土地所有者與直接征地企業(yè)的聯(lián)系，并未嚴(yán)格依照法律規(guī)定的征地程序進(jìn)行土地征收。

2.省級政府的監(jiān)督管理不到位

對于地方政府的征地程序以及用地單位的土地使用情況缺乏有效監(jiān)管，土地未能嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序和條件進(jìn)行征收，甚至很多已經(jīng)被征收的土地，往往是沒有法律批文或者沒有后期完善的利用方向。即使被重新審查和批復(fù)，也常以事后補(bǔ)辦手續(xù)為解決辦法，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”[6]。

（二）從制度平臺的角度來分析

1.缺乏明確的利益表達(dá)途徑

我國《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)布公告，并聽取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。”這項(xiàng)條款本身意味著，農(nóng)民并沒有參與征地協(xié)商的權(quán)利，對于土地所有權(quán)的變更也是無權(quán)過問。雖然方案確定后可以行使部分權(quán)利，但在方案制定時(shí)卻處于弱勢地位，只能聽任政策自上而下傳達(dá)[7]。

2.缺乏有效的權(quán)利救濟(jì)方式

現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的規(guī)定與《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》規(guī)定是存在矛盾的，根本原因是現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)對征地補(bǔ)償安置行為的定性模糊。

（三）從公民自身的角度來分析

1.公民參與的意識不強(qiáng)

在農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)生活中，基層政府與民眾之間的對話與交流并沒有太多，征地之前沒有積極的動員說明，征地之時(shí)以簽合同填協(xié)議為主要任務(wù)，征地之后對于農(nóng)民的補(bǔ)償與安置關(guān)懷不夠。其結(jié)果就是降低了公眾參與的熱情，打擊了公眾參與的信心，甚至使公眾失去對政府的信賴。

2.公民參與的實(shí)踐不足

企業(yè)的目標(biāo)畢竟是追求利潤，不在意參與能力高低；而政府及相關(guān)部門則采取精英決策模式，很多公民被拒在參與的門外，立法、公共預(yù)算、城市規(guī)劃等需要專業(yè)知識才能參與的實(shí)踐就距離公民更遙遠(yuǎn)了[8]。這對參與能力的培養(yǎng)來說是很致命的。所以，通過增加參與實(shí)踐的機(jī)會來培育公民參與能力是十分必要的。

5 結(jié)語

城鎮(zhèn)化建設(shè)是民生工程，而嵌于其中的各項(xiàng)大大小小的政策歸根結(jié)底都是涉及人民群眾切身利益的子系統(tǒng)工程。每一項(xiàng)政策要想征得人民群眾的理解與支持，就必須建立起公民參與機(jī)制，盡管目前我國的公民參與并未形成完整的制度體系，但是有些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)作為試點(diǎn)正在逐步探索，這將為研究者提供一個(gè)良好的參考范本。公民參與是民主政治發(fā)展的必然過程，也是歷史文明發(fā)展的必然趨勢。

參考文獻(xiàn)

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