UNESCO政策框架下我國成人教育發展研究

董衍美 董衍勇

摘 要 通過對UNESCO兩次發布的關于成人教育的《建議書》以及我國《教育規劃綱要》中關于成人教育的規定進行比較分析，發現：成人教育在終身學習體系中的地位越來越重要，其不僅關系到全民學習、終身學習的需求滿足，而且影響經濟社會和勞動力市場的發展，應從如下方面大力發展成人教育，強化人力資源能力建設，加速由人力資源大國向強國轉變：加速立法和政策頒布；建立政府統籌、多元參與、共建共享的成人教育管理體制機制；建立健全成人教育利益攸關方的費用分擔機制、并出臺獎勵措施，調動所有利益攸關方的參與積極性；提供包容、公平、優質的成人學習與教育機會，讓人人成為具有國際競爭力的、負責任的高素質公民；加強監管和評價機制，確保和提升成人教育質量。

關鍵詞 UNESCO；成人教育；成人學習與教育；終身學習；政策框架

中圖分類號 G729 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）21-0018-09

一、引言

繼續教育，作為終身教育體系的重要組成部分，是提高國民科技文化素質和就業、創業、創新能力的重要途徑。當今世界正處在大發展大變革大調整時期，科學技術日新月異，知識經濟方興未艾，國力競爭日趨激烈。在這樣一個歷史時期，加快發展繼續教育，建立和完善我國終身學習體系，是提升國民整體素質和終身就業與創新能力的重要舉措，也是提升國家核心競爭力、建設人力資源強國和推進創新型國家建設的迫切要求。

早在1976年，聯合國教科文組織（UNESCO）就發布了《關于發展成人教育的建議書》（以下簡稱“1976年《建議書》”），許多國家逐漸將發展成人教育列為教育和人力資源政策的主要關注點之一。為了應對當今教育、文化、政治、社會和經濟挑戰，UNESCO于2015年發布《關于成人學習與教育的建議書》（以下簡稱“2015年《建議書》”）取代1976年《建議書》。這部支持《2030年教育行動框架》并反映全球趨勢的新修訂的建議書，將指導各國調整和擴大面向青年與成人的公平的學習機會，為成人學習與教育領域的決策者、研究人員、公立機構和民間組織的從業者以及世界各地其他利益攸關方提供了最新、最全面的參考工具。考慮到我們身處一個日新月異的世界，這部建議書提出了教科文組織會員國促進和發展成人學習與教育的指導原則。

本文旨在通過對2015年《建議書》和1976年《建議書》進行比較，發現國際上成人教育發展的最新趨勢，同時對2015年《建議書》與我國《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）中關于成人教育①的規定進行比較，發現我國與國際成人教育政策文本的異同，以期結合國際成人教育發展的趨勢，為我國未來成人教育發展提出建議。

二、2015年《建議書》發布的背景

自1949年以來，歷屆教科文組織國際成人教育大會都強調發展成人教育的必要性，并以“關于發展成人教育的建議書”的擬定、通過和監測為中心展開。根據教科文組織第三次國際成人教育大會（CONFINTEA III，東京，1972 年）的建議，教科文組織大會第十九屆會議（1976 年，內羅畢）上通過了《關于發展成人教育的建議書》，作為教科文組織關于成員國成人教育政策和實踐的主要規范性文件，其為促進和發展會員國的成人教育提供了指導原則和綜合方法。

1997 年，第五次國際成人教育大會（CONFINTEA V，漢堡）通過了《漢堡宣言》和《未來議程》，其中要求教科文組織采取適當措施更新1976年《建議書》。2009年，第六次國際成人教育大會（CONFINTEA VI，貝倫）通過了《貝倫行動框架》，再次呼吁教科文組織在2012年之前審查和修訂1976年《建議書》。該《框架》還要求教科文組織“在全球層面協調監測程序，以便定期評估和報告成人學習和教育方面的進展”。2011年，根據第一期《成人學習與教育全球報告》編寫的“關于會員國實施 1976 年《建議書》情況的綜合報告”提交大會第三十六屆會議，大會請教科文組織總干事考慮修訂和更新1976 年《建議書》，以反映《貝倫行動框架》中列舉的當代教育、文化、政治、社會和經濟挑戰。

根據第36C/13號決議，總干事向執行局第一八九屆會議提交了修訂和更新1976年《建議書》的行動計劃。執行局在第189EX/13（II）號決定中通過了該行動計劃，并要求總干事提交一份“關于修訂1976年《建議書》的適宜性的技術和法律方面的初步研究報告”。作為實施該計劃的第一步，2012年7月召開了一個專家會議（來自非洲、亞洲、歐洲和北美洲及拉丁美洲和加勒比的5位成人學習和教育專家組成的一個小組），目的是起草可行性研究報告。雖然專家小組指出1976年《建議書》是一份有遠見的文件，但他們也強調有必要根據地方、國家、地區和全球環境的快速變化，重新擬定該文件的實質性部分。隨后，終身學習研究所組織了一個在線磋商論壇（2012年 9月24日-10月5日）以豐富和補充專家會議的成果，征集了來自30多個國家的374名參與者的意見。該論壇建議1976年《建議書》的修訂本應是一個關于成人學習和教育的最新的國際準則性文書，為應對當前的挑戰提供相關指導。執行局經過對這一初步研究報告（第 191EX/20 號文件（第II部分））的審議，重申了更新、修訂1976年《建議書》的必要性，并且決定將該項目納入大會第三十七屆會議的臨時議程，同時請總干事為大會第三十七屆會議提交“關于修訂1976年建議書的法律和技術問題的初步研究報告”以及執行局關于該研究報告的相關意見、建議和決定（第 191 EX/20（II）號決定）。

根據第 191 EX/20（II）號決定和《組織法第 IV條第 4款所述向會員國提出建議書和國際公約之程序規則》，總干事于2013年11月向大會第三十七屆會議提交了“關于修訂1976年《建議書》之適宜性的技術和法律方面的初步研究報告”（第37C/43號文件）。2013年11月，大會第三十七屆會議審議了這一初步研究報告，決定（第37C/16號決議）應修訂1976年《建議書》，以反映當今教育、文化、政治、社會和經濟等方面的挑戰；并請總干事與會員國和其他利益攸關方磋商，以各種成本效益好的方式，在不召集《組織法第 IV條第4款所述向會員國提出建議書和國際公約之程序規則》第10條第4和第5款提到的特別委員會會議的情況下，編寫修訂稿。大會還請總干事向其第三十八屆會議提交該建議書的修訂草案。教科文組織大會第三十八屆會議（2015年，巴黎）審議了第38C/31號文件及其附件所載的《關于成人學習與教育的建議書》草案，通過了這份《關于成人學習與教育的建議書》，取代1976年《建議書》[1]。

三、UNESCO成人教育《建議書》的發展

（一）成人教育的定義和范圍進一步拓展

1976年《建議書》首次提出了成人教育的定義：“成人教育”是指全部有組織、有計劃的教育過程，無論其內容、水平和方法是正規的或其他形式的，無論其是學校、學院和大學以及學徒制中的職前教育的延長還是代替形式。通過這個過程，被所屬社會視為成年的人們可以發展能力、豐富知識、提升技術或專業（職業）資格，或者轉向新的方向并實現態度和行為的變化，以滿足個人的全面發展和參與平衡、獨立的社會、經濟和文化發展的需求。”[2] 1997年《漢堡宣言》進一步發展1976年《建議書》關于成人教育的定義，2009年《貝倫行動框架》認可1976年《建議書》最初提出并在1997年《漢堡宣言》中進一步發展的成人教育定義，認為成人教育是指：“各種正規的和其他形式的持續的學習過程，通過這個學習過程，為所屬社會視為成年的人們培養能力、豐富知識、提高技術或專業資格，或者轉向新的方向，以滿足自身和社會的需求。成人教育既包括正規的繼續教育和非正規的學習，也包括認可理論為本和實踐為本的學習路徑的多元文化學習社會中的各種非正式的和非系統的學習。”

2015年《關于成人學習與教育的建議書》則認為，“成人學習與教育是終身學習的核心內容，包含旨在確保所有成人都能夠參與其所屬社會和工作世界（職場）的各種形式的教育和學習。成人學習與教育是指各種正規、非正規和非正式的學習過程，被所屬社會視為成人的人們，通過該學習過程，培養并豐富自身的生活和工作能力，并滿足自身及其所屬社區、組織和社會的利益訴求。成人學習與教育包括獲取、識別、交流和調整能力的持續的活動和過程。鑒于大多數文化中對于青年和成人之間的界線劃分正在發生變化，在本文中，‘成人一詞指成人學習與教育的所有參與者，無論其是否達到法定成人年齡。”

2015年《關于成人學習與教育的建議書》反映了概念范式由以供應方為導向的成人教育向更多以需求方為驅動的成人學習與教育的轉變，并且將終身學習的總體框架視為其支柱。因此，修訂后的成人教育的定義既反映了這一轉變，也保留了先前定義的關鍵要素，如不同文化背景下對于成年人的具體年齡段有著不同理解等。而且，2015年《建議書》特別指出，本文件中的成人的界定并非依據法定年齡，而是依據是否參與了成人學習與教育活動[3]。

（二）成人教育的質量監測、評估和保障機制

1976年《建議書》包括“定義、目標與戰略、成人教育的內容、方式、方法研究和評價、成人教育的結構、成人教育從業者的培訓和地位、成人與青年教育之間的關系、成人教育與工作之間的關系、成人教育的經營管理協調和籌資、國際合作”等10個部分，而關于質量監測和評價的內容則夾雜于各個部分。其中，第四部分“方式、方法、研究和評價”中提出：“成人教育活動的系統評價是必要的，可以確保投入資源的優化利用，并獲得最佳結果。為了使評價發揮實效，應該對各級、各階段的成人教育計劃開展評價”。而第六部分“成人教育工作者的培訓和地位”部分中則提出：“成人教育工作者需要具備特殊技能、知識、理解力和態度。因此，其招聘應該根據特定職能進行，并根據他們及其工作崗位的需要對其進行職前和在職培訓”。“應采取措施確保對成人教育發展有益的各類專家參與成人教育活動”，“除了全職工作者，還應采取措施爭取一切有能力對成人教育做出貢獻的人的支持，如定期或不定期的做兼職教師，可以是付費的或志愿的。在成人教育的組織和教學方面，志愿者的參與都至關重要，歡迎掌握各種技能的人參與成人教育”。“成人教育全職工作者的工作條件和薪酬應該堪比其他教育類型的類似崗位的工作者，而且對于兼職人員的工作條件和薪酬也應恰當管理，且不能影響他們的本職工作”[4]。

事實上，雖然保證成人教育的質量已經成為一個公共政策問題，但是大部分國家往往由辦學者和從業者自行制定保證質量的具體定義和方法。人們日益希望，而且也需要為成人學習活動和學習結果制定更加詳細的質量規范。此外，成人教育工作者并沒有得到適當的培訓，而且工作條件差、報酬偏低。專門為成人教育工作者設計的培訓計劃很少，這一行業依然嚴重依賴志愿工作者。

由于1976年《建議書》篇幅冗長、難操作，不便于監測落實情況，2015年修訂的《建議書》主要內容由10個部分簡化為5個部分，即：序言；界定與范疇；目的與目標；行動領域；國際合作。其中，行動領域部分遵循《貝倫行動框架》的邏輯，從政策、治理、籌資、質量以及參與、包容和公平等5個方面展開闡述。在“質量”方面，其提出：“建立采用恰當的質量標準且接受定期審查的監測和評估機制和結構，并采取適當措施，跟進、收集、分析監測和評估數據，以確保成人學習與教育政策和計劃的有效實施”。“為了確保成人教育的質量及其在所有相關領域進行變革的潛力，應當關注成人學習與教育的針對性、公平性、效果和效率：通過編制在文化和語言上因地制宜且以學習者為中心的課程，使成人學習與教育滿足所有利益攸關方的需求；確保人們在成人學習與教育中能夠不受歧視地公平接受并持續參與和學習；將預想目標與實現成果相比較，對繼續學習與教育計劃的效果和效率進行評估”。“在正規和非正規教育與培訓之間促進靈活和無縫銜接的學習路徑，并為此增強必要的政策和計劃評估能力。”“為了確保成人學習與教育的優質環境，編制適當的教學內容和教學模式，并以信息通信技術（ICT）和開放式教育資源作為輔助，采用以學習者為中心的教學方法；提供體面的基礎設施，包括安全的學習空間；為在成人學習與教育領域進行監測和評估，開發工具、建立機制并培養必要的能力；開發適當的掃盲評測工具；建立質量保證機制，對計劃進行監測和評估；制定質量標準，核證這些標準是否得到遵守，并向廣大公眾傳播關于辦學方恪守這些標準的信息；改進培訓、能力建設、就業條件和成人教育工作者的專業化情況；通過認可、確認和認證參與非正規和非正式成人學習與教育獲得的學習成果，使之與正規教育資歷（如按照國家資歷框架獲得的資歷）具有同等價值，讓學習者能夠在不同階段靈活參與并積累學習成果，獲得并積累知識、經驗和資歷”[5]。

通過比較發現，1976年《建議書》并沒有專門談及質量問題，關于質量監測和評價的內容只是夾雜于各個部分中；2015年《建議書》則將質量單列為一個部分，并且構建了完善的質量監測、評估和保障機制。

（三）增加成人教育發展的總體目標

雖然2015年《建議書》比1976年《建議書》有了大幅度的簡化，所包含的主要部分由10個減少為5個，卻增加并突出強調了成人學習與教育的總體目標：“使人們掌握必要的能力來行使和實現自身的權利，并把握自己的命運。成人學習與教育，通過促進個人和職業的發展，進而支持成人更加積極、主動地融入其所屬的社會、社區和環境；促進可持續和包容性的經濟增長，并賦予個人體面的工作前景。因此，成人學習與教育是消除貧困、改善健康和福祉、促進可持續的學習型社會建設的重要工具。”簡言之，即確保所有成年人充分參與并融入其所屬的社會和工作世界（或職場）[6]。

（四）成人教育具體目標增加新內容

1976年《建議書》提出發展成人教育的目標包括：“（1）促進世界和平、國際共識與合作等工作的進程；（2）建立對于當代主要問題和社會變化的批判性思維/認知能力，培養積極參與和推動社會進步以實現社會公平的能力；（3）提升人們對于自己和其物質、文化環境之間關系的認識，以及尊重和保護自然、共同遺產和公共財產的意識；（4）在國家和國際層面，創建對多元化的風俗和文化的理解與尊重；（5）在家庭、地方、國家、地區和國際層面，推動并落實各種形式的溝通和團結意識的提升；（6）培養獲取有利于健全人格的新的知識、（職業）資格、態度或行為方式的能力；（7）通過為男人和女人提供先進的技術和職業教育，確保個人認識到并有效地融入工作生活中，培養個人或團體創造新的物質產品、新的精神和審美價值的能力；（8）培養恰當地抓住在孩子養育方面的問題的能力；（9）培養創造性地利用閑暇時間、以及獲取任何必要或渴望的知識的態度；（10）培養利用大眾傳播媒體，特別是廣播、電視、電影和新聞，并解讀社會賦予現代男女的各種信息的必要洞察力；（11）培養學會學習的能力。”[7]

2015年《建議書》中成人學習與教育的具體目標包括：“（1）培養人的批判性思維能力和自主地、有責任感地行事的能力；（2）加強人們應對并影響經濟生活和勞動市場的發展變化的能力；（3）促進創建學習型社會，讓人人有機會學習并充分參與可持續發展進程，增進民眾團結及社區團結；（4）促進和平共處與人權；（5）增強青年和成人的適應力；（6）提高保護環境的意識。”[8]

通過比較發現，相對于1976年建議書，2015年《建議書》精簡許多，同時也增加了三條新的目標內容，即：加強人們應對并影響經濟生活和勞動市場的發展變化的能力；促進創建學習型社會；增強青年和老人的應變能力。這表明，隨著世界多極化、經濟全球化、文化多樣化、社會信息化的深入發展，國家間綜合國力的競爭越來越體現為國民素質和創新能力的競爭，因此，樹立終身學習理念，促進學習型社會構建，加強公民核心素養和能力，特別是終身學習能力、創新能力、生存技能的培養，確保所有國民接受優質教育，人人成為具有國際競爭力的、負責任的高素質公民，已成為一種國際主流趨勢。

（五）成人教育在（終身）學習體系中的地位進一步提升

1976 年《建議書》提出“成人教育不是獨立的個體，而是全球終身教育與學習計劃的一個下屬部門、一個不可分割的組成部分。”[9]在法律法規上享有與其他教育形態同等的地位，但現實中“成人學習與教育在終身學習中的作用和地位仍然沒有得到足夠的重視”[10]。

修訂后的2015年《建議書》大量提及“終身學習”這一概念，提出：“成人學習與教育是終身學習的核心內容，包含旨在確保所有成人都能夠參與其所屬社會及職場的各種形式的教育和學習”，“是建設學習型社會的重要基石，而且由于成人學習與教育有助于營造終身學習的風氣，在家庭、社區、其他學習空間及工作場所激發學習熱情，因而也是創建學習型社區、城市和地區的重要基石。”為充分發揮成人學習與教育的功能，其建議會員國“在尊重地區和國家差異的同時，在現有教育體系內進一步鞏固和加強成人教育的功能，倡導發揮成人學習與教育在為所有成人公平地、不帶歧視地提供應對目前各種挑戰的能力方面的作用”。其還采用全面和系統的做法，確定了成人學習與教育發展的三個重點領域：一是培養成人的讀寫能力和基本技能，即掃盲教育——是人們積累知識、技能和能力的基本手段，用以應對生活、文化、經濟和社會中的各種不斷變化的挑戰和復雜情況；二是繼續教育和職業（專業）發展——使成人掌握充分參與快速變化的社會和工作環境所需的知識、技能和能力；三是自由教育、大眾教育和社區教育——使人們有能力積極參與解決各種社會問題，例如貧困、性別、代際團結、社會流動性、正義、公平、排斥、暴力、失業、環境保護和氣候變化等。”[11]

（六）突出掃盲的重要作用

1976年《建議書》中關于掃盲的內容較少，只是在第二部分“成人教育的目標與戰略”中提出：“在任何成人教育計劃的制定和實施中，應該關注對成人教育（包括掃盲）的需求。”然而，在許多會員國，這類計劃不足以滿足最弱勢和最邊緣化群體的需要。計劃內容與實踐中沒有充分體現出學習者的多樣性，比如年齡、性別、文化背景、經濟狀況、語言和特殊需求（包括殘疾人的特殊需求）等[12]。

2015年《建議書》大力重申了掃盲工作的重要作用，提出：“掃盲是成人學習與教育的關鍵組成部分，關系到學習和能力水平的連續性，其對公民投入終身學習，以及充分參與社區、職場和更廣泛的社會有重要影響。 掃盲包括讀寫能力，運用印刷和書面材料進行識別、理解、解讀、創造、交流和計算的能力，以及在技術日益發達、信息日漸豐富的環境中解決問題的能力。掃盲是人們積累知識、技能和能力以應對生活、文化、經濟和社會中各種不斷變化的挑戰和復雜情況的基本手段。”還指出“掃盲是終身學習的基礎和實現教育權的關鍵條件，因此應加以普及并免費提供”，“會員國應優先投資于掃盲和基本技能以及成人繼續學習與教育”，并“開發適當的掃盲測評工具”[13]。

（七）對于非學歷教育的認識進一步深化

1976年《建議書》提出：“鑒于教育權和工作權保障之間的密切聯系，在制定成人教育項目和活動的課程時，要將成人的工作經驗納入課程內容。”該提議豐富了成人教育的課程內容。

2015年《建議書》提出：“促進在正規和非正規教育與培訓之間建立靈活和無縫銜接的學習路徑，并為此增強必要的政策和計劃評估能力。”“讓學習者能夠在不同階段靈活參與并積累學習成果，獲得并積累知識、經驗和資歷。通過參與非正規和非正式成人學習與教育獲得的學習成果應得到認可、確認和認證，使之與正規教育資歷（例如按照國家資歷框架獲得的資歷）具有同等價值，以便繼續接受教育和進入勞動市場不會受到歧視性阻礙”，從而為成人提供優質的學習與教育環境。此外，2015年《建議書》還強調采用學習者為中心的教學方法，并充分發揮信息和通信技術（ICT）在幫助成人獲取各種學習機會、促進公平和包容方面蘊藏的巨大潛力和支持功能，使成年學習者通過移動設備、電子網絡、社交媒體和在線課程，可以在任何時間、任何地點獲得進行學習的機會，從而為實現終身學習、減少對傳統正規教育結構體系的依賴以及實現個性化學習提供多種創新的可能性。

（八）參與者的范圍進一步拓寬

1976年《建議書》提出：“要在成人教育公共部門、成人教育學生代表和開展成人教育計劃或活動的所有機構之間、以及公共部門之間建立國際、地區、國家和地方等各級磋商與協調機構和機制”。但是現實中成人教育極少進入政府議程，原因在于部委之間合作少、教育組織差、教育機構（正規和非正規）和其他部門之間聯系弱等[14]。認識到這一點，2015年《建議書》提出：“要加強成人學習與教育領域的治理，強化或建立合作結構和參與程序，如：在地方、國家、地區和國際層面建立多利益攸關方的伙伴關系”，同時要“確保相關的利益攸關方有適當的代表性和參與度，對所有學習者、特別是最弱勢群體的需求做出反應，并采取跨部門方法，讓教育部門以外的各部委進行合作，還應調動公共部門、民間組織和私營部門等涉及成人學習與教育工作的所有利益攸關方都參與進來”[15]。

四、2015年《建議書》對我國繼續教育未來發展的啟示

長期以來，我國教育政策及其相關文本中將繼續教育視為成人教育的一部分，研究者也普遍認為繼續教育是成人教育的一個子系統。《教育規劃綱要》用“繼續教育”一詞取代“成人教育”，并將繼續教育單列一章，明確界定了繼續教育的概念及其重大意義，闡述了發展繼續教育的規劃與相關政策，認為繼續教育是終身學習體系的重要組成部分，為我國成人教育發展提供了清晰的發展戰略。當前我國全面進入“新常態”時代，分析UNESCO發布的2015年《建議書》，總結國際成人教育的發展趨勢，對我國未來繼續教育發展具有啟示意義。

（一）成人教育的定義與范圍

從終身學習的角度，2015年《建議書》進一步完善了成人教育的定義：“成人學習與教育是終身學習的核心內容，包含旨在確保所有成人都能夠參與其所屬社會和工作世界（職場）的各種形式的教育和學習。成人學習與教育是指各種正規、非正規和非正式的學習過程，被所屬社會視為成人的人們，通過該學習過程，培養并豐富自身的生活和工作能力，并滿足自身及其所屬社區、組織和社會的利益訴求。成人學習與教育包括獲取、識別、交流和調整能力的持續的活動和過程。鑒于大多數文化中對于青年和成人之間的界線劃分正在發生變化，在本文中，‘成人一詞指成人學習與教育的所有參與者，無論其是否達到法定成人年齡。”[16]

面對社會上對繼續教育重要性的認識還不夠透徹和深入、對其定位不清以至于在價值取向上急功近利的現實，《教育規劃綱要》明確指出：“繼續教育是面向學校教育之后所有社會成員的教育活動，特別是成人教育活動，是終身學習體系的重要組成部分。”與以往的繼續教育概念相比，《教育規劃綱要》中的繼續教育概念更清晰地界定了其內涵與外延，即：“在教育形式方面，不再僅指大學后或獲得專業技術職稱后的專門教育形式，而是通指所有離開學校后的教育活動，即把所有已經離開學校的社會成員，包括初中后、高中后、大學后的所有離校人員所接受的任何教育活動都納入繼續教育范疇；在繼續教育的層次方面，包括學歷教育和非學歷教育，職業導向的教育和非職業導向的教育；在繼續教育的地位方面，把繼續教育作為終身學習體系的重要組成部分”[17]，顯示了國家在未來建設學習型社會中對繼續教育的高度重視。

綜合分析上述兩個概念，可以看出，2015年《建議書》中的“成人教育”和我國《教育規劃綱要》中的“繼續教育”，雖然名稱不同，但內涵和外延是統一的，本文中將等同視之。

（二）強化和提升成人教育的地位和作用

2015年《建議書》重新定位了成人教育，即： 成人學習與教育是終身學習的核心內容，包含旨在確保所有成人都能夠參與其所屬社會及勞動市場的各種形式的教育和學習。成人學習與教育是獲取、認識、交流和調整能力的持續活動和進程。此外，成人學習與教育是學習型社會的重要基石，而且由于成人學習與教育有助于營造終身學習的風氣，在家庭、社區、其他學習空間及工作場所激發學習熱情，因而也是創建學習型社區、城市和地區的重要基石。

我國《教育規劃綱要》明確提出：“繼續教育是面向學校教育之后所有社會成員的教育活動，是終身學習體系的重要組成部分”[18]。

雖然兩個文件都將成人教育作為一個組成部分納入終身學習體系，但是我國將成人教育作為重要部分，而非核心。相對UNESCO的《建議書》，我國對成人教育重要性的認識略顯不足。加之，在終身學習體系中，相對于學校教育來說，繼續教育當前仍是個相對薄弱的環節，繼續教育對社會發展的積極作用尚未得到應有的重視，一些地方、行業和企業對繼續教育缺乏應有的認識。

因此，我國要轉變偏重學歷教育、輕視非學歷教育，偏重學校教育、輕視繼續教育的教育觀念，在全社會倡導終身學習的理念，不斷深化對繼續教育重要性的認識，開展成人教育改革，加快發展繼續教育，建立健全繼續教育的體制與機制，構建靈活開放的終身學習體系。首先，要轉變傳統意義上的教育觀念，貫徹終身學習的理念。其次，要在國家政策和法律保障方面，建立起全民學習的機制。讓每一個公民都能實現自己、發展自己，以適應不斷發展的社會。最后，要拓展辦學形式和教學內容，滿足不同人群的教育需求。這一系列改革對我國終身學習體系的構建有著重要的作用[19]。

（三）大力發展繼續教育，強化人力資源能力建設

相對于1976年《建議書》，2015年《建議書》中成人學習和教育發展的具體目標中新增了“加強人們應對并影響經濟生活和勞動市場的發展變化的能力；促進創建學習型社會，讓人人有機會學習并充分參與可持續發展進程；增強青年和老年人的適應力”[20]等3個目標。概括而言，這3個目標就是大力開展成人教育，建設學習型社會，增強所有成人適應社會發展的能力，促進經濟社會發展。

而我國《教育規劃綱要》中提出：“加大投入力度，以加強人力資源能力建設為核心，大力發展非學歷繼續教育，穩定發展學歷繼續教育。重視老年教育。倡導全民閱讀。廣泛開展城鄉社區教育，加快各類學習型組織建設，基本形成全民學習、終身學習的學習型社會。”[21]

對比分析發現，兩個文件都注意到了大力發展繼續教育，形成全民學習的學習型社會，是開發人力資源、強化人力資源能力建設的重要途徑。

人力資源能力建設是當今世界經濟與社會發展的強大引擎，日益成為世界各個國家社會發展水平的決定力量。未來15年，我國將從上中等收入水平邁向高收入水平，從高人類發展水平邁向極高人類發展水平。到2030年，我國將成為世界經濟強國、世界創新型強國、世界人才強國。這為2030年中國實現教育現代化、成為教育強國奠定了基礎，但也提出了相應的教育和人力資源發展需求。我國是一個人口大國，也是一個人力資源大國。但是，當前我國人力資源的整體水平依然偏低，從業人員的文化程度不高，中高等學歷人員的比例過低，中高層次人才嚴重缺乏。加之，我國人口呈現老齡化，勞動年齡人口比例下降，受教育總人口呈持續下降趨勢。因此，要滿足未來經濟社會發展對人力資源的需求，就要實現從人力資源大國向人力資源強國的轉變。而人的發展能力是一個不斷積累的過程，是其一生自身逐漸積累的，更是其一生持續人力資本投資逐漸積累的總能力集。因此，要大力發展職業導向的非學歷繼續教育與培訓，穩步提升學歷繼續教育質量，廣泛開展社區生活教育，重視開展掃盲教育，加快推進各類學習型組織建設，形成完善的繼續教育體制機制，提供更廣泛、更公平、更優質的繼續教育，推進教育覆蓋全生命周期，構建惠及全民的終身教育培訓體系，釋放人力資源紅利。

（四）成人教育立法和政策制定的必要性

2015年《建議書》強調：要“為各種形式的成人學習與教育制定全面、包容、綜合的政策。一是制定全面的政策，應對經濟、政治、社會、文化、技術和環境等各個領域的學習問題；二是制定包容的政策，通過提供公平的學習機會，滿足所有成人的學習需求，同時制定差異化策略，不因任何理由進行歧視；三是運用跨學科和跨部門的知識與技能，制定綜合的政策，內容涵蓋教育和培訓政策以及相關政策領域，例如經濟發展、人力資源開發、勞動力、衛生、環境、司法、農業和文化等”[22]。

完善的繼續教育法制體系是繼續教育健康可持續發展、形成全民學習、終生學習的學習型社會的法律保障。當前，許多國家制定了特定的法律或公共政策，從宏觀或微觀層面推動成人教育的發展。而我國至今還沒有一部專門關于繼續教育的法律。我國的教育分為基礎教育、職業技術教育、高等教育、成人教育四大體系，與前三者相應的教育法規有《義務教育法》《職業教育法》《高等教育法》，唯獨沒有《成人教育法》。《教育規劃綱要》雖已提出：“加快繼續教育、終身教育法制建設”。但是我國終身教育立法尚處于初始階段，繼續教育法制體系尚不健全，立法的內容還不盡詳實，對全民學習、終身學習的重要性、政府的責任和群眾的義務、終身學習體系的構建和運轉等問題規定的還不是很明確，較為嚴重地制約著繼續教育的順利發展。在信息化、知識化時代，每個人一生都要持續不斷地學習和接受教育活動。如此量大面廣的繼續教育，必然要求建立健全體系完備的法律法規，以規范、約束和激勵繼續教育的良性運行。因此，我國應借鑒UNESCO《建議書》的思想，加快繼續教育、終身教育法制建設，建立并逐步完善以掃盲教育為基礎+人力資源發展為主體+終身學習為最終目標[23]的全面、包容和綜合的繼續教育法律或政策意見。

（五）建立健全成人教育管理體制機制

2015年《建議書》提出：“要加強成人學習與教育的治理，強化或建立合作結構和參與程序，在地方、國家、地區和國際等層面建立多利益攸關方伙伴關系”。同時，要“在地方、國家、地區和全球等層面建立管理機制、機構和程序，使這些機制、機構和程序做到有效、透明、可問責和民主，促進多利益攸關方伙伴關系：確保相關的利益攸關方有適當的代表性和參與度，以確保民主治理并對所有學習者、特別是最弱勢群體的需求做出反應；發展多利益攸關方伙伴關系，促進形成有利環境，調動公共部門、民間組織和私營部門（例如政府部委、地方政府、議會、學習者協會、媒體、志愿團體、研究機構和學術界、私營基金會、商會和行業協會、工會、國際和地區組織）等涉及成人學習與教育工作的所有相關行動方都參與進來”。還要“在國家和地方層面建立靈活、反應迅速和非集中化的機制和程序；在農村和城市地區制定包容的可持續戰略”，“發展學習型城市、城鎮和鄉村，讓每個人都有機會學習并充分參與發展進程”[24]。

當前我國從中央到地方對繼續教育缺乏全局性的統籌、協調機構以及有效的推進機制，繼續教育管理上存在部門分割、資源分散、重復建設等浪費和低效現象；此外，一些地區、行業和企業對繼續教育的重要性認識不足，尚未將繼續教育發展納入本地區、本行業的總體發展規劃，繼續教育發展與本地區和行業的發展需求相脫節，而且激勵機制建設相對滯后，導致繼續教育社會參與率較低，不利于我國繼續教育的協調發展和整體、快速推進。鑒于此，我國《教育規劃綱要》提出：“建立健全繼續教育體制機制。政府成立跨部門繼續教育協調機構，統籌指導繼續教育發展。將繼續教育納入區域、行業總體發展規劃。行業主管部門或協會負責制定行業繼續教育規劃和組織實施辦法。”

兩個文件都強調，要加強對成人學習與教育的管理，建立統籌協調機構，重視利益攸關方的參與。但2015年《建議書》提出，“在地方、國家、地區和全球等層面建立合作結構、管理機制和參與程序，并注重吸納所有利益攸關方參與繼續教育的管理和發展”，由此看出，其負責繼續教育的管理、協調和合作的層級結構更全面，參與方的涉及面也更寬泛，注重促進全社會積極參與繼續教育。

借鑒UNESCO的2015年《建議書》，我國要建立健全政府統籌、多元參與、共建共享的成人教育管理體制機制。首先，在中央和各級地方政府層面建立相應的繼續教育領導協調機構，統籌管理、協調和指導全國、本區域的繼續教育工作。其次，要明確各級各類學校的權利和責任，并建立所有利益攸關方參與繼續教育治理的常態化機制。再次，要加強地區和國際合作，緊跟國際趨勢，與國際接軌。最后，要建立健全繼續教育法律法規。

（六）建立健全成人學習與教育的激勵與發展機制

2015年《建議書》提出：“通過部委間協調機制、伙伴關系及費用分擔機制，支持人們更多地順利參與成人學習與教育”；“為成人教育事業調撥充足的資源”，“優先投資于成人繼續學習與教育”；“制定適當的戰略，促進成人獲取和參與學習活動，為成人開展學習活動提供更多的獎勵措施，如采用個人學習賬戶（ILA）、津貼（代金券和補助）、支持職工培訓假等，以促進學習”[25]，從而提升成人學習與教育的參與率，促進成人教育發展。

針對我國繼續教育參與率較低，人們參與繼續教育積極性不高的現實，《教育規劃綱要》提出：“健全繼續教育激勵機制，推進繼續教育與工作考核、崗位聘任（聘用）、職務（職稱）評聘、職業注冊等人事管理制度的銜接。鼓勵個人多種形式接受繼續教育，支持用人單位為從業人員接受繼續教育提供條件。”[26]

綜合分析發現，兩個文件都注重調動利益攸關方參與繼續教育的積極性，但《建議書》中對于如何提高積極性的措施描述得更為詳細、全面。我國要加快發展繼續教育，可以借鑒UNESCO《建議書》的思想，一方面，建立健全部委間協調機制、利益攸關方伙伴關系以及利益攸關方的費用分擔機制，調撥充足的資源，優先投資于繼續教育事業，并出臺獎勵措施，如提供資金獎勵或補助、支持職工培訓假等，從而充分調動所有利益攸關方參與或支持繼續教育的積極性。另一方面，建立對非正規、非正式學習成果的認證機制，使之與正規教育資歷具有同等價值，建立并逐步完善終身學習成果認定與轉換的體制機制，構建靈活開放的終身學習體系。原因在于當前我國對社會成員尤其是就業人員的繼續教育，主要通過非學歷、非正規、非正式教育的途徑進行，但是由于我國尚未建立學習成果認定與轉換制度，學習者通過此類教育途徑獲得的學習成果不能得到認定和轉換，得不到社會的足夠重視，構建終身學習認定與轉換的體系可以有效調動學習者繼續學習的積極性。

（七）提供包容、公平的繼續學習與教育機會

2015年《建議書》提出：“促進參與、包容和公平，確保任何人都不會被排斥在成人學習與教育以外，各種社會、文化、語言、經濟、教育及其他背景的所有女性和男性都能獲得優質學習機會”。“特別關注特定目標人群，不容忍基于任何理由的歧視，包括年齡、性別、種族、移徙狀態、語言、宗教、殘疾、疾病、鄉村特點、性別認同或性取向、貧窮、流離失所、監禁、職業或行業等”；“特別關注并采取行動增加處境不利或弱勢群體獲得優質學習的機會，包括認字識數能力低或不具備認字識數能力的人、教育程度低或從未就學者、弱勢青年、移徙工人、失業者、少數族裔成員、土著群體、殘疾人、囚犯、老人、受沖突或災害影響者、難民、無國籍者或流離失所者”；“建立或加強適宜的公共機構（體系），如社區學習中心等，提供成人學習與教育，并鼓勵成人將這些機構作為促進個人學習和社區發展的樞紐”；“開展高質量的信息和指導服務，幫助提高參與機會獲取率，提高成人學習帶來收益的可見度，確保個人需要與學習機會之間更好的匹配”，“保證人們公平地接受成人學習與教育，倡導終身學習文化的同時盡力減少參與方面的障礙，進而促進更為廣泛和持久的參與”[27]。

為了滿足經濟、產業結構優化升級對高素質勞動者和人才隊伍的需要，以及人民群眾以豐富精神生活和提高生活質量為目的的學習需求，我國《教育規劃綱要》提出：“更新教育觀念，加大投入力度，以加強人力資源能力建設為核心，大力發展非學歷繼續教育，穩步發展學歷繼續教育。重視老年教育。倡導全民閱讀。廣泛開展城鄉社區教育，加快各類學習型組織建設，基本形成全民學習、終身學習的學習型社會”[28]，明確了各類繼續教育的發展任務，旨在全面推進和統籌協調各類繼續教育的發展，以滿足人民群眾多樣化的學習需求。

對比分析發現，兩個文件都提倡全民學習、終身學習的理念，注重滿足所有人群的繼續學習和教育需求。2015年《建議書》把對受忽略群體和弱勢群體的強烈關切與回應可持續發展的各種要求的意愿融合到了一起。但是我國對UNESCO《建議書》中作為成人學習與教育的三個重點領域之一的“掃盲教育”不夠重視。當前，我國應以提高科技文化知識水平和生活質量為目的，繼續推進掃盲教育，重點做好面向進城務工青壯年文盲、農村地區留守青壯年文盲和婦女文盲等弱勢群體的文化科技掃盲教育工作，特別是民族地區、邊境地區和集中連片貧困地區的掃盲工作。

（八）加強監管和評價機制，確保和提升成人教育質量

如上文所述，2015年《建議書》從確保成人學習與教育政策和計劃的有效實施，確保成人教育的質量及其在所有相關領域進行變革的潛力，確保成人學習與教育的優質環境三個角度提出了一系列質量監測、評價和保障措施。同時，還提出要“在正規和非正規教育與培訓之間建立靈活和無縫銜接的學習路徑，并為此構建必要的政策和計劃評估能力”[29]。

我國《教育規劃綱要》中提出：“建立健全繼續教育體制機制。加強繼續教育監管和評估。[30]”但是對于如何監管和評估沒有詳述，而且實踐中對繼續教育的監管和評估力度也不夠。借鑒UNESCO的2015年《建議書》，我國要確保和提升成人教育質量，首先，應結合國情加快繼續教育監管制度與機制的建設，引進國外評價方法和評價標準，加快建立和完善針對繼續教育的政策落實、課程設置、人才培養、師資水平、公平受教育機會以及利益攸關方的參與度等方面的質量標準和評價機制，開發適當的評價指標與監測工具；支持高校、科研院所和企業等機構開展教育評價，培育專業性的第三方教育評價和認證機構，并與國際先進教育評價機構合作開展評價和認證，參與國際教育質量監測；繼續教育工作者是確保教育質量的關鍵，要加大對繼續教育工作者培訓的投入力度，改進培訓，提高薪酬和工作條件，提升繼續教育工作者的教育能力和專業化水平；建立健全繼續教育經費投入保障制度與機制，建立政府制定預算和撥款、所有利益攸關方費用分擔的機制；建立應用驅動、深度融合的繼續教育信息化保障機制，促進信息技術與教育教學的深度融合，以教育的信息化帶動和加快推進繼續教育的現代化。

參 考 文 獻

[1][6]UNESCO. Final Report Containing a Draft Text of the Recommendation on Adult Learning and Education [Z]. [EB/OL].（ 2015-10-04）[2016-07-01]. http：//unesdoc.unesco.org/images/0023/002325/232596e.pdf

[2][4][7][9][12][14]UNESCO. Recommendation on the Development of Adult Education [Z]. General Conference at Its Nineteenth Session Nairobi， 26 November 1976.

[3]UNESCO. Proposal for the Revision of the 1976 Recommendation on the Development of Adult Education [Z]. Item 7.5 of the Provisional Agenda， 38 C/31 17 August 2015.

[5][8][11][13][15][16][20][23][24][25][27][29] UNESCO. Recommendation Learning on Adult and Education [Z]. （2015-11）[2016-07-01]. http：//portal.unesco.org/en/ev.php-URL_ID=49354&URL;_DO=DO_TOPIC&URL;_SECTION=201.html.

[10]聯合國教科文組織.利用成人學習和教育的力量與潛力走向美好未來（貝倫行動框架）[J].中國成人教育，2010（6）：7- 10.

[17][24]顧明遠，石中英，主編. 國家中長期教育規劃和發展規劃綱要（2010-2020年）解讀[M].北京：北京師范大學出版社，2010：178-179.184.

[18][21][26][28][30]《教育規劃綱要》工作小組辦公室.教育規劃綱要學習輔導百問[M].北京：教育科學出版社，2010：28.

[19]何強.成人教育改革對我國學習型社會構建的啟示——基于《貝倫行動框架》的思考[J].成人教育，2012（9）：1-2.

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