論我國職業教育辦學模式的變革

萬衛+石偉平

摘 要：我國職業教育辦學模式面臨的主要矛盾是計劃色彩濃厚的辦學模式越來越難以適應市場經濟體制逐步完善的需要。我國選擇計劃性的職業教育辦學模式，離不開復雜的歷史背景；我國改革計劃性的職業教育辦學模式，是在現實條件下的必然選擇。改革我國計劃性的職業教育辦學模式，關鍵是要發揮市場在資源配置中的作用，可以從轉變辦學思想、豐富辦學主體、落實辦學自主權和營造公平的辦學環境等方面入手。

關鍵詞：職業教育；辦學模式；變革

作者簡介：萬衛，湖北工業大學職業技術師范學院講師，教育學博士，華東師范大學教育學部職業教育與成人教育研究所博士后；石偉平，華東師范大學教育學部職業教育與成人教育研究所教授，博士生導師。

基金項目：湖北省高等學校人文社會科學重點研究基地湖北職業教育研究院基金項目“湖北省混合所有制職業院校治理問題研究”（編號：2015A104），主持人：萬衛；湖北技能型人才培養研究中心基金項目“湖北省混合所有制職業院校運行機制研究”（編號：A2015002），主持人：萬衛；教育部哲學社會科學研究重大改革項目“職業教育辦學模式改革研究”（編號：10JDZ0040），主持人：石偉平。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）22-0011-05

隨著改革開放的深入，我國經濟逐漸從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型。在這樣的條件下，人們心中始終縈繞著一個疑問：我國職業教育的辦學模式究竟向何處去？它不僅關系到職業教育的發展方向，還關系到職業教育的發展動力。如果要解決這一問題，我們首先就要回答：究竟何為職業教育的辦學模式？然而對于辦學模式，學術界至今沒有取得一致意見。我們還發現，許多研究者將辦學模式與教育模式、人才培養模式等概念混為一談。潘懋元、鄔大光兩位學者認為，辦學模式是指在一定的歷史條件下，以一定辦學思想為指導，在辦學實踐中逐步形成的規范化的結構形態和運行機制[1]。兩位學者揭示了辦學模式的核心要素包括辦學思想、辦學形態和辦學體制等。我們認為，所謂職業教育辦學模式，是指職業教育在一定辦學思想的指導下，各種辦學要素形成的關聯方式，它主要解決“辦什么樣的學”和“如何辦學”的問題。在此基礎上，我們將討論我國職業教育的辦學模式究竟如何進行變革。這就要求我們回答：我國職業教育辦學模式為什么要進行變革？只有如此，我們才能解答以上疑問。

一、我國職業教育辦學模式面臨的主要矛盾

我國職業教育的辦學模式為什么必須進行變革？簡言之，這是由我國職業教育辦學模式所面臨的主要矛盾決定的。我們認為，我國職業教育辦學模式面臨的主要矛盾是計劃色彩濃厚的辦學模式越來越難以適應市場經濟體制逐步完善的需要。可以說，計劃性是現階段職業教育辦學模式的重要特征。總的來看，它主要表現在以下幾個方面：

第一，“以供應為目標”的辦學思想。如果以發展觀為依據，可將職業教育的辦學思想分為兩種，即“以需求為動力”和“以供應為目標”[2]。所謂“以需求為動力”，就是根據勞動力市場對人才數量和規格的需要，職業教育對專業設置和課程內容等進行調整；所謂“以供應為目標”，就是根據政府部門對人才數量和規格需求的預測，職業教育對專業設置和課程內容等進行調整。總的來說，盡管我國逐漸向市場經濟體制轉型，但政府部門依然熱衷對人才需求進行預測，職業院校將之作為辦學的重要依據。從歷史的角度來看，職業教育“以供應為目標”的辦學思想適應了計劃經濟體制的需要，為我國盡快恢復和發展國民經濟提供了必需的技術技能型人才。然而隨著我國逐漸向市場經濟體制轉型，這種辦學思想越來越難以適應經濟社會發展的需要。福斯特教授曾經批評說，“人們對人才需要預測的準確性很值得懷疑”。因此在市場經濟條件下，如果職業教育依然將“以供應為目標”作為主要的辦學思想，學生畢業后就很可能無法找到合適的工作。

第二，以政府為主的舉辦者。根據辦學資金的來源，可將職業教育的舉辦者分為政府、企業和個人。總的來看，我國職業教育的舉辦者主要是政府。我國職業教育的辦學資金主要以國家財政性教育經費為主，民辦學校中舉辦者投入、社會捐贈經費、事業收入等還比較低。根據《中國教育經費統計年鑒2014》的數據顯示：2014年中等職業學校的教育經費收入為199，786，913，000元，其中國家財政性教育經費為171，900，418，000元，約占總收入的89.05%。職業教育的辦學資金以國家財政性教育經費為主，至少存在三個方面的問題：一是國家的財政收入總量是有限的。盡管財政收入水平逐年上升，但我國畢竟是一個發展中國家，需要財政投入的方面還有很多。在這樣的約束條件下，職業教育寄希望國家大幅提高財政撥款額度不太現實。二是企業是職業教育的重要受益方。根據“誰受益，誰付費”的教育成本分擔原則，企業有義務增加對職業教育的投入。當然，政府應該通過法律或政策來保障企業的合法權益，這也是世界各國的通行做法。三是職業教育具有跨界性。與普通教育不同，職業教育的辦學離不開企業的積極參與。如果企業沒有參加職業教育辦學，職業教育的質量就很難得到保障。因此，國家應該充分利用市場機制，吸引企業參加職業教育辦學。例如，加快發展混合所有制職業院校。

第三，職業院校缺乏辦學自主權。目前，職業院校，特別是中等職業學校嚴重缺乏辦學自主權。一方面，由于缺乏辦學自主權，導致中等職業學校沒有辦學活力。1995年我國頒布的《中華人民共和國教育法》規定，學校具有如下權利：按照章程自主管理；招收學生或者其他受教育者；對受教育者頒發相應的學業證書；聘任教師及其他職工，實施獎勵或者處分等。然而事實上，中等職業學校的這些權利至今沒有得到很好地落實。例如，中等職業學校依然需要按政府部門下達的計劃進行招生。另一方面，由于缺乏辦學自主權，導致中等職業學校無法適應充滿競爭的市場環境。學生是中等職業學校生存與發展的重要基礎。近年來，許多中等職業學校面臨著“吃不飽”的窘境，甚至“關門歇業”。隨著國際化進程的加快，我國中等職業學校既要與普通高中競爭生源，還要與國外的職業院校競爭學生。可見，中等職業學校面臨著嚴峻的生存環境。

第四，缺乏公平的辦學環境。競爭是市場經濟的本性，它使資源獲得優化配置。在市場經濟條件下，職業院校無法回避競爭，這就要求我們營造公平的辦學環境。如果沒有公平的辦學環境，職業院校就無法實現優勝劣汰。總的來看，我國職業院校還缺乏公平的辦學環境。一方面，職業院校之間的競爭不公平。例如，2006年我國啟動“國家示范性高等職業院校建設計劃”。該計劃的目的主要是：通過100所示范性高等職業院校的建設，為我國高等職業院校的發展樹立“模范”。盡管它具有重要的積極意義，但也帶來了事實上的不平等。無須諱言，進入該計劃的高等職業院校可以獲得國家財政的重點支持。相反，沒有進入該計劃的高等職業院校失去了重要的發展機遇。另一方面，職業院校與普通院校的競爭不公平。例如，我國高等院校實行國家財政性經費撥款制度，在相當長的時間里，高等職業院校的國家財政性經費撥款都遠低于普通高等院校。這就導致了高等職業院校的辦學條件難以滿足教育教學的基本需要。然而，根據世界銀行1988年的一項研究結果顯示：發展中國家職業技術學校的生均成本通常比普通中學要高153%[3]。目前隨著政策的調整，這一不合理的局面開始有所改善。

二、我國職業教育辦學模式的歷史演變

我國職業教育的辦學模式為什么具有計劃性？這就要求我們對我國職業教育辦學模式的歷史演變進行考察。正如一位學者所言，“我們要理解事物的現在，就必須了解事物的過去”。總的來看，我國職業教育辦學模式的改革以辦學體制為核心，目的是增強職業教育適應經濟社會變化的能力。根據辦學體制的不同，可將我國職業教育辦學模式的發展分為兩個階段：

（一）建立期（1949-1977年）

1949-1977年，國家通過對舊社會的職業教育進行社會主義改造，逐漸建立了具有計劃性的職業教育辦學模式。改造的主要內容有：第一，將私立職業學校改為公辦。1949年，我國召開了第一次全國教育工作會議，提出“對中國人辦的私立學校，一般采取保護維持，加強領導，逐步改造的方針”，標志著我國開始著手對舊社會的職業教育辦學模式進行改造。1952年，教育部頒布《中等技術學校暫行實施辦法》，提出“私立中等技術學校在學校董事會同意和條件具備的原則下……改為公立學校”[4]，標志著我國私立職業教育逐漸走向了消亡。第二，逐步建立高度集中的管理體制。1952年，原政務院發布《關于整頓和發展中等技術教育的指示》，提出“關于中等技術學校的教育方針、制度、普通課程教學計劃、全國總的設置計劃和招生計劃以及其他有關教育原則方面的問題，應由中央人民政府教育部決定，各地方人民政府的教育部門，應根據中央人民政府教育部的決定，領導各該地區的中等技術學校予以貫徹實施”。同年，我國開始通過院系調整，發展專門學院與專科學校，實現了對高等職業教育的專業、系科、院校的設置以及人事調配的計劃性控制。第三，辦學經費主要來自財政撥款。例如，《關于整頓和發展中等技術教育的指示》提出，“中等技術學校的經費，應按三級財政制度，分層負責解決”。第四，辦學思想是有計劃地為經濟建設供應人才。1954年，原政務院發布《關于改進中等專業教育的決定》，提出“根據國家在過渡時期的總任務和第一個五年計劃的基本任務，中等專業教育的任務在于有計劃地培養中等專業干部，以保證國家經濟發展的需要”。總之，通過社會主義改造，民辦職業教育在我國逐漸消失了，職業教育完全由政府舉辦。

我國建立計劃性的職業教育辦學模式，有著復雜的歷史背景。首先，我國計劃經濟體制逐步建立。職業教育必須與經濟社會發展相適應，這是職業教育發展的基本規律。1949-1956年，中國共產黨領導全國各族人民完成了對生產資料私有制的社會主義改造，初步建立了計劃經濟體制。經濟體制的變革，必然要求對原有的職業教育辦學體制進行調整。其次，向蘇聯學習辦學經驗的結果。盡管在政治上建立了社會主義國家，但是中國共產黨還是缺乏建設社會主義的基本經驗。因此，我國只能向蘇聯學習如何辦好職業教育。事實上，蘇聯的職業教育確實頗具特色，并在一定程度上幫助蘇聯贏得了衛國戰爭的勝利。再次，西方國家對新生社會主義中國的圍堵。新中國成立之后，鑒于對社會主義的巨大恐懼，只有極少數西方國家愿意同新中國建立外交關系。在相當長的時間里，西方國家還百般阻擾新中國取得聯合國的合法席位。

在這樣的復雜條件下，我國建立了計劃性的職業教育辦學模式。客觀地說，它在一定時期內適應了計劃經濟體制的需要，在接下來的二十幾年里為我國培養了大量的技術技能型人才。然而，隨著我國從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，這樣的職業教育辦學模式越來越難以適應經濟社會發展的需要，必須進行變革。

（二）變革期（1978年-）

從1978年到現在，為了適應市場經濟體制的需要，我國開始探索改革計劃性的職業教育辦學模式。改革的主要內容有：第一，發展民辦職業教育。1982年，我國對《中華人民共和國憲法》進行了修訂，提出“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”，這就為發展民辦職業教育打開了大門。三十多年來，我國相繼頒布了《關于社會力量辦學的若干暫行規定》、《社會力量辦學條例》、《中華人民共和國民辦教育促進法》等政策法規，有力地促進了民辦職業教育的發展。根據《2014年全國教育事業發展統計公報》的數據顯示：2014年，我國有民辦中等職業學校2343所，在校生189.57萬人，高職（專科）在校生212.28萬人。第二，大力改革管理體制。1985年，中共中央發布《關于教育體制改革的決定》，提出“在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權”，標志著我國啟動了職業教育管理體制改革的大門。目前，我國職業教育采取的是“在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”的管理體制，這就增強了地方政府辦好職業教育的動力。第三，辦學經費來源多元化。職業教育的辦學經費來源包括政府的財政性經費、學費、社會捐贈、校產收入等，這就基本上改變了辦學經費來源單一的局面。第四，逐漸面向市場辦學。隨著辦學自主權的擴大，職業院校開始面向市場辦學。為了適應市場激烈競爭的需要，職業院校紛紛面向市場調整專業設置，改革人才培養模式。第五，辦學形式日益多樣化。有學者提出，多樣化是我國職業教育辦學的基本特征[5]。事實上，隨著辦學體制、管理體制、辦學思想的變革，我國職業教育的辦學形式出現了“百花爭艷”的局面，即民辦職業教育與公辦職業教育共同發展，學校職業教育與職業培訓共同進步。總之，我國職業教育的舉辦者日益多樣化，職業教育開始具有一定的市場化色彩。

我國探索改革計劃性的職業教育辦學模式，是在現實條件下的必然選擇。首先，我國逐漸從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型。所謂市場經濟體制，簡單地說，就是指市場的運行方式和制度安排。市場經濟體制的基本特征，就是要發揮市場在資源配置中的基礎性作用。然而，我國原有的職業教育辦學模式，主要依賴計劃對教育資源進行配置。在市場經濟體制逐步建立并完善的條件下，如果職業教育繼續堅持計劃性的辦學模式，就無法獲得必要的辦學資源。可以說，從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，是我國職業教育辦學模式變革的主要外因。其次，職業教育發展的現狀令人擔憂。1985年，中共中央在《關于教育體制改革的決定》中提到，“經濟建設大量急需的職業和技術教育沒有得到應有的發展”。應該說，這一判斷是客觀的。根據有關資料，1978年我國僅有中等職業學校4700多所，當年招生70.4萬人，占高中階段教育招生總數的6.1%，在校生人數也只有130萬人[6]。就高中階段教育而言，職業教育與普通教育的結構已經嚴重失衡。顯然，這對我國的社會主義現代化建設是極其不利的。那么，如果我們要從根本上改變職業教育落后于經濟建設的局面，就只能變革已經趨于僵化的職業教育辦學模式。可以說，職業教育落后于經濟建設的發展現狀，是我國職業教育辦學模式變革的重要內因。

在這樣的現實條件下，我國開始探索改革計劃性的職業教育辦學模式。經過三十多年的努力，職業教育的發展令人矚目。例如，職業教育的規模逐漸增大，職業教育的結構趨于優化，現代職業教育體系基本建立。然而總的來看，我國計劃性的職業教育辦學模式還是沒有發生根本變化，無法滿足市場經濟體制逐步完善的需要。

三、我國職業教育辦學模式變革的方向

我國職業教育辦學模式究竟向何處去？我們認為，改革我國計劃性的職業教育辦學模式，關鍵是要發揮市場在職業教育資源配置中的作用。具體說來，可以從以下幾個方面著手：

（一）轉變辦學思想

轉變辦學思想，職業教育必須盡快脫離“以供應為目標”的桎梏。我們認為，職業教育的辦學思想應該從“以供應為目標”向“以需求為動力”進行轉變。辦學模式的改革，以辦學思想的轉變為先導。然而，“以供應為目標”的職業教育辦學思想在我國依然根深蒂固，其轉變必然是一個長期的過程。職業教育轉變辦學思想，可以從以下幾個方面進行努力：第一，專業設置以勞動力市場的需求為依據。勞動力市場對人才數量的需求，不是政府部門對勞動力市場需求所做的預測，而是勞動力市場已經真實存在的需求。職業院校在進行專業設置時，應該扎實做好勞動力市場需求的調研。第二，課程體系和課程內容以勞動力市場的需求為依據。職業教育的人才培養，只能通過課程來實現。目前來看，職業教育課程的“學科化”色彩還比較濃厚，無法滿足勞動力市場對人才規格的需求。事實上，很多企業還在抱怨職業教育培養的人才無法適應自身的需求。因此，職業教育的課程改革非常迫切。有學者指出，職業教育的課程改革應該堅持工作過程導向[7]。“工作過程導向”的實質，就是重視勞動力市場對人才規格的需求。堅持工作過程導向的課程改革，職業院校應該重視崗位分析、工作任務分析和職業能力分析。

（二）豐富辦學主體

豐富辦學主體，重點是激發企業參與舉辦職業教育的積極性。提高企業參與職業教育辦學的積極性，應該圍繞如何提高企業參與辦學的收益來進行。最近的一項調查顯示：企業參與校企合作的成本和收益構成及高低情況因企業特征、合作目的的不同呈現較大的差異性，總體呈現“低成本、低收益”狀態[8]。那么，如何改變企業參與職業教育辦學“低收益”的局面呢？我們認為，可以從以下兩個方面著手：一方面，政府應該嚴格執行企業用工制度，加大企業專項補貼。所謂企業用工制度，主要是規范企業雇傭和使用勞動力的一系列規則。目前，我國規范企業用工的制度主要有《中華人民共和國勞動法》和《中華人民共和國勞動合同法》。盡管這兩項法律已經頒布多年，但依然沒有得到嚴格的執行，阻礙了勞動力市場的規范運行。這就要求政府下更大的決心，維護我國勞動力市場的正常秩序。當人們無法在勞動力市場輕易獲得需要的人才時，企業參與職業教育辦學的收益就提高了。政府加大對企業參與職業教育辦學的專項補貼，是世界各國發展職業教育的通行做法。總的來看，政府對企業參與職業教育辦學的專項補貼還是比較低。如果政府能夠加大專項補貼，企業就能夠獲得一筆不小的補助。顯然，這提高了企業參與職業教育辦學的收益。另一方面，學校應該提高服務企業的意識，增強服務企業的能力。許多職業院校常常抱怨，企業沒有參與職業教育辦學的熱情。對此，職業院校應該從自身方面找找原因。我們認為，學校缺乏服務企業的意識和能力，是導致企業沒有興趣參與職業教育辦學的重要原因。因此，職業院校應該設身處地，充分考慮企業的需要，提高服務企業的能力。例如，職業院校可以邀請企業參與人才培養方案的制定，為企業量身培養人才。

（三）落實辦學自主權

落實職業院校的辦學自主權，核心是政府“賦權”和學校“用權”相統一。長期以來，我國學校辦學陷入了“一放就亂，一亂就收，一收就死”的怪圈。究其根源，沒有把政府“賦權”和學校“用權”結合起來。增強學校在職業教育辦學中的主體地位，可以從以下兩個方面著手：一方面，政府應該真正“賦權”。簡言之，政府應該賦予職業院校真正的辦學自主權。根據《中華人民共和國教育法》規定，政府應該賦予職業院校的權利包括：按照章程自主管理；招收學生或者其他受教育者；對受教育者頒發相應的學業證書；聘任教師及其他職工，實施獎勵或者處分等。職業院校只有具備真正的辦學自主權，才有可能因地制宜地進行辦學，才有可能辦出特色和水平。另一方面，學校應該學會“用權”。我國職業院校并沒有學會如何用權，這是導致政府不敢放權的重要原因。根據發達國家職業院校的辦學經驗，我國職業院校可以把制定學校章程作為載體，規范學校權力的內容、分配、行使和監督等。2015年5月，教育部發布了《關于深入推進教育管辦評分離，促進政府職能轉變的若干意見》，提出“各級各類學校要依法制定具有各自特色的學校章程，全面形成一校一章程的格局”。在學校章程的規范下，職業院校有可能學會如何用好政府賦予的權力。只有這樣，政府才能放心地向職業院校賦權。

（四）營造公平的辦學環境

營造公平的辦學環境，關鍵是發揮政府在職業教育辦學的主導作用，可以從幾個方面著手：第一，清理和修改不利于民辦職業教育發展的政策、法規。民辦職業教育是我國職業教育發展的一支重要力量，但發展的現狀并不令人樂觀。究其根源，我國還存在著不少歧視民辦職業教育發展的政策、法規，如產權政策[9]。只有政府盡快清理和修改不合理的政策、法規，才能為民辦職業教育的快速發展創造條件。第二，修訂和完善《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職業教育法》）。《職業教育法》于1996年頒布施行，對我國職業教育的快速發展發揮了重要作用。然而，它也到了必須進行修訂的關口。有學者指出，隨著經濟社會的發展尤其是金融危機對就業市場的沖擊以及立法本身的缺陷，《職業教育法》的修訂勢在必行[10]。從德國職業教育發展的成功經驗來看，《聯邦職業教育法》對德國職業教育的促進作用功不可沒，它為德國職業教育的發展營造了良好的法律環境。可見，如果政府加快修訂和完善《職業教育法》，我國職業教育的辦學環境將會更加優化。第三，為市場在職業教育辦學中發揮作用創造條件。中共中央在十八屆三中全會中提出，使市場在資源配置中起決定性作用。從“基礎性作用”到“決定性作用”，說明我國越來越重視市場在資源配置中的地位。發揮市場在職業教育資源配置中的決定性作用，要求政府盡快糾正一些不公平做法。例如，職業院校應至少獲得與普通院校同等水平的財政性經費支持，甚至更多。

參考文獻：

[1]潘懋元，鄔大光.世紀之交中國高等教育辦學模式的變化與走向[J].教育研究，2001（3）：3-7.

[2]石偉平.從國際比較的角度看我國當前職教發展中的問題[J].比較教育研究，1996（6）：10-13.

[3]劉春生，牛征，紀元.高等職業教育經費來源渠道及投資策略研究[J].教育研究，2002（6）：84-88.

[4]宋小杰，曹曄.新中國民辦中等職業教育發展歷程評述[J].職業技術教育，2011（28）：70-75.

[5]郭月蘭，徐國慶.多樣化——職業教育辦學形態的基本特征[J].職教論壇，2014（22）：81-85.

[6]黃堯.改革開放三十年職業教育發展回顧及對未來的展望[J].中國職業技術教育，2008（32）：5-8.

[7]徐國慶.當前高職課程改革關鍵概念辨析[J].江蘇高教，2009（6）：130-132.

[8]冉云芳，石偉平.企業參與職業院校校企合作成本、收益構成及差異性分析[J].高等教育研究，2015（9）：56-66.

[9]萬衛.論我國獨立學院產權政策的調整[J].江蘇高教，2014（5）：78-81.

[10]陳美玲.關于我國《職業教育法》修訂與完善的思考[J].職教論壇，2009（28）：49-51.

責任編輯 韓云鵬