關(guān)于盡快修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》的議案

■文／鄭功成

關(guān)于盡快修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》的議案

■文／鄭功成

編者按：

在今年全國(guó)人大會(huì)議期間，全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成與30余位全國(guó)人大代表聯(lián)名提出《關(guān)于盡快修訂〈社會(huì)保險(xiǎn)法〉的議案》（議案文號(hào)0578）。經(jīng)議案發(fā)起人授權(quán)，本刊全文刊載該議案。

修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》的必要性與緊迫性

《社會(huì)保險(xiǎn)法》是社會(huì)保障領(lǐng)域中最為重要的法律，自2010年制定并于2011年正式實(shí)施以來(lái)，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)改革起到了非常重要的作用。但因當(dāng)時(shí)背景特殊，立法既有滯后的一面，也存在著一些不足與缺陷。伴隨“十二五”以來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)改革與發(fā)展情況變化，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的不足與缺陷及其不良效應(yīng)也日益顯現(xiàn)，客觀上已經(jīng)成為嚴(yán)重影響深化改革并可能導(dǎo)致這一制度體系難以走向成熟、定型的法律障礙。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》存在的問(wèn)題與主要缺陷表現(xiàn)如下：

蕭軍∕攝

第一，一些立法內(nèi)容已經(jīng)明顯滯后于社會(huì)保險(xiǎn)改革發(fā)展形勢(shì)。如：《社會(huì)保險(xiǎn)法》第20—22條規(guī)定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，這二項(xiàng)制度實(shí)際上已經(jīng)合并，法律中的概念都不存在了；再如城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)在許多地方已經(jīng)統(tǒng)一，2016年1月國(guó)務(wù)院還發(fā)布了整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度的文件，但在立法中仍然是城鄉(xiāng)分割，第24條保留的新型農(nóng)村合作醫(yī)療顯然已經(jīng)不合時(shí)宜；還有工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)均無(wú)積極預(yù)防功能，制度功能受到了損害；法律規(guī)定公務(wù)員與參照公務(wù)員者由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定，現(xiàn)實(shí)則是其已建養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；還有建立護(hù)理保險(xiǎn)屬于應(yīng)對(duì)人口老齡化的合理舉措，勢(shì)在必行，需要填補(bǔ)，法律中并無(wú)相應(yīng)的規(guī)范等。所有這些，表明現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》中的一些內(nèi)容確實(shí)已經(jīng)跟不上社會(huì)保險(xiǎn)改革與發(fā)展形勢(shì)了，不修訂法律不僅無(wú)益推進(jìn)改革，也直接損害著法律的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。

第二，法律中的一些規(guī)定尚未真正得到貫徹落實(shí)。如，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收的規(guī)定，至今仍未實(shí)現(xiàn)；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌、其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，仍未見(jiàn)實(shí)質(zhì)進(jìn)展；社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制還未真正落實(shí)；養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制還未建立；社會(huì)保險(xiǎn)信息公開(kāi)披露機(jī)制還未得到確立，參保人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)也就無(wú)法得到保證；社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)作為法律規(guī)定的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并未得到尊重，其作用同樣尚未發(fā)揮。特別是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域中的違法行為制裁不力，各種騙取養(yǎng)老金、醫(yī)保基金等行為很少得到刑事懲治，使法律的威懾力大打折扣。這些現(xiàn)象表明，現(xiàn)行法律規(guī)定還需要盡快完善，更需要有相應(yīng)的法律條文來(lái)保證法律的貫徹實(shí)施。

第三，法律中有的規(guī)定過(guò)于原則，實(shí)際上無(wú)法操作。如，法律規(guī)定，個(gè)人可以監(jiān)督單位繳費(fèi)情況，但現(xiàn)實(shí)卻是連按照何種標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)都缺乏知情權(quán)，如何監(jiān)督？“視同繳費(fèi)”是法律的重要規(guī)定，關(guān)系到億萬(wàn)勞動(dòng)者的基本社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，但“視同繳費(fèi)”的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)及其與待遇掛鉤等如何操作，缺乏具體規(guī)定；政府的兜底責(zé)任是否無(wú)限，以及如何負(fù)責(zé)和分責(zé)，均缺乏明確規(guī)定；職工醫(yī)保中的個(gè)人賬戶已經(jīng)被詬病多年，如何處理卻在法律中被完全回避了；養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合之結(jié)構(gòu)比例缺乏明確規(guī)定，故而還在不時(shí)引發(fā)重大分歧，面臨顛覆社會(huì)保險(xiǎn)制度互助共濟(jì)本色的風(fēng)險(xiǎn)。還有現(xiàn)在用醫(yī)保基金購(gòu)買商業(yè)性的醫(yī)療保險(xiǎn)，還允許商業(yè)保險(xiǎn)公司贏利，這種做法顯然違背了現(xiàn)行法律的規(guī)定，即使要變革也應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)；而拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象一直禁而不止，關(guān)鍵的問(wèn)題同樣是法律規(guī)制對(duì)違法者的懲治不具可操作性，等等。

第四，法律中有的規(guī)定與改革取向相悖。如，社會(huì)保險(xiǎn)基金存入財(cái)政專戶，和社會(huì)保險(xiǎn)基金需要投資運(yùn)營(yíng)的改革取向相悖，也與新的預(yù)算法明確要求減少財(cái)政專戶、統(tǒng)歸國(guó)庫(kù)的宗旨相悖；所謂進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民、征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)規(guī)定，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和制度一體化進(jìn)程相悖；繳費(fèi)滿15年之規(guī)亦與延遲退休的政策取向相悖；退休人員不繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)之規(guī)與這一制度可持續(xù)發(fā)展相悖；還有法律中規(guī)定養(yǎng)老金待遇可以分段計(jì)算，但現(xiàn)實(shí)政策卻是通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的地區(qū)轉(zhuǎn)移而決定在退休地計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。所有這些，均表明現(xiàn)行立法還存在著與改革取向不一致的地方，事實(shí)上構(gòu)成了深化社會(huì)保險(xiǎn)改革的法律障礙，這從一個(gè)側(cè)面也反映了它的時(shí)代局限性。

綜上，現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》還比較粗糙，留下了時(shí)代局限性，法律的不完善，既是當(dāng)時(shí)改革實(shí)踐尚不成熟和無(wú)法形成高度共識(shí)的結(jié)果，亦為推進(jìn)改革朝著正確方向發(fā)展埋下了隱患。近年對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)改革的一些爭(zhēng)議，表明立法之缺陷與模糊并不利于社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的健康發(fā)展。

鑒于《社會(huì)保險(xiǎn)法》還比較粗糙，實(shí)施中的困惑與問(wèn)題不少，這是客觀事實(shí)。因此，在全面依法治國(guó)和加快促使社會(huì)保障體系盡快成熟、定型的時(shí)代背景下，要按照良法善治的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)推進(jìn)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展。為此，需要牢固確立法制意識(shí)，盡快讓《社會(huì)保險(xiǎn)法》成為良法，再在良法規(guī)制下讓社會(huì)保險(xiǎn)步入善治階段。應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)修訂法律的程序。

修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》的思路與要點(diǎn)

針對(duì)現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》，修法的重點(diǎn)是要解決一些根本性問(wèn)題。包括：一是必須打破分割，統(tǒng)一制度。不能再讓社會(huì)保險(xiǎn)制度在地區(qū)分割與群體分割的非正常狀態(tài)下發(fā)展，它應(yīng)當(dāng)成為公平的法定勞工成本和公平的參保對(duì)象權(quán)益。二是必須十分明確地規(guī)定政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的財(cái)政責(zé)任，包括是兜底責(zé)任還是分擔(dān)繳費(fèi)或支出責(zé)任，中央與地方財(cái)政的責(zé)任分擔(dān)等。三是進(jìn)一步明確社會(huì)保險(xiǎn)的管理體制與經(jīng)辦機(jī)制，為其正常運(yùn)行與發(fā)展提供正常的組織保障。四是必須進(jìn)一步明確規(guī)范具體運(yùn)行，為社會(huì)保險(xiǎn)制度的經(jīng)辦提供可供操作的依據(jù)。五是必須進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督，確保制度安全、高效，包括立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督等。

具體的修法建議包括：

第一章總則

修：第二條中將生育保險(xiǎn)并入醫(yī)療保險(xiǎn)，新增護(hù)理保險(xiǎn)；

第六條中應(yīng)當(dāng)增加各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度及基金的監(jiān)督。

第二章基本養(yǎng)老保險(xiǎn)

修法要點(diǎn)：本章應(yīng)當(dāng)重新架構(gòu)，按照一般性規(guī)定、公職人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)分別進(jìn)行規(guī)范。針對(duì)現(xiàn)有條文中的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)做如下必要修訂：

第十條刪除第三款即“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，在第一款中將“職工”改為“機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、企業(yè)與社會(huì)組織職工”；增加新的第三款，即農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)未就業(yè)的勞動(dòng)者依法參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

第十一條應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶的比重。

第十三條應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理清政府的財(cái)政責(zé)任，除繼續(xù)承擔(dān)并明確精算“視同繳費(fèi)年限”的支出外，還應(yīng)當(dāng)調(diào)整政府對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付不足的補(bǔ)貼責(zé)任。

第十六條繳費(fèi)15年應(yīng)當(dāng)調(diào)整為30年，但需要規(guī)定過(guò)渡期，如對(duì)接近退休的老年人可以有照顧性政策。

第十七條應(yīng)當(dāng)改為國(guó)家建立遺屬保險(xiǎn)金制度等。

第十九條在全國(guó)統(tǒng)籌后應(yīng)當(dāng)不存在個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)的情形，但對(duì)全國(guó)統(tǒng)籌前跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的仍然應(yīng)當(dāng)分段計(jì)算養(yǎng)老金。

第二十條、二十一條、二十二條應(yīng)當(dāng)刪除。

第三章基本醫(yī)療保險(xiǎn)

修法要點(diǎn)：本章應(yīng)當(dāng)重新架構(gòu)，按照一般性規(guī)定、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)或再保險(xiǎn)等分別進(jìn)行規(guī)范。針對(duì)現(xiàn)有條文中的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)做如下必要修訂：

第二十三條：職工應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到公職人員、城鄉(xiāng)居民。

第二十四、二十五條重組為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。

第二十六條修訂為公職人員、職工、城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)按照國(guó)家規(guī)定執(zhí)行。

第二十七條取消退休后不繳費(fèi)的規(guī)定，代之以所有人均須終身繳費(fèi)，但已經(jīng)退休的人員可以執(zhí)行原有政策。

第二十九條對(duì)支付方式與分級(jí)診療做新的規(guī)定。

第四章工傷保險(xiǎn)

修法要點(diǎn)：本章主要修訂內(nèi)容為：一是應(yīng)當(dāng)將工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍從職工擴(kuò)展到一切受雇勞動(dòng)者；二是應(yīng)當(dāng)加入工傷預(yù)防的內(nèi)容；三是增加工傷康復(fù)的制度安排；四是完善先行支付后的追償機(jī)制規(guī)定，確保這一有利于工傷受害者的法律規(guī)定落到實(shí)處。

第五章失業(yè)保險(xiǎn)

修法要點(diǎn)：本章主要修訂內(nèi)容為：一是應(yīng)當(dāng)將失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍從職工擴(kuò)展到一切受雇勞動(dòng)者；二是增加失業(yè)預(yù)防的制度內(nèi)容；三是增加失業(yè)預(yù)防的制度安排；四是增加失業(yè)人員培訓(xùn)的制度安排。

第六章生育保險(xiǎn)（改為護(hù)理保險(xiǎn)）

修法要點(diǎn)：取消本章現(xiàn)有內(nèi)容，將現(xiàn)有相關(guān)內(nèi)容并入醫(yī)療保險(xiǎn)一章，只作為一項(xiàng)待遇，不再單獨(dú)繳費(fèi)、獨(dú)立核算。

將本章改為護(hù)理保險(xiǎn)：應(yīng)當(dāng)規(guī)定護(hù)理保險(xiǎn)的覆蓋范圍、參保條件、享受待遇的資格與評(píng)審、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌層級(jí)，以及待遇支付等。

第七章社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳

修法要點(diǎn)：重點(diǎn)是統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳機(jī)制，全國(guó)由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收；進(jìn)一步明確申報(bào)、征繳、記賬等程序，對(duì)不依法繳費(fèi)（包括不繳納、拖延繳費(fèi)、降低繳費(fèi)基數(shù)等情形）的管制措施等。

第八章社會(huì)保險(xiǎn)基金

修法要點(diǎn)：重點(diǎn)是明確社會(huì)保險(xiǎn)基金的公共性、獨(dú)立性、非財(cái)政性，明確基金統(tǒng)籌層級(jí)并確保得到貫徹實(shí)施，明確基金預(yù)算制度；取消財(cái)政專戶制度；明確投資政策；對(duì)全國(guó)社會(huì)保障基金的性質(zhì)、來(lái)源、管理及運(yùn)轉(zhuǎn)、投資等進(jìn)行明確規(guī)范。

第九章社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦

修法要點(diǎn)：明確社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)制采取獨(dú)立法人化，按照養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)（含工傷保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)）分別建立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，明確經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)任務(wù)，明確對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的報(bào)告制度等。

第十章社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督

修法要點(diǎn)：重點(diǎn)是明確立法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的監(jiān)督，包括基金收支監(jiān)督、投資監(jiān)督及制度運(yùn)行的全方位監(jiān)督；明確社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的監(jiān)管職責(zé)與問(wèn)責(zé)制度；明確信息披露機(jī)制并接受社會(huì)監(jiān)督；明確社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的調(diào)解仲裁處理機(jī)制等。

第十一章法律責(zé)任

修法：重點(diǎn)是強(qiáng)化管理部門的法律責(zé)任；強(qiáng)化經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的責(zé)任化用人單位或雇主的責(zé)任；明確對(duì)違法者的法律處罰等。

第十二章附則

修法要點(diǎn)：取消第九十五條、第九十六條；

將第九十七條修訂如下：外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的，按照雙邊協(xié)定處理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)；沒(méi)有雙邊協(xié)定的，參照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)。■