提高政府統計數據質量，增強政府公信力

唐寶珍++王娟

摘要：隨著信息化的快速發展和社會主義市場經濟的逐步完善，人們對統計信息的質量要求越來越高，特別是大數據時代的到來，對我國政府統計數據的質量提高帶來了前所未有的機遇和挑戰。本文在梳理我國政府統計部門的工作的基礎上，分析了影響政府數據的具體原因，并在此基礎上提出了切實可行的改進措施。

關鍵詞：政府統計；數據質量；行政記錄；統計法

中圖分類號：CF812 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）025-0000-03

統計數據的質量是統計人的生命，而客觀、真實地反映社會、經濟現象的數據和內在數量規律是政府統計部門最基本的工作職責。近年來，中國政府所公布的統計數據與老百姓的生活感觸相悖的現象屢屢發生。比如：2011年全國31個省、市、自治區、直轄市的GDP總和不等于全國的GDP總額；政府公布的居民消費價格指數（CPI）及商品房平均價格時常與人們的實際生活感受不相符，地方政府存在“數字出官”、“官出數字”的現象等等。國家統計局是數據發布的權威部門，一定要全力保證統計數據的質量，一旦政府統計數據失真造成的危害是十分巨大的：第一，失真的統計數據使政府決策部門失去了可靠的信息來源，從而可能導致制定政策缺乏依據；第二，統計數據不真讓普通民眾認為政府故意粉飾社會經濟存在的問題，使得政府的公信力面臨挑戰，同時也影響政府的國際形象；第三，缺乏真實的統計數據，讓普通老百姓對當前的經濟情況缺乏正確的了解，不利于經濟政策的推行；第四，失真的統計數據使得社會科學研究缺乏實證的數據，從而影響社會科學的研究進程。因此，提高統計數據的質量是現階段統計工作必須面對的重要問題。

一、我國政府統計部門的主要工作以及影響統計數據質量的主要因素

（一）我國政府統計的主要工作

我國政府的統計機構是分級構建的，從上到下分別由國家統計局，省級統計局、地市級統計局和區縣級統計局構成，政府統計數據基本采用自上而下的層層布置，自下而上的逐級上報的模式來收集。

建國之初，我國經濟制度主要追隨前蘇聯模式，推行的是計劃經濟體制。在這個階段，強制性的行政命令保證了數據收集的可行性，但是，眾所周知，只有當政府能了解經濟生活的方方面面，并能公平合理地進行財富的分配時計劃經濟體制才是有效的。我國的社會實踐表明，沒有全能的政府，大躍進式的虛報、瞞報現象讓中國人民深受數據造假之害。

1978年，我國全面推行改革開放政策，逐步確立了市場經濟體制在社會經濟體制中的主體地位，市場作為一只“看不見的手”指揮著這個國家經濟的運作。隨著市場經濟的逐步完善，客觀、真實、及時的統計數據顯得越來越重要。只有真實的統計數據才能為市場提供可靠的經濟信息，從而更好地實現市場有效的資源配置。為了規范統計工作，我國唯一的一部統計法律——《中華人民共和國統計法》應運而生。該法于1983年12月8日由第六屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過，并用1996年和2009年分別進行了修訂，于2009年6月27日再次經第十一屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議修訂通過，并于2010年1月1日開始實施。《中華人民共和國統計法》規定：我國統計調查體系以周期性的普查為基礎，以經常性的抽樣調查為主體，輔之以定期報表、重點調查、典型調查等調查方式。其中，周期性的普查制度包括人口普查、農業普查和經濟普查。其中，人口普查和農業普查每10年進行一次，分別在逢“0”和“6”的年份開展；經濟普查每10年進行兩次，分別在逢“3”和“8”的年份進行。而經常性統計調查制度則包括年度和定期（半年、季度、月度）兩大統計調查制度，主要包括《國民經濟核算綜合統計調查制度》《工業統計調查制度》《固定資產統計調查制度》《科技綜合統計調查制度》《能源統計調查制度》《人口勞動力統計調查制度》等等。

為了更好的開展統計調查工作，也為了體現統計獨立性，國家統計局分別于1981年和1984年成立了農村抽樣調查隊和城市抽樣調查隊，1994年成立了企業調查隊，并于1994年對統計調查體系進行了全面的改革，從法律上正式確立了經常性抽樣調查在我國政府調查體系中的主體地位。

隨著市場經濟的發展，統計數據失真的現象越來越受到社會各界的關注。而面對人民對統計數據失真的質疑，國家統計局一直在想辦法來確保數據的真實性。2011年國家統計局全面推行“四大工程”，所謂的“四大工程”就是統一的基本單位名錄，統一的一套表調查制度、統一的數據采集處理軟件平臺、統一的聯網直報系統。其中，基本單位名錄庫中的所有企業都是法定的調查單位，企業一套表具體規定了調查內容，統一的數據采集處理軟件作為平臺使得企業聯網直報成為可能，這不僅保證了企業能夠簡單、及時、方便的將數據直接呈報給國家統計局，而且能夠實現各級統計機構在線同步接收、審核和共享原始數據。

（二）影響我國政府統計質量的主要因素

1.統計部門的不獨立運作方式是造成數據失真的根本原因。前面已經說過，我國政府統計是分級管理的，各級統計局歸屬于各級地方政府管理。而政府領導的政績考核需要統計數據來支撐，“官出數據”、“數據出官”的惡性循環就必然存在。為了體現統計的獨立性，我國成立了農村抽樣調查隊、城市抽樣調查隊和企業調查隊。這些調查隊人員從編制上屬于國家統計局，而他們的工資還依然由各級地方政府負責，這就無法保證統計調查的獨立性，調查隊提供的數據也不能檢驗地方政府統計數據的真實性。而如何實現統計的獨立運作，卻需要國家領導人的頂層設計，需要從制度設計上來實現。

2.集中的方案設計無法同時滿足各級政府的需要，無法調動基層工作人員的積極性。按照抽樣調查理論，我國開展的經常性的抽樣調查，其調查方案是由國家統計局統一設定，樣本點也是按照這一調查方案抽選的，它保證了抽樣調查的科學性和從全國層面來看的代表性，能滿足國家級、省級和地市級統計部門的需求。但是，我國各級政府官員的考核制度要求區縣級政府領導的政績需要有具體的數據支持，而按照隨機原則，大一統的抽樣設計使得分布在每個區、縣的樣本點不均勻，甚至可能出現某些區、縣的樣本點特別少的現象，僅僅收集這些抽中的樣本點的數據難以滿足各區、各鎮政府的需求。現實的問題是，統計數據又是由各區縣政府這些基層統計部門負責收集的，區縣級基層統計工作者的工資是由區縣政府發放的，而他們又無法提供該級政府官員需要的數據，其處境就可想而知了。因此，基層統計部門開展統計工作的積極性大打折扣，基層統計部門往往是為了完成上級的調查任務而被動的開展工作。

3.權利和義務的不對等，使得數據填報的源頭數據質量難以保證。眾所周知，數據是從最基本的調查單位開始收集的，比如，中國居民住戶抽樣調查，需要調查抽中單元戶的日常收支，內容十分繁瑣。雖然統計工作者一邊大力的宣揚統計工作對國家和人民生活的重要性，一邊竭盡全力的想出各種辦法來增加開戶率（開戶率是指住戶調查的過程中，愿意接受入戶調查的戶數占本級抽中樣本戶的比重。）但是，被調查者每日需要記錄生活開支，確實增加了他們的生活負擔，而這又無法為他們帶來切實的利益，因此，他們沒有主動性。盡管統計工作者想了很多辦法來激勵住戶填報，比如：每月給被調查戶提供60元的補助，但與記賬的麻煩程度相比，這份補助顯然沒有什么吸引力，無法激起人們對調查的興趣。又比如，一些發達地區的基層調查部門的統計人員承諾對住戶的記賬數據進行分析整理，并為該調查戶提供免費的家庭收支統計分析和理財建議等等，但是仍然不能很好地形成對填報者的激勵。政府統計數據作為一種公共資源，任何人都可以免費地從政府網站上、從政府統計年鑒上找到自己需要的資料，所以存在搭便車的行為。

4.《統計法》依然停留在制度層面，我國居民的統計素養參差不齊，使得基層自覺自愿上報數據很難實現。我國大部分民眾對統計調查，特別是抽樣調查的原理并不清楚，一方面，民眾需要數據來了解國家發展狀況和自己生活的狀況，另一方面，抽中的單位又不愿意成為被調查對象，使得基層統計工作難以開展。現在以國家統計局推行的“四大工程”為例來說明。“四大工程”的主要調查對象是“三上”企業，“三上”企業指的是規模以上工業企業、限額以上批發零售住宿餐飲企業、資質以內的建筑業企業和房地產開發企業。該工程設計的最初設想是企業統計人員在每個月的固定時間段利用統一的軟件平臺直接向國家統計局上報企業的生產經營狀況。這樣就從源頭上保證數據的真實、及時，杜絕數據采集的中間環節造假。該工程的出發點是非常好的，但兩年多來，其具體的實施效果并不如最初的設想，造成該現象的原因是多方面的：第一，雖然《統計法》規定企業有義務向國家統計部門上報真實的統計數據，但是，企業自覺自愿地真實、及時上報了統計數據，對企業來講也沒有什么直接的益處。由于“三上”企業很多，某個企業不真實的統計數據很難在短時間內被發現，統計法的處罰力度不夠，現在還沒有形成對統計數據報告者的威懾力。第二，“三上”企業的日常生產經營活動非常繁忙，很多企業都沒有專門的統計人員，而是會計人員兼任統計人員，這些人員主要的業務是財會工作，只是在每個月需要填報數據的時候才加班加點來完成統計數據的報表，而企業又沒有專門為這些人員的工作額外增加工資，上報統計數據對企業統計人員來講是一個負擔，因此，統計人員沒有熱情保證數據的真實和完整。第三，“四大工程”推行“企業一套表”，表中需要的數據分散在各個部門，比如，一套表中的“勞動工資額”項目的數據是由企業的人事部門掌握的，企業的增加值等數據是企業的財務部門掌握的，而企業的科技投入數據是由企業的研發部門掌握的等等，而“三上”企業填報數據的時間按規定只有固定的3～5天，企業的基層統計人員地位往往很低，他無法在短時間內與企業的這些職能部門溝通，他也不可能對所有部門的業務都熟悉，因此，就難以保證數據的真實性。

二、提高政府統計數據質量的措施

（一）大數據時代信息更加暢通，群眾的監督更加有效，使統計工作的獨立開展成為必然趨勢

針對統計部門不獨立的運作方式而導致的官員影響數據填報的問題，確實是一個體制性問題，我國中央政府官員必須正視這一問題。雖然2013年12月，中央政府提出考核政府官員不用唯一的GDP指標，還要輔助環保和可持續發展等一系列的統計指標，但本人認為，不論利用什么指標來考核官員，只要各級統計部門是由各級政府管轄，而且官員的考核依然需要統計數據支持，那么，統計數據失真現象就無法避免。我國是中央高度集權的管理體制，要保持統計的獨立性，我們不妨借鑒美國的有些做法。美國政府統計體制結構是比較松散的。美國聯邦政府各部門獨立開展統計工作，部門統計與行政管理相結合，部門統計的目的是加強行政管理。美國商業部、農業部、勞工部、教育部、能源部、衛生部等部門都下設相關的統計機構，并負責相關部門的統計工作，其中商務部普查局和勞工部統計局是相對綜合的統計部門。而隸屬于商務部的經濟分析局則負責國民經濟核算。商務部普查局是核心的統計部門，除了負責人口普查和經濟普查之外，每年還要進行大約100個其他調查項目，大部分項目來自于勞工部、司法部等統計部門，但是調查經費也來自于這些部門自己的財政預算。從這一架構可見，聯邦政府各統計機構與州及地方政府統計部門之間是一種獨立、平等、合作的關系，加強各部門之間的協調就顯得十分必要。我國統計部門的很多工作與工商、稅務、交通等職能部門存在交叉和重復，數出多門的現象在所難免。國家統計局需要梳理與相關管理部門存在重復統計的工作，讓各職能部門已有的統計機構來承擔相應的統計工作，避免重復。國家統計局只從事各職能部門無法完成的全社會范圍內的普查和抽樣調查工作。

（二）破除管理部門之間的壁壘，早日實現行政記錄的共享，增強統計服務社會的功能

我國工商、稅務、財政、交通、衛生等行政部門擁有大量的行政記錄，這些數據是伴隨行政管理而產生的，都比較權威、真實。而且是管理部門在收集這些數據時成本是很低的，但是，在目前的管理體制下，部門之間存在壁壘，無法實現這些優良的信息的共享，造成了巨大的社會資源的浪費。因此，我國政府可以牽頭搭建信息共享平臺，利用行政手段來強制實現信息的共享。我國的政府統計數據大部分還停留在統計年鑒這種死板的平臺上，服務于社會的職能還沒有充分地發揮。主要表現在指標老化現象嚴重，不能滿足現代研究的需要。常常有學者抱怨自己研究領域中的核心數據在官方統計中無法找到。（比如工業企業產值的數據），要么是數據完全沒有公布，要么是公布的數據殘缺不全，為了研究的需要，有些機構甚至自己成立專門的調查小組，自己對數據進行收集整理，這就造成了重復的工作以及大量的社會資源的浪費。相比而言，美國政府統計服務社會的功能比我國要全面一些，美國商務部普查局及時更新和維護包括全美境內所有居民單位、辦公樓、商業樓等建筑的地理信息系統，并將它與統計數據聯系起來，使得每個被調查對象都能在該系統中找到，同時普查局還把地理信息系統和統計數據結合起來像社會公開發布，這大大加強了統計信息的廣度和深度，增強了統計工作服務于社會的職能。在大數據迅速發展的今天，利用信息技術來增強統計服務社會的功能勢在必然，國家統計局要盡早實現統一數據平臺的搭建，也可逐步實現地里信息系統和統計數據的可視化公布，讓數據的使用更加方便，提供的信息更加全面。

（三）加強《統計法》的執行和處罰力度，增強統計法的威懾力

統計體制的完善必須以法律制度作為保障。美國的信息保密制度保障了統計工作的順利開展。美國政府組織法規定，禁止政府雇員透露任何可識別個體單位、家庭或經濟組織信息的行為，任何違反這一規定的政府雇員將面臨最高25萬美元的罰款，或5年監禁，或并罰。正是有如此嚴厲的法律制度才能打消被調查者提供資料時的顧慮，也才能有效避免政府從業人員拿著統計信息尋租。我國雖然于2010年正式頒布實施了新的《統計法》，該法對統計調查體系、調查方法以及處罰措施都停留在書面上，操作性不強，統計法還沒有真正起到對統計工作過程的監督作用，處罰力度不夠影響了統計法的法律威懾力。

（四）加強統計報表設計的合理性，營造全社會重視統計工作社會氛圍

首先，報表的設計要綜合考慮呈報者和統計匯總人員的方便程度，調整統計調查的內容，最大限度地方便人們呈報數據。而增強社會對統計的重視程度可以通過提高全國人民的統計素養，加強統計宣傳來實現。目前我國統計公益廣告的制作和宣傳還十分缺乏，即便是2014年1月1日開始的第四次經濟普查這個重要的調查項目在我國的主要媒體上也很少宣傳。正面的統計宣傳是十分必要的，它使得人們在潛移默化中形成對統計數據重要性的認知，并能讓人們將主動提供真實的統計數據成為一種基本常識。通過宣傳，還可以增強統計人員的使命感、責任感和社會認同感。不僅如此，加強對統計違法行為懲罰的宣傳也可以對統計造假行為形成威懾，從而有利于形成實事求是的社會風氣，從根本上杜絕統計造假行為。

三、結語

隨著信息化的快速發展和社會主義市場經濟的逐步完善，人們對統計信息的質量要求越來越高，特別是大數據時代的到來，對我國政府統計數據的質量提高帶來了前所未有的機遇和挑戰。我國政府統計部門必須正視影響統計數據質量的若干因素，及時梳理部門統計與政府統計之間的職責分工，打破管理部門之間的行政壁壘，早日實現行政記錄的共享，通過統計立法、嚴格執法和加強統計宣傳等方式來提高統計數據的質量，從而提高政府的公信力。

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作者簡介：唐寶珍（1977-），女，漢族，湖北人，廣東外語外貿大學經濟與貿易學院講師，暨南大學在讀博士研究生，研究方向：經濟統計與金融統計。

王 娟（1977-），女，漢族，湖北人，廣東外語外貿大學思科信息學院副教授，中山大學在讀博士研究生，研究方向：網絡信息資源的利用和管理。