村民自治中村委會(huì)選舉有關(guān)問(wèn)題的外部原因分析

陳海燕 楊凌霄 段麗瓊

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院 云南 昆明 650000)

村民自治中村委會(huì)選舉有關(guān)問(wèn)題的外部原因分析

陳海燕 楊凌霄 段麗瓊

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院 云南 昆明 650000)

我國(guó)村民委員會(huì)是基層民主政治的重要組成部分，自1988年《村民委員會(huì)組織法》頒布以來(lái)，村委會(huì)這個(gè)自治組織己經(jīng)走過(guò)了20多個(gè)年頭，作為農(nóng)村基層民主政治生活的頭等大事，村委會(huì)選舉經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，逐漸從不成熟走向成熟，從不規(guī)范走向規(guī)范化，在實(shí)踐中對(duì)于保障農(nóng)民權(quán)利，推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)發(fā)揮了重要作用。然而在新時(shí)期我國(guó)村委會(huì)選舉面臨著一些比較突出的問(wèn)題，出現(xiàn)了如選民資格和候選人資格確定難、違規(guī)競(jìng)選、賄選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)等問(wèn)題，阻礙了我國(guó)基層民主政治建設(shè)推進(jìn)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧新農(nóng)村的進(jìn)程。本文將對(duì)造成村委會(huì)選舉中的問(wèn)題的外部原因進(jìn)行分析和闡述。

村委會(huì);民主選舉;問(wèn)題;外部原因

村民自治是我國(guó)農(nóng)村基層治理模式的創(chuàng)新，也是我國(guó)民主最廣泛的實(shí)踐，得到了黨和國(guó)家充分的肯定，并以法律形式確定下來(lái)。民主選舉村委會(huì)是村民自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沒(méi)有合法有序的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督都將是空中樓閣。所以村委會(huì)選舉是村民自治的核心內(nèi)容，是村民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的直接體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)基層民主的重要內(nèi)容。在實(shí)踐的過(guò)程中出現(xiàn)的違法現(xiàn)象給基層民主政治建設(shè)帶來(lái)了嚴(yán)重的影響，也引起了國(guó)家的重視。選舉過(guò)程中出現(xiàn)了諸如選民資格和候選人資格確定難、違規(guī)競(jìng)選、賄選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了選舉的公正性，使選民的參與積極性受到傷害，增加了群體性事件發(fā)生的概率，影響社會(huì)穩(wěn)定，阻礙了我國(guó)基層民主政治建設(shè)推進(jìn)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧新農(nóng)村的進(jìn)程。因此，需要對(duì)影響村委會(huì)選舉的因素及相互作用機(jī)制進(jìn)系統(tǒng)分析，探究問(wèn)題的成因，以便在此基礎(chǔ)上提出進(jìn)一步推進(jìn)村委會(huì)選舉的對(duì)策建議。

導(dǎo)致村民委員會(huì)換屆選舉問(wèn)題的原因是多方面的，既有法律制度上的原因，又有操作層面的原因；既有客觀上的原因，又有主觀上的原因；既有內(nèi)部的原因，也有外部的原因。本文中將對(duì)民主選舉中問(wèn)題產(chǎn)生的外部原因進(jìn)行分析與解釋，此處的內(nèi)外部原因的劃分以村委會(huì)管轄地為參照體，與外部因素相關(guān)的主要包括法律環(huán)境和鄉(xiāng)鎮(zhèn)府對(duì)村委會(huì)選舉的影響。

1 村委會(huì)選舉法律制度存在缺失阻礙了村委會(huì)選舉的發(fā)展

盡管國(guó)家村民自治制度為村委會(huì)選舉提供了制度保障，并為村委會(huì)選舉的順利進(jìn)行提供了依據(jù)，但是現(xiàn)行的法律法規(guī)仍存在著一些不完善的地方，許多法律條文的規(guī)定并不明晰，在現(xiàn)實(shí)村委會(huì)選舉中可操作性較差，容易引起歧義。再加上現(xiàn)實(shí)農(nóng)村生活日新月異，出現(xiàn)了一些法律沒(méi)有明確規(guī)定的但又無(wú)法回避的新情況、新問(wèn)題，阻礙了村委會(huì)選舉的發(fā)展。目前學(xué)界對(duì)現(xiàn)行村委會(huì)選舉制度存在的問(wèn)題進(jìn)行了廣泛的討論，主要關(guān)注以下方面：

1.1 村民資格制度存在缺陷。

依照《村民委員會(huì)組織法》第 13條規(guī)定：年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但對(duì)村民資格并沒(méi)有做出明確的規(guī)定，在實(shí)際操作中，各地大多都以是否據(jù)具有本村戶籍作為村民資格的依據(jù)。然而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村打破了過(guò)去封閉的局面，人口流動(dòng)加快，一方面農(nóng)村大量的剩余勞動(dòng)力不斷涌向城鎮(zhèn)，農(nóng)村中出現(xiàn)了許多外出務(wù)工人員，還有一些戶口雖然在村莊但常年外出經(jīng)商和求學(xué)的人，他們雖然都擁有本村的戶籍，具有選民資格，但是在選舉日，往往會(huì)因?yàn)榛卮鍏⒓舆x舉成本過(guò)高，或者常年不在村內(nèi)，與村莊的利益關(guān)聯(lián)較弱而不參加村委會(huì)選舉或者隨意的將選票委托其他人代投；另一方面還有一些人由于經(jīng)商、親屬關(guān)系等原因落戶到農(nóng)村，長(zhǎng)期在村莊居住，他們的利益與村莊密切相關(guān)，但是由于沒(méi)有本村戶籍，想?yún)⒓舆x舉卻沒(méi)有選民資格。村委會(huì)選舉的目的之一就是保護(hù)村民的利益，村民資格規(guī)定的缺失，使村委會(huì)選舉保護(hù)村民利益的功能大打折扣。

1.2 缺乏對(duì)違法行為認(rèn)定和處理的明確規(guī)定。

《村民委員會(huì)組織法》第 17 條規(guī)定“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的，其當(dāng)選無(wú)效。”①除了威脅，賄賂、偽造選票等不正當(dāng)行為以外，在實(shí)踐當(dāng)中還存在無(wú)故不參加選舉、阻止其他選民進(jìn)入會(huì)場(chǎng)選舉、在選舉現(xiàn)場(chǎng)鬧事、打砸選票箱、在選票上做記號(hào)等不正當(dāng)行為，尤其是對(duì)現(xiàn)階段村委會(huì)選舉中的競(jìng)選、賄選問(wèn)題沒(méi)有明確的規(guī)定，由于法律并沒(méi)有明確的規(guī)定這些行為是否違法，給選舉中的違法認(rèn)定工作造成了很大的困難。對(duì)于選舉中的違法行為，規(guī)定的處理機(jī)關(guān)過(guò)多，誰(shuí)來(lái)調(diào)查、取證，調(diào)查期間由誰(shuí)主政，誰(shuí)有資格宣布當(dāng)選無(wú)效，追究何種法律責(zé)任以及有權(quán)處理機(jī)關(guān)不依法處理時(shí)應(yīng)擔(dān)負(fù)何種責(zé)任等問(wèn)題都沒(méi)有做出明確的規(guī)定，很容易出現(xiàn)“九龍治水”的窘狀，造成不同機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)互相推諉扯皮的現(xiàn)象。選舉中違法行為認(rèn)定困難，缺乏必要的處罰措施，都是造成選舉中違法行為較多的原因所在。

1.3 對(duì)村委會(huì)與村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的界定模糊。

《村委會(huì)組織法》對(duì)村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系方面只做了原則性的規(guī)定，其第 5 條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。”“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。”②但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民自治的機(jī)關(guān)是哪一個(gè)部門(mén)，在哪些方面進(jìn)行指導(dǎo)，采取何種方式進(jìn)行指導(dǎo)等等問(wèn)題，并無(wú)明確的規(guī)定，缺乏可操作性。而這些問(wèn)題的存在就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保護(hù)自己的利益而采取行政手段干涉選舉提供了條件。對(duì)黨支部與村委會(huì)的關(guān)系，《村委會(huì)組織法》也僅規(guī)定黨支部是農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨支部與村委會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但領(lǐng)導(dǎo)的方式，雙方的職責(zé)范圍都沒(méi)有做出明確的規(guī)定，這也是造成現(xiàn)實(shí)農(nóng)村中“兩委”關(guān)系之間矛盾的原因之一。

1.4 權(quán)利救濟(jì)途徑的缺失。

有權(quán)利必有救濟(jì)，法律的執(zhí)行必然有相應(yīng)的救濟(jì)措施予以保障，否則法律的合理性和應(yīng)用性就會(huì)受到大眾的質(zhì)疑。《村民委員會(huì)組織法》第17條規(guī)定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理”。③《村民委員會(huì)組織法》僅此條對(duì)違法選舉做出規(guī)定，主要針對(duì)的是參選者的違法行為，且違法行為列舉不充分，認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)不明確，也缺乏何種程度的法律制裁的規(guī)定。實(shí)踐中，除了選民和競(jìng)選者，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村黨支部在指導(dǎo)、幫助村民委員會(huì)選舉中也有不正當(dāng)行為。由于法律法規(guī)上缺乏對(duì)村民委員會(huì)選舉權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定，違法難究，嚴(yán)重影響了村民參與選舉的積極性。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)選舉的影響

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最底層的國(guó)家政權(quán)，國(guó)家的意志主要通過(guò)它向農(nóng)村傳達(dá)，它與農(nóng)村的聯(lián)系最為緊密，同時(shí)也對(duì)自己行政區(qū)劃內(nèi)的各農(nóng)村情況最為了解。村委會(huì)選舉作為村民自治關(guān)鍵環(huán)節(jié)，選舉在農(nóng)村順利的開(kāi)展離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)民主選舉的介入和干預(yù)因目的以及干預(yù)方式的不同而導(dǎo)致了不少問(wèn)題的產(chǎn)生。

第一，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色為其提供了違法操作選舉的動(dòng)機(jī)。目前，我國(guó)基層政府承擔(dān)了規(guī)則制定與解釋、信息傳輸與發(fā)布、組織與操作、仲裁、秩序監(jiān)督與維持等功能，幾近于“全能”角色，即它既是“立法者”，又是“執(zhí)法者”，又是“監(jiān)督者”。我們可以認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著兩種不同的角色，一是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，另一個(gè)是理性行為者，無(wú)論那種角色都使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾向于直接或間接的違法操作村委會(huì)選舉。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家最基層的政權(quán)機(jī)關(guān)，在國(guó)家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位，這決定了國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃和任務(wù)，最終都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹、落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，其合法性來(lái)源于上級(jí)政權(quán)，權(quán)力總是向它的來(lái)源負(fù)責(zé)，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要向上負(fù)責(zé)，上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行考核的主要指標(biāo)之一就是看其是否完成了上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，這也是目前決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去留的主要標(biāo)準(zhǔn)。為了完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須要獲得村委會(huì)的支持和幫助。而且，從“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”理論角度看，國(guó)家或政府是由官員組成的，官員也是具有充分理性的人，有著自己的特殊利益，也有謀求利益最大的傾向。因此，為了完成任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會(huì)傾向與采取各種合法或不合法的手段去操縱村委會(huì)選舉，使“聽(tīng)話的”人當(dāng)選村委會(huì)干部，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的工作得以順利開(kāi)展，使得任務(wù)得以保質(zhì)保量地按時(shí)完成。

在與村委會(huì)關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅是基層政權(quán)同時(shí)也是一個(gè)理性行動(dòng)者。隨著村民自治在農(nóng)村的推行，村民的自主性、主人翁意識(shí)都有了很大程度的提高，村莊內(nèi)部的事務(wù)主要通過(guò)村委會(huì)去討論、決定、推行，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力不斷的流失，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用手中的優(yōu)勢(shì)資源從農(nóng)村中獲取利益，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其成員的既得利益受到了嚴(yán)重的損害。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為理性行動(dòng)者為了維護(hù)并擴(kuò)大自己的既得利益，在選舉中設(shè)法使自己合意的候選人當(dāng)選，在選舉后結(jié)成利益聯(lián)盟，似乎也就變得很“正常了”。

第二，制度供給短缺為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法操作選舉提供了可能。從村民自治在農(nóng)村的推行開(kāi)始，由村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)代表村民行使基層自治權(quán)，《村委會(huì)組織法》中也規(guī)定二者之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但是，《村組法》對(duì)村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系的規(guī)定是非常粗略和原則化的，既沒(méi)有明確規(guī)定“指導(dǎo)、支持、幫助”的內(nèi)容、方法與方式，也沒(méi)有明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和形式。這實(shí)際上就賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，為其維護(hù)并擴(kuò)大自身的利益、違法操作村委會(huì)選舉提供了有利的條件，并且風(fēng)險(xiǎn)成本較低。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相對(duì)于村委會(huì)的“特權(quán)”地位也為其違法操作選舉提供了便利 。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較村民及村委會(huì)擁有多得多的政治、經(jīng)濟(jì)、組織和文化資源，特別是掌握著村委會(huì)不可能具備的合法使用暴力的稀缺資源。比如在經(jīng)濟(jì)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著較多的經(jīng)濟(jì)資源，既可以決定是否給村干部以額外的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，也可以決定是否給村莊技術(shù)或經(jīng)濟(jì)援助；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也擁有較多的組織資源如司法、公安機(jī)關(guān)等以實(shí)現(xiàn)自己在選舉中的目標(biāo)。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操縱村委會(huì)選舉的方式多變。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入村委會(huì)選舉的環(huán)節(jié)主要有：宣傳發(fā)動(dòng)、產(chǎn)生村民選舉委員會(huì)、提名候選人、確定正式候選人、組織正式選舉、解釋投票結(jié)果等”。④隨著村民自治的不斷發(fā)展，村民民主意識(shí)逐漸提高，在村民自治推行較好的農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接操縱或過(guò)度干預(yù)選舉的可能性大大降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來(lái)越不敢明目張膽的違法操縱選舉，現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過(guò)操縱候選人來(lái)介入村委會(huì)選。

首先，《村委會(huì)組織法》對(duì)候選人的資格只是做了原則性的規(guī)定，并沒(méi)有提出具體的要求，各省市政府雖然就村委會(huì)候選人資格做出了一些補(bǔ)充規(guī)定，但是大多數(shù)也是原則性的，在確定正式候選人時(shí)，就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照自己的意愿制定候選人資格條件，將不符合自己要求但又具有相當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)力的候選人排擠出選舉提供了極大的操作空間；其次，在確定正式候選人之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)自己手中掌握的各種經(jīng)濟(jì)、政治資源為自己中意候選人拉票，或利用自己的下屬機(jī)構(gòu)村黨支部為自己支持的候選人拉票。在選舉結(jié)束之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如果不滿意選舉結(jié)果，就會(huì)利用手中對(duì)選舉結(jié)果的解釋權(quán)，去宣布選舉有效或者無(wú)效，村民往往也不會(huì)有很大的意見(jiàn)，即使有不同的意見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)通過(guò)手中的權(quán)力將其壓制下去。

3 結(jié)語(yǔ)

本文認(rèn)為在影響村委會(huì)選舉的相關(guān)因素當(dāng)中，國(guó)家的法律制度為村委會(huì)選舉的順利推行提供了制度和法律保證，但有關(guān)村委會(huì)選舉的法律法規(guī)不是十分完善，不利于村委會(huì)選舉的健康發(fā)展；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)選舉的合法介入是必須的，但是必須要明確介入的方式、方法、范圍，而不是違法去操縱選舉，這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，改變其工作方式。另外文章也認(rèn)為在研究村委會(huì)選舉過(guò)程中既要看到共性的問(wèn)題，同時(shí)也應(yīng)注意村莊的異質(zhì)性，因地制宜的分析影響因素，解決問(wèn)題。

注解：

① 引自《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第17條.

② 引自《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第5條.

③ 引自《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第17條.

④ 蘇亞亞. 村委會(huì)選舉影響因素研究 [D].燕山大學(xué). 2010.

[1] 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》,1998.11.4第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò),2010.10.28第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議修訂.

[2] 金曉丹. 我國(guó)村民委員會(huì)民主選舉中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究—以X、Y兩村村委會(huì)選舉為例[D]. 中國(guó)石油大學(xué),2010

[3] 沈麗麗. 我國(guó)農(nóng)村村委會(huì)“賄選”問(wèn)題研究—基于公共選擇理論視角[D]. 東北財(cái)經(jīng)大學(xué),2011.

陳海燕(1991.04-)，女，彝族，云南個(gè)舊人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向：地方政府管理。楊凌霄(1992.05-)，女，漢族，云南楚雄人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院在讀研究生，研究方向：地方政府管理。段麗瓊(1991.04-)，女，彝族，云南楚雄人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向：地方政府管理。

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