煙基項(xiàng)目管護(hù)模式初探

楊杰++譚青濤++陳為習(xí)++王寶劍++李曙光

【摘要】2005年以來(lái)，各地積極響應(yīng)國(guó)家局關(guān)于開(kāi)展煙葉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善煙田基礎(chǔ)條件的號(hào)召，大力開(kāi)展基本煙田基礎(chǔ)設(shè)施配套，推動(dòng)了現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)發(fā)展。但隨著基本煙田基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的不斷配套完善，如何能夠有效地管控項(xiàng)目，提高設(shè)施的利用率、利用效率和完好率，實(shí)現(xiàn)煙基設(shè)施項(xiàng)目長(zhǎng)期安全運(yùn)行，發(fā)揮最大效益，對(duì)于促進(jìn)煙葉生產(chǎn)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】項(xiàng)目 管護(hù) 初探

一、引言

2005年以來(lái)，各地積極響應(yīng)國(guó)家局關(guān)于開(kāi)展煙葉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善煙田基礎(chǔ)條件的號(hào)召，大力開(kāi)展基本煙田基礎(chǔ)設(shè)施配套，推動(dòng)了現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)發(fā)展。但隨著基本煙田基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的不斷配套完善，如何能夠有效地管控項(xiàng)目，提高設(shè)施的利用率、利用效率和完好率，實(shí)現(xiàn)煙基設(shè)施項(xiàng)目長(zhǎng)期安全運(yùn)行，發(fā)揮最大效益，對(duì)于促進(jìn)煙葉生產(chǎn)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

二、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

農(nóng)田水利設(shè)施建成后，如何管護(hù)？這是發(fā)展中國(guó)家普遍面臨的世界性難題。20世紀(jì)80年代一些國(guó)際性組織，包括世界銀行、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織等在許多發(fā)展中國(guó)家推行“用水戶(hù)參與灌溉管理”模式。規(guī)定所有使用世行貸款項(xiàng)目的農(nóng)田水利工程，都必須組建農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，從實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況來(lái)看，農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。在國(guó)內(nèi)，2011年中央一號(hào)文件提出了要“深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，明確所有權(quán)和使用權(quán)，落實(shí)管護(hù)主體和責(zé)任，對(duì)公益性小型水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)給予補(bǔ)助，探索社會(huì)化和專(zhuān)業(yè)化的多種水利工程管理模式”。在現(xiàn)實(shí)中，建成水利設(shè)施項(xiàng)目管護(hù)情況令人堪憂(yōu)，煙草行業(yè)投資建設(shè)的水利設(shè)施在管護(hù)方面，面臨同樣的境地；建成的烘烤工場(chǎng)、育苗工場(chǎng)等也面臨同樣的尷尬境地，各地利用烤房、育苗工場(chǎng)開(kāi)展了養(yǎng)殖、種植等綜合利用，取得了一定成效，但仍需進(jìn)一步完善機(jī)制、提升水平。

三、項(xiàng)目主要研究?jī)?nèi)容

分類(lèi)明晰項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。目前臨沂的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作正在從小范圍試點(diǎn)轉(zhuǎn)向大范圍推進(jìn)。借鑒地方農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)，積極爭(zhēng)取政府支持，穩(wěn)步推進(jìn)煙基項(xiàng)目法律意義上的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)。2015年我們?cè)谝誓峡h進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)確認(rèn)試點(diǎn)。

（1）選擇產(chǎn)權(quán)辦理場(chǎng)所。我們通過(guò)篩選，確定沂南縣金葉黃煙種植專(zhuān)業(yè)合作社的烘烤工場(chǎng)進(jìn)行法律意義上的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)。烘烤工場(chǎng)位于沂南縣辛集鎮(zhèn)劉家八角汪村，于2011年建設(shè)，主要建設(shè)內(nèi)容包括密集烤房30座、辦公室、農(nóng)機(jī)棚、院墻等設(shè)施，占地20畝，用地性質(zhì)為一般農(nóng)田。

（2）產(chǎn)權(quán)確認(rèn)辦理流程。通過(guò)協(xié)調(diào)地方政府、行政部門(mén)，梳理出產(chǎn)權(quán)確認(rèn)辦理流程。①土地流轉(zhuǎn)。建設(shè)用地單位（沂南縣金葉黃煙種植專(zhuān)業(yè)合作社，以下簡(jiǎn)稱(chēng)合作社）與農(nóng)戶(hù)簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，將土地從農(nóng)戶(hù)手中流轉(zhuǎn)出來(lái)，流轉(zhuǎn)到農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到期，一般在15年左右。②規(guī)劃申請(qǐng)。合作社向規(guī)劃局提出申請(qǐng)。③規(guī)劃審核、頒證。規(guī)劃局根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行審核，依據(jù)該法第41條規(guī)定，對(duì)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求的建設(shè)工程，頒發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。④建設(shè)用地申請(qǐng)。合作社向國(guó)土資源局提出建設(shè)用地申請(qǐng)，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以正式文件向國(guó)土資源局提出建設(shè)用地申請(qǐng)。⑤建設(shè)用地審核、批復(fù)。國(guó)土資源局測(cè)繪大隊(duì)經(jīng)測(cè)繪制作烘烤工場(chǎng)用地備案圖，國(guó)土資源局經(jīng)過(guò)審核研究，以正式文對(duì)農(nóng)業(yè)建設(shè)用地做出批復(fù)。

（3）產(chǎn)權(quán)確認(rèn)辦理試點(diǎn)結(jié)果。通過(guò)多方協(xié)調(diào)、努力，合作社的烘烤工場(chǎng)取得了規(guī)劃局頒發(fā)的鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證和國(guó)土資源局的農(nóng)業(yè)建設(shè)用地批復(fù)。

建立煙基項(xiàng)目管護(hù)基金。積極爭(zhēng)取地方政府支持，從當(dāng)年煙葉稅收中提取一定比例返還用于煙基項(xiàng)目管護(hù)基金建立，按照規(guī)范收支、便于操作、發(fā)揮實(shí)效的原則，以合作社為主體，完善煙基項(xiàng)目管護(hù)基金籌集、運(yùn)行體制。

（1）管護(hù)資金籌集渠道。目前，村委會(huì)、合作社都對(duì)管護(hù)資金無(wú)能為力。考慮到國(guó)家局開(kāi)展煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的就是為了發(fā)展現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)，就是為了服務(wù)于煙葉生產(chǎn)。而每年投放于煙葉收購(gòu)的資金非常巨大，僅2014年，臨沂市煙葉收購(gòu)就投放收購(gòu)資金3.65億元，實(shí)現(xiàn)煙葉稅8033萬(wàn)元，平邑縣煙葉收購(gòu)?fù)斗刨Y金3788萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)煙葉稅833萬(wàn)元。如果積極爭(zhēng)取地方政府支持，從當(dāng)年煙葉稅收中提取一定比例返還，用于煙基項(xiàng)目管護(hù)資金，就能夠解決管護(hù)資金缺乏的問(wèn)題。若按3%比例提取日常管護(hù)資金，全市為241萬(wàn)元，平邑縣可提取25萬(wàn)元，即可滿(mǎn)足煙葉基礎(chǔ)設(shè)施的日常管護(hù)費(fèi)用。

（2）管護(hù)資金籌集落實(shí)情況。市局（公司）選擇平邑縣為試點(diǎn)單位。平邑縣2013-2014兩年從煙葉稅收返還中提取了90萬(wàn)元作為煙基管護(hù)資金（這是全省第一份也是唯一一份）。在此基礎(chǔ)上，計(jì)劃2014年繼續(xù)從煙葉稅收返還中提取25萬(wàn)元作為煙基管護(hù)資金。

（3）建立管護(hù)資金籌集運(yùn)行機(jī)制。①建章立制。制定管護(hù)資金使用辦法，專(zhuān)款專(zhuān)用，用于煙基項(xiàng)目管護(hù)，確保項(xiàng)目正常運(yùn)行。②明確使用主體。以合作社為主體，按照規(guī)范收支、便于操作、發(fā)揮實(shí)效的原則，規(guī)范使用管護(hù)資金。③規(guī)范付款程序。項(xiàng)目維修完成后，首先由煙站進(jìn)行初驗(yàn)，驗(yàn)收合格后報(bào)合作社，合作社匯總?cè)h情況報(bào)縣局（分公司），組織監(jiān)管小組成員進(jìn)行統(tǒng)一驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收合格證明。合作社以驗(yàn)收合格證明為依據(jù)，出具付款審批及資金補(bǔ)貼合同等相關(guān)報(bào)帳手續(xù)，由監(jiān)管小組組長(zhǎng)及合作社社長(zhǎng)簽批后進(jìn)行維修費(fèi)用支付，合作社進(jìn)行財(cái)務(wù)記帳。④完善監(jiān)督機(jī)制。明確由村委會(huì)提出申請(qǐng)，由所在煙站把關(guān)審核，合作社支付管護(hù)資金，賬務(wù)公開(kāi)。同時(shí)，縣局（分公司）將資金使用情況及時(shí)以書(shū)面形式匯總上報(bào)縣政府，以便及時(shí)掌握管護(hù)情況，進(jìn)一步做好監(jiān)管，確保專(zhuān)款專(zhuān)用，取得實(shí)效。

四、主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)

開(kāi)展了產(chǎn)權(quán)確認(rèn)試點(diǎn)，明晰了產(chǎn)權(quán)辦理流程，實(shí)現(xiàn)了法律意義上的物權(quán)歸屬，項(xiàng)目有了“身份證”。

爭(zhēng)取到了煙葉稅返還，建立了管護(hù)資金籌集運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了煙葉基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)于煙葉生產(chǎn)收購(gòu)、煙葉稅收返還補(bǔ)貼于煙葉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)的良性循環(huán)。