解決行政訴訟立案難的對策及建議研究
——從被告確認、起訴程序保障兩方面著手

王少敏（四川省社會科學院法學研究所，四川 成都　610000）

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解決行政訴訟立案難的對策及建議研究
——從被告確認、起訴程序保障兩方面著手

王少敏
（四川省社會科學院法學研究所，四川 成都610000）

摘要：行政訴訟立案難是我國目前行政訴訟領域的困境，立案是是人民法院啟動訴訟程序和保障當事人行使訴訟權利的第一環節，但實踐中我國行政訴訟“誰主體， 誰被告”的確認規則資格不管從理論上還是從實踐上講都存在著較大的缺憾，導致被告難確定。確立“誰行為， 誰被告”規則， 恢復被縮小的行政訴訟受案范圍， 保護行政訴權。本文從簡化被告確認程序、完善起訴程序保障機制兩個方面分析和提出對策。

關鍵詞：立案難；行政訴訟被告；程序保障

一、簡化被告確認程序

我國行政訴訟存在著被告難以確認的問題，此問題不是由某一方造成的，目前的被告確認程序復雜而不成體系，不能取得好的效果。筆者認為必須改善這種情況，簡化被告確認程序，而改善和簡化必須認識到原因，從而提出對策，因此從以下幾方面進行論述。

（一）“誰作為，誰為被告”。

一般認為， 行政訴訟被告是指由原告指控其具體行政行為違法侵犯原告合法權益并經由人民法院通知應訴的行政機關、法律法規授權的組織①。可見， 現行行政訴訟被告的確認規則為：只有行政主體， 即行政機關或被授權的機關才能作為被告， 除此之外的非行政主體不能當被告。這種觀點的實質即行政訴訟被告同一于行政主體。即行政實體法上的獨立權利主體與行政訴訟法上的獨立訴訟主體被人為地假定為完全一致②。即“誰主體， 誰被告。” 被告必須是享有國家行政職權的、有權作出具體行政行為的行政機關或法律法規授權的組織。但須知行政訴訟的目的是保護私權，限制公權的，因此我們要注重對行政行為的監督和控制。因而行政行為是其建立制度的核心要素， 是其確立行政訴訟被告確認規則的惟一標準③。而我國現存行政法理論強調的是行政主體的核心地位， 處處把行政主體放在應當考慮的主要位置上，這已然背離了行政法和憲法的精神，即限制公權力，保護人民的權利。

行政訴訟被告不應該限于行政主體。行政訴訟被告應該由行政行為的性質來決定。有行為必有責任；誰行為，誰負責；只要某個法律上的主體沒有被法律禁止行使某項行政職權， 且在行使行政職權的過程中， 是以自己的名義作出行政行為， 就應當對自己的行為負責， 就可以成為行政訴訟被告，而不必追求實體法上的法律責任和訴訟法上的法律責任。

以行政行為作為行政訴訟被告的確認標準， 確立“誰行為， 誰被告”的確認規則， 是行政訴訟受案范圍的至上性決定的， 是行政訴訟法學的學科性質，即人文科學決定的， 也是行政訴訟被告不同于行政主體的性質決定的。它與行政訴訟審查的對象是一致的，這樣被縮小的受案范圍也能得到恢復。

那么這里的行政行為具體是什么樣的行為呢？筆者認為行政行為的認定可以借鑒美國的標準。美國法院在理解行政行為時主要是從實用主義出發， 他們避免給受審查的行政行為作出一個抽象的定義， 而是根據案件具體分析。法院在判斷某一行為是否受司法審查時主要有以下幾個標準：首先看該行為是否符合聯邦程序法中規定的行為；其次如果不是法律明確規定的行為，則考察該行為是否對當事人具有拘束力，直接影響當事人的法律地位；再次如果不符合前兩個條件中的任何一個，則考察該行為是否已經產生損害，如果已經產生損害，則是一個可以受司法審查的行為。確認了行政行為，被告就是行使該行為的主體。

（二）政府行為代表者作被告。

所謂政府行為代表者，是指由自己直接承擔相應的責任的行政主體或授權組織。它主要包括以下幾種情形：

1.行使行政職權的行政機關。行政機關其資格的取得來源于憲法及組織法的規定。在我國，可以作為實質意義上的行政訴訟被告的行政機關主要有：國務院、國務院各部委、國務院直屬機構、國務院部委歸口管理的國家局、地方各級人民政府、地方人民政府的派出機關、地方各級人民政府的職能部門。

2.未被法律法規授權的行使行政職權的行政主體內部機構。行政機構是指設置于行政機關內部的行政組織機構，行政機構一般不能以自己的名義獨立對外行使行政職權，因此它不能成為行政主體。但這并不妨礙它成為行政訴訟被告。如果它以行政主體的名義做出行政行為，該行政主體當然是被告；如果它以自己的名義做出行政行為，它完全可以成為行政訴訟被告， 只不過訴訟的法律后果由其所屬的行政主體承擔而已。

3.法律法規授權組織。依法定授權而能夠以自己的名義行使一定行政職權的行政機關以外的社會組織， 即稱為被授權組織。根據有關法律、法規的規定， 可以作為被授權組織的組織或機構（包括行政機關中的內部組織機構和非行政機關系統內的社會組織）主要有行政性公司、被授權從事一定行政職能活動的事業組織、被授權從事一定行政職能的企業組織、被授予一定行政職權的社會團體和群眾組織及其他社會組織、依照法律法規的授權規定而直接設立的專門行政機構、行政機關的內部機構、政府職能部門的派出機構等。行政主體成為行政訴訟被告是法律的明文規定， 并由其自己承擔賠償責任。因而其是實質意義上的行政主體。

（三）經復議的行政訴訟案件被告。

經復議的行政案件被告可以是原告認定的侵害主體，也可以是進行行政復議的行政機關。但實際上，此時原告對于案件被告的認定可能不準確，也可能有更換被告的情形。因此，需要從以下幾方面對行政訴訟被告的確認進行完善。

第一、增加規定對權力機關行為的司法審查權，讓立法機關、地方權力機關成為行政訴訟的被告。現實生活中往往存在公民受到行政權力侵害后找不到侵害人的情形，而此種情形有可能是由立法機關的立法而造成的侵害。由于任何公權力都會造成對私權利的侵害，所以任何公權力都有必要納入行政訴訟的視野。即立法應規定地方權力機關的立法行為或其它行為，只要其對公民、法人、其他組織等社會主體的合法權益造成侵害，或可能造成侵害，被侵害都有權提起行政訴訟，請求法院對該行為進行審查。對于地方權力機關的立法行為進行審查，在理論上和實踐上都是必要的。因為雖然民主的要求是少數服從多數，但由于沒有

人能夠證明多數與少數相比在質上的優勢，為了避免多數對少數的壓迫，就有必要賦予少數對多數的行為請求審查的權利。地方權力機關是民意代表機構，對其行為同樣有予以審查的必要。

第二、明確行政主體、行政機關成為行政訴訟被告的情形。我們應在行政主體與行政訴訟主體分離的基礎上，明確各行政機關的權限，理順行政主體與行政主體之間，行政主體與行政機關之間，各行政機關之間的關系，以訴訟方便為出發點，由法律明確規定不同情況下由作出決定的行政機關為被告的具體情形。更為關鍵的是，在被告不能確定或無法確定時，由行政行為應歸屬的行政主體作被告。

第三、將對行政機關行政行為的審查擴展到抽象行政行為，這是維護行政相對人合法權益和維護法治統一的雙重需要。現行法規定對規章的“參照適用”事實上就是對行政機關抽象行政行為一定范圍的司法審查。立法應該將對行政機關的抽象行政行為的司法審查普遍化，規范化，不僅可以審查規章，而且可以審查行政法規和其它規范性文件，使做出抽象行政行為的行政機關和法律、法規授權的組織可以在行政訴訟中充當被告。同時，立法應明確規定法院對抽象行政行為審查結果的種類。

第四、在立法中規定，如果原告所確定的被告不適合，除因故意或重大過失外，法院可以變更被告而使原告能夠獲得本案判決。如日本的法律規定：在撤銷訴訟中，原告不因故意或重大過失誤認為是被告時，法院依照原告的申請，可以決定變更被告。而且，上述的決定作出時，就遵守起訴的期限而言對新被告之訴，視為最初起訴之時已經提起。對于過失的被告應視為訴已撤銷。”這是針對原、被告訴訟力量的不平等而在立法上對原告的偏袒。由于原告與具有行政職權的機構相比，在人力、財力、智力等方面都存在差別，對原告起訴時如何確定被告的寬松規定，不但有利于更好地維護原告的合法權益，而且有利于監督行政機關依法行政。

二、完善起訴程序保障機制

雖然我們的目的是要解決立案難，但并不能因此而舍棄立案的條件和要求，仍然要堅持依法立案。堅持嚴格依法立案，首先必須嚴格依照法律規定審查起訴，禁止在法律規定之外附加立案條件，不得要求當事人過度提供起訴證據材料，不得審查涉及實體裁判的事實和證據材料。為保證立案的準確性，對新類型、復雜疑難、有重大影響等案件的立案要推行立案合議制，由合議庭評議審查決定是否立案。為做到立案程序公正、保障公民權利，完善起訴程序保障機制：

（一）健全說明理由制度。

對不屬于法院受理案件范圍或者不屬本院管轄的，應當向當事人說明原因，告知糾紛解決的途徑或者方式。經釋明后當事人仍堅持起訴的，依法作出書面不予受理（不予立案）的裁定，載明具體理由并上網公開。原告對裁定不服的，可以提出上訴。

我國現行法律的相關規定比較粗糙，可以從這幾個方面加以完善：（1）對于必須說明理由和可以不予說明理由情形應詳盡規定，如當涉及公民基本權利和涉及當事人救濟權利時要必須說明理由；當制定法明確規定和涉及私人或秘密信息時可以不予說明理由。（2）當事人去立案時進行全程監控，在立案過程針對法官的不予立案說明理由時進行錄音。（3）具體到個人的責任追究制，每天輪流由立案庭的一位法官來做主要負責人，然后由其負責全天的工作的監督。若有不依法說明理由和自由裁量時所依據的正當性理由的情況存在時，當事人可以向院長直接寫郵件或投訴等方式，由院長來追究其當天所負責的法官的責任。

（二）規范立案工作。

嚴格落實各項立案工作制度，規范立案工作程序，統一立案要求，落實工作責任。 對當事人提交的訴狀和有關證據材料必須接收，出具注明收到日期的書面憑證，并在法律規定期限內決定是否立案。對起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內容。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。 首次接待當事人的立案法官應當負責完成全部立案手續辦理事宜，不得以各種理由推諉。公開各類案件的立案條件、立案流程、文書樣式、訴訟費用標準、緩減免交訴訟費程序、當事人重要權利義務、訴訟和執行風險提示等立案階段相關信息。上級法院要定期檢查抽查立案工作制度的執行情況，并通過開設網上投訴信箱、開通投訴電話、設置意見箱等，接受當事人對“立案難”的投訴，并認真處理、及時反饋。對依法應當立案而拖延或者不立案的，予以通報批評；情節嚴重的，予以一票否決。

（三）完善立案便民措施。

要進一步深化“窗口”建設，完善“硬件”，提升“軟件”，重點全面推進訴訟服務中心建設，打造便捷、有序、高效、溫馨的訴訟環境，為當事人提供訴訟引導、立案審查、先行調解、司法救助、查詢咨詢、材料收轉、判后答疑、信訪接待等全方位、綜合性、一站式訴訟服務。加強訴訟引導，通過編印訴訟指南、設置電子觸摸屏查詢系統、設立導訴臺或導訴窗口等，全面告知訴訟權利義務，提示訴訟風險，引導當事人理性對待訴訟，依法提出合理訴求。

推行便捷立案，擴大人民法庭直接受理案件范圍，對巡回審理中的案件隨立隨審。實行無間斷服務，對正在辦理的立案事項，立案法官不得以下班等為由中斷工作。在基層人民法院“窗口”和人民法庭設立午間值班崗，實行工作日無間斷立案，方便群眾訴訟。對老弱病殘孕、農民工等當事人，開辟“綠色通道”，優先辦理相關事宜。

（四）全面提高立案隊伍素質能力。

立案部門是人民法院的“窗口”立案工作是人民群眾接觸法院工作的第一個環節。“窗口”法官的形象直接體現法院的整體形象，直接影響著人民群眾對法院和法官的整體評價。要按照“政治堅定、業務精通、紀律嚴明、作風優良、勇于擔當、清正廉潔”的要求，進一步加強立案隊伍建設，配齊配強部門領導班子和立案工作力量。同時，要進一步關愛“窗口”干警，推行“窗口”崗位法官定期交流輪換制度，保持隊伍的整體活力和工作熱情。充分發揮“窗口”培養鍛煉干部的作用，把“窗口”變成培養、鍛煉干部的重要基地，建立完善新提拔人員到“窗口”鍛煉等制度，強化群眾觀念和信訪責任意識，轉變工作作風，提高工作水平。

結語

只要某個法律上的主體沒有被法律禁止行使某項行政職權， 且在行使行政職權的過程中， 是以自己的名義作出行政行為， 就應當對自己的行為負責， 就可以成為行政訴訟被告。根據中共十八屆四中全會的精神，從全面推進依法治國、提高司法公信力的高度，充分認識做好立案工作、解決“立案難”的重要意義，切實轉變觀念，依法保障訴權。

注釋：

①周偉：《我國現行行政訴訟被告確認規則之反思》，載《河南省政法管理干部學院學報》2005年第4期。

②周偉、張燃：《論我國行政訴訟被告確認標準的重建》，載《湖南公安高等專科學校學報》2004年第2期。

③楊雅妮：《關于行政訴訟中被告的思考》，載《行政與法（探索與爭鳴）》2012年第1期。

中圖分類號：D925.3

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）06-0067-02

作者簡介：王少敏（1992-），男，漢族，湖北黃岡人，法律碩士研究生，單位：四川省社會科學院法學研究所法律碩士，研究方向：憲法與行政法學。