國家級新區的成長難題

筱靜

政策紅利減少，產業發展跟不上，靠賣地的發展沒有未來。

10月20日，江西贛江新區在江西南昌掛牌成立。這是全國第18個、中部地區第2個國家級新區。

1992年10月11日，上海浦東新區經國務院批準設立，此后至2014年的22年間，只有6個國家級新區被批復，而2014年之后的2年時間，一共有12個國家級新區設立。此外，還有多個城市正在排隊申報國家級新區。

上海浦東新區一直是國家級新區發展的樣本。

國家級新區，是指新區的成立乃至于開發建設上升為國家戰略，總體發展目標、發展定位等由國務院統一進行規劃和審批，相關特殊優惠政策和權限由國務院直接批復，在轄區內實行更加開放和優惠的特殊政策，鼓勵新區進行各項制度改革與創新的探索工作。顯而易見，政策紅利成為國家級新區受追捧的重要原因所在。不過，隨著新區的不斷增多，政策紅利已經攤薄。

“國家最早批復的新區，既給‘牌照，又給‘車。青島西海岸新區批復時，只給的是‘牌照，沒有優惠政策和資金。也就是既沒有‘車，也沒有‘油料。”今年5月，青島西海岸新區獲批兩周年時，青島西海岸新區工委書記王建祥公開表示。

在“國家級新區”的概念下，賣地建城成為了快速拉動板塊熱度的方式，南京江北新區成立后，房價坐地上漲，成交與認購量均有大幅攀升。然而并非所有新區都能消化這樣的利好，2015年全國17個國家級新區排名中，排名第一的濱海新區GDP是最后一名貴安新區的155倍，有些新區，特別是在中西部地區正在吞咽高庫存的“苦果”，淪為“鬼城”。

中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員宋迎昌告訴《財經國家周刊》記者，設立國家級新區，比如上海浦東新區和天津濱海新區，在推動城市經濟發展、促進老城區的經濟要素向新區轉移、改善城市布局、帶動周邊區域發展方面確實發揮了很大作用。

“但也不能否認國家級新區發展過程中存在的一些問題。國家級新區政策紅利在減少，新區發展出現發展不均衡、示范作用發揮不充分等問題，甚至也有一些新區在發展過程中偏離了新區設立的初衷。”宋迎昌表示。

很顯然，新設立的新區如何克服“紅利依賴癥”，這是它們共同面對的成長難題。

只有“城”沒有“產”

近期，因為媒體的報道，蘭州新區因為“空城”卷入輿論漩渦，而這也引起了社會對國家級新區發展模式的廣泛爭議。

蘭州新區管委黨政辦一位工作人員向《財經國家周刊》坦陳，蘭州新區“空城”現象的確存在，新區產業基礎薄弱，起步條件比較差，成長需要長期的努力。目前新區正在加大招商力度，拓展電子信息、水性材料、光電制造、大數據、現代物流、文化旅游等六大產業鏈。

蘭州新區是國家2012年8月設立的第五個國家級新區，定位是要成為西北地區重要的經濟增長極、國家重要的產業基地、向西開放的重要戰略平臺和承接產業轉移示范區，帶動甘肅及周邊地區發展、深入推進西部大開發、促進我國向西開放。

在宋迎昌看來，蘭州新區地處西部欠發達地區，缺少產業基礎，也是人口流失較多的區域，要形成產業集聚、人氣旺盛的勢頭，就要付出更多的努力，花費更多的成本，而且不是短時間內能夠完成的。不論產業還是人口，引進比較困難。純粹造城，城是建起來了，缺少產業，也很難發展起來。

國家發改委對于國家級新區在發展過程出現的問題，曾經在去年發布的《關于促進國家級新區健康發展的指導意見》中指出，部分新區不同程度存在著規劃執行不嚴、土地等資源節約集約利用程度不高、產業競爭力不強、體制機制創新不足等問題。

天津濱海新區一位官員告訴《財經國家周刊》記者，“空城”、“鬼城”的成因，主要就是產業沒跟上。光有“城”而沒有“產”。沒有產業只是建有好樓也是沒有意義的。產城不融合，由于僅僅發展了房地產，而沒有產業，沒有就業崗位，吸引不來人才，缺少人員流動。

在部分受訪官員看來，近些年明顯感覺新區政策紅利在減少。新區政策相對趨同，比如京津冀協同發展、創建自貿區、國家自主創新示范區和“一帶一路”等相關政策利好，都帶有普惠特點。

宋迎昌表示，目前國家級新區所能享受到的紅利，主要是在國家爭取項目支持上占有一定優勢。而其他的固定成本也不會因為新區而改變。比如物流成本、基礎設施建設等成本，一點也不少。眼下，政策紅利減少，僅僅靠政策來推動新區發展是比較難的。

不能急于求成

青島西海岸新區一家海洋生物企業負責人告訴《財經國家周刊》記者，國家級新區的紅利在企業方面也沒有體現出來。起碼青島西海岸新區成立這兩年來他們沒有享受到多少優惠政策，感覺土地、人工、水費等仍然耗費巨大，樣樣成本都比較高。反倒是他們在江蘇鹽城的另一個制造基地，盡管不是國家級新區，但是稅收和土地政策都享受到了優惠。

上述負責人告訴《財經國家周刊》記者，西海岸新區政府對企業很重視，但是國家級新區的政策紅利減少，企業獲得的紅利自然就少。因為地方優惠政策落地需要資金，眼下地方政府負擔重，也沒有錢讓優惠政策落地。

自1992年上海浦東新區作為第一個國家級新區成立，1994年天津濱海新區作為第二個國家級新區成立，此后，新區設立工作停止了16年。2010年再次啟動，之后設立的新區數目6年激增了16個。截至2016年6月，我國已設立上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、甘肅蘭州新區等共18個國家級新區。

目前還有很多城市已經提出了設立新區的構想，要打造國家級新區，比如武漢光谷新區、鄭州鄭東新區、江西昌九新區、沈陽沈北新區、石家莊正定新區、南寧五象新區等，這些城市都期盼躋身國家級新區行列。

宋迎昌認為，國家級新區的成長要進行科學論證，要科學決策，不能急于求成。沒有經過科學決策，把大量寶貴的資源和社會財富浪費在不斷設立的新區上面，政府權力也很容易過度膨脹。另外，需要強調的是，國家級新區并不能成為稅收和政策洼地，關鍵還在于如何推進產業協同，強化比較優勢，推動產業一體化發展。