PPP是公共設施建設的萬能藥嗎

云賀

PPP模式絕不是公共基礎設施的“萬能藥”，任何環節的疏忽或判斷失誤都可能會帶來巨大的政策和市場風險。

PPP（公私合作）模式應用于公共基礎設施建設在全球風頭正勁。英國政府明確規定：所有大型基礎設施建設在進行融資之前，必須先論證PPP模式的可行性。在美國，PPP模式的成功案例不勝枚舉，包括：美國弗吉尼亞交通部與私營工程公司Fluor Daniel共建設置有實時路況監控設備的高乘載車道;加利福尼亞法院行政辦公室與AECOM財團修建改造廢棄的法院建筑;馬里蘭州州政府與Ports America升級巴地摩爾港，等等。

PPP模式可以節省政府開支、改善公共服務質量、促進創新、縮短項目交付時間、為政府額外創收等，不過，這些益處卻遠不能讓PPP模式成為公共基礎設施建設的“萬能藥”和政府萬無一失的“救命稻草”。

PPP模式不是“萬能藥”

無論是從應用范圍還是實行效果來看，PPP模式都存在著一定程度的局限性。

第一，并非所有公共基礎設施項目都適合PPP模式。布魯金斯的兩位研究員帕特里克·薩伯爾（Patrick Sabol） 和羅伯特·普恩特斯（Robert Puentes）在2014年底發布了一份名為《民間資本，公共利益——成功的PPP基礎設施建設需要什么？》的報告。文中提出，雖然PPP模式在美國的公共基礎設施領域風頭正勁，但卻絕不是一劑“萬能藥”，特別是對于那些利益相關者眾多、項目本身復雜性較高、涉及領域關乎重大的項目而言，任何環節的疏忽或判斷失誤都可能會帶來巨大的政策和市場風險。

例如，兩位研究員發現，PPP模式鮮有涉足美國的鐵路貨運、通訊和清潔能源等領域。美國的政府公共部門在上述這些基礎設施領域，仍牢牢占據著主導者和管理者的位置。

第二，PPP模式并不一定是短期內最省錢的建設方式。雖然當前許多國家將PPP模式視為化解地方政府債務的一劑良藥，且從長期效果來看，PPP模式可以憑借加快建設進度、縮短交付時間等優勢，節省項目成本，但它在短期內卻常常不是經濟意義上最“劃算”的選項。

歐洲投資銀行早在2005年就曾發布一份名為《PPP的交易模式：證據初探》的報告。該報告經科學估算認為：采用PPP模式的項目，其總成本一般比項目本身所需成本要高出10%，這多出的10%既包括公共部門和中標者在合同洽談期間的人力和物力花費，也包含了落選者在招投標過程中投入的成本。

此外，國家政策環境和政治制度的不同、項目規模的大小和建設時間的長短，都可能影響到PPP模式的收益率。例如，歐洲投資銀行經數據統計后發現，PPP項目的政府采購周期時間越長、項目規模越小，成本就越高。

第三，PPP模式可能會損害部分群體的利益，帶來額外的政策風險。在歐美國家，這部分群體主要涉及那些就職于政府基礎設施部門的員工，如高速公路收費員、設施維修人員等，因為一旦社會資本進入該領域，就很可能對這一群體的就業造成威脅。

例如，美國加利福尼亞州一個名為“加州政府專業工程師”（The Professional Engineers in California Government） 的工會組織，曾在2010年代表13000名由州政府雇傭的公共基礎設施領域的工程師和其他技術人員提起訴訟，反對舊金山地區Presidio Parkway的道路修建項目采取公私合作的方式。該工會認為，這一PPP項目的施行將有可能造成大批市政雇員失業。

注重法治和風險評估

帕特里克·薩伯爾和羅伯特·普恩特斯在《民間資本，公共利益——成功的PPP基礎設施建設需要什么？》這份報告中，通過梳理美國公共基礎設施建設的PPP典型案例和采訪公共與私營部門的相關人員，最終總結出九條給美國政府的建議，以保證PPP模式能夠在基礎設施領域發揮最優效用。這些建議包括：在州政府層面建立更加嚴格的法律監管框架、量化項目預期目標、在項目實施前評判政策風險等。

在一定程度上，上述部分建議具有普適性，然而PPP模式在中國的應用現狀和挑戰與歐美國家大相徑庭。政治制度、法律體系以及政府職能劃分的不同等因素，都會影響PPP這一西方理念在中國的本土化進程。對此，中國不應全盤照搬西方國家對于PPP模式的理論解讀，也不可無視其作為前車之鑒的作用。

具體來說，結合中國語境和歐美發達國家的過往經驗，我國政府采用PPP模式建設公共基礎設施應注意兩大問題：

一是政府應轉變自身的職能和角色，接受法律與制度的約束。當前，我國某些地方政府不能充分理解PPP模式的基本前提，即政府與社會資本應是平等的合作伙伴關系，反而在項目執行過程中表現強勢，以行政指導者自居、政府單方面修改合約等現象屢見不鮮，這也是當前我國PPP項目落地率較低的重要原因之一。

福建泉州刺桐大橋。

近年來，地方政府單方面要求重新談判、單方面違約等現象屢見報端，為PPP模式在中國的推廣發展蒙上了一層陰影。例如，作為中國內地首個PPP項目，福建泉州刺桐大橋在建設過程中曾出現地方政府無視初始合同，前后兩次要求名流實業公司投資高達1.2億人民幣的附加增項，增加了社會資本投資方的負擔。

對此，清華大學建設管理系教授王守清認為，從宏觀層面而言，中國成功推廣PPP模式的關鍵在于依法治國，從地方政府的層面來講，就是要講信用，尊重合同的契約精神。

二是政府應充分論證和量化PPP項目的可行性及預期風險，并始終以公共利益最大化為前提。在經濟層面，PPP模式并非“萬能藥”，其蘊含的市場風險不容小窺，這就需要政府在PPP項目籌建期就算好這本“經濟賬”。實際上，全球一些典型的PPP失敗案例，都是源自政府對項目預期目標的誤判。

例如，美國弗吉尼亞州的Pocahontas Parkway道路修建項目，在籌建初期政府沒有充分考慮到該地區未來日益上漲的居民出行和貨運需求，反而將此項目視為某一房地產開發戰略的組成部分。對于項目定位的誤判和對未來該地區交通流量過于樂觀的論斷，導致該項目在2013年幾乎陷入違約的境地，社會資本也虧損慘重。

此外，政府作為公共利益的代言人，還應在項目籌劃期綜合評估和把關項目的社會效益和環境效益。例如，該基礎設施項目是否能夠保證社會公平、實現成果共享;是否有利于可持續發展，兼顧建設效率與環境保護，等等。