規(guī)劃管理視角下天津歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)

李津莉

規(guī)劃管理視角下天津歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)

李津莉

梳理天津歷史文化街區(qū)的形成及特色價(jià)值，回顧天津歷史文化街區(qū)保護(hù)管理從一般性管理逐步走向特色化、規(guī)范化、精細(xì)化管理的歷程。在城市快速發(fā)展時(shí)期，天津以挖掘并強(qiáng)化城市歷史文化風(fēng)貌特色為目標(biāo)，在保護(hù)更新實(shí)踐過(guò)程中進(jìn)行積極探索，總結(jié)其在規(guī)劃編制理念與技術(shù)方法、管理機(jī)制與制度建立、項(xiàng)目實(shí)施與操作指導(dǎo)等方面的經(jīng)驗(yàn)與模式，并從規(guī)劃管理的視角對(duì)保護(hù)規(guī)劃實(shí)施管理體系與機(jī)制的特點(diǎn)、問(wèn)題、制約進(jìn)行檢討與評(píng)價(jià)，提出進(jìn)一步改革，進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整的方向與思考。

歷史街區(qū) | 規(guī)劃管理 | 實(shí)施評(píng)價(jià)

0 引言

近年來(lái)天津的城市經(jīng)濟(jì)一直保持穩(wěn)健發(fā)展，2015年全市生產(chǎn)總值（GDP）16 538.19億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長(zhǎng)9.3%①天津統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng). http://www.tj.gov.cn/。。在快速發(fā)展的背景和壓力之下，天津力求將歷史文化保護(hù)作為發(fā)展的優(yōu)勢(shì)資源要素，在歷史文化挖掘、風(fēng)貌特色塑造、城市更新保護(hù)方面進(jìn)行積極探索，形成了可認(rèn)知的天津風(fēng)格和實(shí)施管理模式，尤其是在多個(gè)歷史文化街區(qū)保護(hù)實(shí)施項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中，在保護(hù)規(guī)劃編制、管理機(jī)制建構(gòu)、保護(hù)更新實(shí)施等方面形成了較為完整成熟的體系與方法。同時(shí)在規(guī)劃管理實(shí)踐過(guò)程中，從規(guī)劃實(shí)施效果來(lái)看，也依然存在著諸如技術(shù)方法、政策機(jī)制等方面的問(wèn)題和難點(diǎn)，因此對(duì)天津歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃適時(shí)地進(jìn)行實(shí)施評(píng)價(jià)，有助于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行檢討，有助于在新常態(tài)②2014年11月，習(xí)近平主席在亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上題為《謀求持久發(fā)展共筑亞太夢(mèng)想》的主旨演講中，提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的內(nèi)涵。的轉(zhuǎn)型發(fā)展要求下，進(jìn)一步優(yōu)化歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃管理方法，保障歷史文化街區(qū)可持續(xù)的保護(hù)與更新發(fā)展。

1 天津歷史文化街區(qū)概述

天津發(fā)祥于隋朝（公元581—618年）大運(yùn)河的開(kāi)通，逐漸成為南方糧、綢北運(yùn)的水陸碼頭，漕糧轉(zhuǎn)運(yùn)中心和軍事重鎮(zhèn)。從明朝永樂(lè)二年（公元1404年）正式建衛(wèi)至今，建城已有600余年。特別是在近現(xiàn)代史上，天津被辟為通商口岸后，西方列強(qiáng)紛紛在天津設(shè)立租界，天津成為中國(guó)北方開(kāi)放的前沿和近代中國(guó)“洋務(wù)”運(yùn)動(dòng)的基地。近代軍事以及鐵路、電報(bào)、電話、郵政、采礦、近代教育、司法等方面建設(shè)均開(kāi)全國(guó)之先河，成為中國(guó)重要的工商業(yè)城市和北方金融商貿(mào)中心。深厚而豐富的歷史文化，孕育了坐落于海河兩岸的多個(gè)特色鮮明的街區(qū)，承載記錄著天津歷史的沿革③天津政務(wù)網(wǎng). http://www.tj.gov.cn/。。

1.1 街區(qū)的雛形

1986年12月8日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)天津作為國(guó)家第二批歷史文化名城?！短旖蚴谐鞘锌傮w規(guī)劃（1996—2010）》中進(jìn)行了城市特色的分析，現(xiàn)狀問(wèn)題的總結(jié)，提出保護(hù)規(guī)劃原則、保護(hù)內(nèi)容以及合理利用、實(shí)施措施等方面內(nèi)容，并在中心城區(qū)內(nèi)劃出11個(gè)風(fēng)貌保護(hù)區(qū)，分別提出保護(hù)要求，保護(hù)區(qū)總面積為822 hm2。

1.2 街區(qū)的初定

《天津市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃（2005—2020）》中提出天津歷史文化名城特色體現(xiàn)在：江海通津的首都門(mén)戶、內(nèi)容豐富的近代史跡、海河為軸多元特色街區(qū)并存的舊城格局、風(fēng)格多樣的近代建筑、生活氣息濃郁的地方傳統(tǒng)文化等5個(gè)方面，同時(shí)劃定了一宮花園、估衣街、赤峰道、中心花園、勸業(yè)場(chǎng)、承德道、解放北路、五大道、鞍山道等9片歷史文化保護(hù)區(qū)，面積357.3 hm2；劃定了老城廂、古文化街、海河、解放南路、泰安道等5片歷史文化風(fēng)貌區(qū)，面積為494.8 hm2[1]。

1.3 規(guī)范名稱， 明確范圍

2008年頒布實(shí)施《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》后，為了加強(qiáng)并明確歷史文化街區(qū)的保護(hù)，2009年組織開(kāi)展了中心城區(qū)歷史文化街區(qū)確定及紫線保護(hù)范圍的調(diào)整細(xì)化工作，將9片歷史文化保護(hù)區(qū)和5片歷史文化風(fēng)貌保護(hù)區(qū)確定為14片歷史文化街區(qū)，與條例的法定名稱保持一致；按照科學(xué)合理、實(shí)事求是的原則，重新調(diào)整了14片歷史文化街區(qū)保護(hù)范圍，劃定了核心保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，提出保護(hù)內(nèi)容和控制要求，保護(hù)面積由8.5 km2增加到9.93 km2[2]。規(guī)劃的法定要求以及街區(qū)保護(hù)的特殊性需求，提出保護(hù)控制要求，成為針對(duì)特殊重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行專門(mén)化精細(xì)化管理的規(guī)劃依據(jù)。

圖1 天津中心城區(qū)14片歷史文化街區(qū)分布圖

1.4 專門(mén)規(guī)劃， 細(xì)化管理

2012年《天津中心城區(qū)五大道等歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃（控制性詳細(xì)規(guī)劃）》由天津市政府批復(fù)，確定14片歷史文化街區(qū)（圖1）：五大道歷史文化街區(qū)、一宮花園歷史文化街區(qū)、赤峰道歷史文化街區(qū)、勸業(yè)場(chǎng)歷史文化街區(qū)、中心花園歷史文化街區(qū)、承德道歷史文化街區(qū)、解放北路歷史文化街區(qū)、鞍山道歷史文化街區(qū)、解放南路歷史文化街區(qū)、老城廂歷史文化街區(qū)、古文化街歷史文化街區(qū)、估衣街歷史文化街區(qū)、海河歷史文化街區(qū)，總用地面積992.81 hm2，其中核心保護(hù)范圍430.06 hm2，建設(shè)控制地帶562.75 hm2[3]。按照控制性詳細(xì)

1.5 小結(jié)

縱觀天津歷史文化街區(qū)保護(hù)的歷程，經(jīng)歷了從無(wú)特殊保護(hù)到有身份認(rèn)知，從概念模糊到內(nèi)涵規(guī)范化，從一般地區(qū)成為特殊重點(diǎn)地區(qū)，從粗放保護(hù)到精細(xì)化研究。歷史文化街區(qū)成為歷史文化名城尤其是歷史城區(qū)的重要組成部分，集中突出展示了天津名城的特色價(jià)值。

2 規(guī)劃編制評(píng)價(jià)

回顧在街區(qū)范圍內(nèi)編制的相關(guān)規(guī)劃，在1995年曾嘗試編制了“五大道歷史文化保護(hù)區(qū)規(guī)劃”，未得到規(guī)劃批復(fù)，2011年之前，天津的歷史文化街區(qū)是作為城市一般地區(qū)進(jìn)行一般性的通行規(guī)劃編制，同時(shí)參照城市總規(guī)和名城保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃提出的保護(hù)要求予以管理；2009年之后，按照紫線調(diào)整成果明確的14片歷史文化街區(qū)，開(kāi)始著手將其作為重點(diǎn)特殊地區(qū)進(jìn)行研究，逐步總結(jié)一般地區(qū)規(guī)劃的編制方法和成果內(nèi)容對(duì)于歷史文化街區(qū)特殊性的不適用、粗放、針對(duì)性不強(qiáng)等問(wèn)題。2011年泰安道街區(qū)開(kāi)始進(jìn)行局部地區(qū)的保護(hù)更新策劃，急需真正具有指導(dǎo)管理意義的規(guī)劃進(jìn)行引導(dǎo)控制，作為實(shí)際規(guī)劃編制案例，考慮指導(dǎo)實(shí)施的需求和更新實(shí)施項(xiàng)目面臨的難題，考慮保護(hù)與發(fā)展的矛盾，借鑒國(guó)內(nèi)外城市的歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃成果，開(kāi)始研究編制泰安道歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃，同時(shí)結(jié)合更新改造項(xiàng)目的修詳規(guī)編制、建筑方案設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題，該規(guī)劃有效指導(dǎo)了街區(qū)內(nèi)的歷史公園、保護(hù)建筑、歷史街巷的修繕保護(hù)，控制指導(dǎo)了新建建筑及環(huán)境要素的協(xié)調(diào)性建設(shè)，深化細(xì)化編制了保護(hù)實(shí)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)控制導(dǎo)則，同年市政府批復(fù)了《泰安道歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃（控制性詳細(xì)規(guī)劃）》。2011年下半年，在總結(jié)泰安道歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃成果的基礎(chǔ)上，開(kāi)始集中編制五大道等其他13個(gè)歷史文化街區(qū)的保護(hù)規(guī)劃，同時(shí)開(kāi)始著手研究制定《天津歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，促進(jìn)了所有街區(qū)保護(hù)規(guī)劃成果的規(guī)范化，2012年天津市政府批復(fù)了《天津中心城區(qū)五大道等歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃（控制性詳細(xì)規(guī)劃）》的成果，形成現(xiàn)行街區(qū)保護(hù)規(guī)劃管理的依據(jù)性技術(shù)文件。評(píng)估該版保護(hù)規(guī)劃的成果，有以下幾方面的特點(diǎn)。

表1 天津14片歷史文化街區(qū)特色定位表

2.1 基于特色認(rèn)知進(jìn)行價(jià)值評(píng)定， 突出保護(hù)重點(diǎn)內(nèi)容

在全面開(kāi)始編制街區(qū)保護(hù)規(guī)劃之前，對(duì)天津歷史文化名城和歷史城區(qū)保護(hù)的專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行了全面梳理，詳細(xì)核實(shí)街區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)文物、歷史建筑等保護(hù)建筑的準(zhǔn)確位置及現(xiàn)狀情況，保護(hù)范圍內(nèi)各級(jí)文物保護(hù)單位共計(jì)639處，其中全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位8處，天津市文物保護(hù)單位76處。以此更清醒地認(rèn)識(shí)到歷史文化街區(qū)不可替代的重要價(jià)值，準(zhǔn)確地把握街區(qū)對(duì)于歷史文化名城以及未來(lái)城市發(fā)展的意義，從而對(duì)14片歷史文化街區(qū)進(jìn)行價(jià)值評(píng)定，明確其特色定位（表1）。

2.2 基于名城保護(hù)規(guī)劃框架， 確立街區(qū)保護(hù)規(guī)劃的控規(guī)法定地位

梳理天津市域范圍內(nèi)的各類保護(hù)對(duì)象和保護(hù)內(nèi)容，在全覆蓋分層次的思路下，建立“總體、分區(qū)、控規(guī)、建筑”4個(gè)層面的保護(hù)規(guī)劃體系，即名城保護(hù)總體規(guī)劃、歷史城區(qū)保護(hù)分區(qū)規(guī)劃、歷史文化街區(qū)及名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃（控規(guī)層面）、建筑保護(hù)圖則4個(gè)方面層次分明、覆蓋全面的保護(hù)規(guī)劃框架，在這個(gè)框架體系下，明確了歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃作為控制性詳細(xì)規(guī)劃，納入法定規(guī)劃管理，作為街區(qū)范圍內(nèi)規(guī)劃建設(shè)的法定依據(jù)，落實(shí)歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃應(yīng)解決的問(wèn)題。將歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃作為特定地區(qū)的控規(guī)，直接作為對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)一切建設(shè)行為進(jìn)行控制管理的依據(jù)，由市政府批準(zhǔn)，確保其具有法定地位，成為上下共同遵循的管理依據(jù)，加強(qiáng)規(guī)劃管理部門(mén)的工作力度。

2.3 基于“一控規(guī)兩導(dǎo)則”控規(guī)體系， 擴(kuò)展保護(hù)控制內(nèi)容

納入天津“一控規(guī)兩導(dǎo)則”管理體系，根據(jù)歷史文化街區(qū)的特殊要求，首先調(diào)整中心城區(qū)內(nèi)原控規(guī)確定的176個(gè)單元與歷史文化街區(qū)相鄰的控規(guī)單元的邊界，以保證與街區(qū)保護(hù)紫線范圍沒(méi)有矛盾，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接，協(xié)調(diào)共處，便于將歷史文化街區(qū)的控規(guī)單元按照保護(hù)需求制定控規(guī)要求。其次，天津創(chuàng)立的“一控規(guī)兩導(dǎo)則”的控規(guī)體系，即在土地細(xì)分導(dǎo)則和城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則共同控制的基礎(chǔ)上，研究擴(kuò)展了保護(hù)控制導(dǎo)則的內(nèi)容，除一般控規(guī)內(nèi)容外，從保護(hù)要素的認(rèn)定、保護(hù)對(duì)象的分類、歷史街巷與公共空間等方面，提出了城市設(shè)計(jì)控制導(dǎo)則和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)要求，制定保護(hù)控制管理圖則，真正使規(guī)劃文本成為管理的技術(shù)支撐，具有操作性。

2.4 基于街區(qū)保護(hù)特殊性， 創(chuàng)新規(guī)劃方法，分層次編制控制導(dǎo)則

運(yùn)用城市設(shè)計(jì)研究手段，探索規(guī)劃新方法。一是在規(guī)劃深度上，對(duì)空間結(jié)構(gòu)、市政配套系統(tǒng)、建筑單體控制等多個(gè)層面提出管理與控制要求，對(duì)街區(qū)內(nèi)每一棟建筑進(jìn)行梳理和分類，提出保護(hù)與更新措施，并對(duì)每一個(gè)街坊從用地規(guī)劃、歷史保護(hù)、建筑與環(huán)境控制等方面編制保護(hù)圖則；二是結(jié)合保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)，規(guī)定了日照、間距、消防、停車、退線、高度等符合歷史文化街區(qū)現(xiàn)狀的特殊性要求；三是在控規(guī)層次的街區(qū)保護(hù)規(guī)劃中，明確用地功能置換的可能與允許范圍，以及不鼓勵(lì)的情況，明確建筑更新改造的允許范圍和措施要求；四是在規(guī)劃方案研究審查階段，運(yùn)用三維空間系統(tǒng)，從整體區(qū)域角度，分析研究歷史文化街區(qū)、歷史建筑與周邊環(huán)境的空間關(guān)系；五是在實(shí)施層面的保護(hù)規(guī)劃中，基于實(shí)施控制，進(jìn)行嚴(yán)格精細(xì)化的導(dǎo)則編制，以保障促進(jìn)項(xiàng)目落地實(shí)施的品質(zhì)。如：泰安道街區(qū)保護(hù)更新規(guī)劃，明確了16棟文物和歷史建筑的修繕要求，對(duì)更新及新建的建筑，在設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)、材料運(yùn)用等方面，提出導(dǎo)則控制要求[4]。

2.5 小結(jié)

14片歷史文化街區(qū)坐落于天津市海河兩岸，是天津歷史城區(qū)的核心組成部分，具有深厚的歷史文化底蘊(yùn)。天津市歷史文化街區(qū)的相關(guān)規(guī)劃編制，從和一般城市地區(qū)沒(méi)有區(qū)別的通行規(guī)劃，發(fā)展為特定地區(qū)控規(guī)層面的法定規(guī)劃，并且根據(jù)街區(qū)的特殊性，制定針對(duì)性的控制和保護(hù)圖則要求，使其成為特別類型規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃實(shí)施管理具有指導(dǎo)性。

3 規(guī)劃管理機(jī)制評(píng)價(jià)

天津歷史文化街區(qū)規(guī)劃管理機(jī)制在近幾年的管理實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)并改善。2008年天津市規(guī)劃局在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，設(shè)置了景觀處專門(mén)負(fù)責(zé)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、城市設(shè)計(jì)、城市雕塑等規(guī)劃管理職責(zé)，標(biāo)志著天津作為國(guó)家歷史文化名城，開(kāi)始對(duì)歷史文化保護(hù)進(jìn)行專門(mén)化管理，2009年調(diào)整機(jī)構(gòu)名稱為保護(hù)規(guī)劃處，成為展開(kāi)全面、規(guī)范、精細(xì)化管理研究的開(kāi)始，為了保證思路、原則與操作相統(tǒng)一，從規(guī)劃組織編制審批到建設(shè)項(xiàng)目審批進(jìn)行統(tǒng)籌管理，并逐步完善建立了成套的規(guī)劃管理流程與機(jī)制。通過(guò)現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的實(shí)踐檢驗(yàn)，進(jìn)行總結(jié)檢討有以下方面特點(diǎn)。

3.1 嚴(yán)格將歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃作為規(guī)劃管理依據(jù)

保護(hù)規(guī)劃作為控規(guī)層面的法定規(guī)劃成為強(qiáng)有力的管理依據(jù)，通過(guò)制定相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則及建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，按照保護(hù)規(guī)劃嚴(yán)格項(xiàng)目審批。對(duì)于新建類項(xiàng)目，突出強(qiáng)調(diào)與整體環(huán)境相協(xié)調(diào)，深入細(xì)致推敲建筑方案的風(fēng)格與裝飾、色彩與材質(zhì)、屋頂與圍墻等設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)；對(duì)于修繕類項(xiàng)目，通過(guò)修繕設(shè)計(jì)、施工標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，保證保護(hù)建筑修繕的原真性。為保證設(shè)計(jì)導(dǎo)則的實(shí)施落位，還制定了建筑外檐施工指導(dǎo)書(shū)，實(shí)現(xiàn)特色化、精細(xì)化管理。

3.2 配套地方法規(guī)， 保障依法嚴(yán)格管理

各類保護(hù)研究大多為技術(shù)性角度，而幫助規(guī)劃管理有效依法行政的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則不成體系，較為缺乏。按照依法行政的要求，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理依據(jù)、流程程序等方面進(jìn)行了研究落實(shí)。組織科研院所參與合作，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)內(nèi)外歷史文化名城保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，參照國(guó)家有關(guān)辦法、標(biāo)準(zhǔn)制定了《天津市中心城區(qū)歷史保護(hù)區(qū)周邊建筑高度控制導(dǎo)則》、《天津市歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、《天津市歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、《天津工業(yè)遺產(chǎn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》，契合天津歷史文化的特點(diǎn)，確保規(guī)劃技術(shù)的科學(xué)性和數(shù)據(jù)信息的規(guī)范化。依據(jù)國(guó)家條例相關(guān)要求，結(jié)合現(xiàn)行的管理機(jī)制，制定了《天津市中心城區(qū)歷史文化街區(qū)建設(shè)項(xiàng)目審批程序》，針對(duì)重點(diǎn)保護(hù)街區(qū)專門(mén)制定《天津市五大道歷史文化街區(qū)規(guī)劃管理規(guī)定》等文件，形成了歷史文化保護(hù)規(guī)劃工作的制度和規(guī)范體系。

3.3 重點(diǎn)項(xiàng)目重點(diǎn)審查、嚴(yán)格流程

通過(guò)梳理街區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，在管理中遇到的矛盾和難點(diǎn)，2011年規(guī)劃部門(mén)研究制定了針對(duì)性環(huán)節(jié)和審批流程：《關(guān)于下發(fā)中心城區(qū)歷史文化街區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批程序（暫行）的通知》、《中心城區(qū)歷史文化街區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批程序（暫行）》，以確保保護(hù)理念方法的科學(xué)性與高水準(zhǔn)。對(duì)比于一般地區(qū)設(shè)計(jì)了5個(gè)特別環(huán)節(jié)（圖2）：一是為了切實(shí)保護(hù)街區(qū)內(nèi)的各類要素，將拆遷甄別納入審批流程；二是為了保證項(xiàng)目實(shí)施的文化品質(zhì)，進(jìn)一步突出街區(qū)特色，將方案的專家評(píng)審納入流程；三是針對(duì)超出一般地區(qū)規(guī)范規(guī)定的事項(xiàng)制定了特別論證制度；四是為了尊重原有審批職責(zé)劃分，對(duì)于必要項(xiàng)目形成三局聯(lián)審制度；五是為了破解發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的動(dòng)態(tài)變化矛盾，設(shè)置規(guī)劃變更論證制度。發(fā)揮歷史文化名城保護(hù)專家委員會(huì)的作用，設(shè)計(jì)制度與程序，保障規(guī)劃調(diào)整變更的科學(xué)性和合法性，同時(shí)也保證規(guī)劃隨外部條件的變化具有靈活性。

3.4 多部門(mén)共同管理

歷史已形成由多部門(mén)共同管理街區(qū)建設(shè)的局面，規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)全市歷史文化名城鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃的組織編制、上報(bào)和實(shí)施管理監(jiān)督檢查工作；負(fù)責(zé)對(duì)歷史建筑的認(rèn)定、保護(hù)和規(guī)劃管理工作；天津市文物局負(fù)責(zé)歷史文化街內(nèi)的文物保護(hù)單位的保護(hù)管理；天津市國(guó)土資源與房屋管理局負(fù)責(zé)歷史文化街內(nèi)的歷史風(fēng)貌建筑的保護(hù)管理。在空間上存在管理職責(zé)的重疊，通過(guò)三局聯(lián)審機(jī)制的建立，對(duì)職責(zé)重疊部分，采用共同決定分別辦理審查手續(xù)的方法，這樣保證了針對(duì)重要保護(hù)對(duì)象的協(xié)商保護(hù)措施，也避免了降低街區(qū)內(nèi)保護(hù)管理工作效率的問(wèn)題。

圖2 歷史文化街區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批流程圖

3.5 志愿者團(tuán)隊(duì)的監(jiān)督參與

一批關(guān)注天津歷史文化、關(guān)注保護(hù)發(fā)展、熱愛(ài)天津城市的市民，自發(fā)組織形成了民間保護(hù)志愿者團(tuán)隊(duì)，建立了名為天津記憶的交流網(wǎng)站，成為歷史信息的溝通交流平臺(tái)。管理部門(mén)主動(dòng)邀請(qǐng)保護(hù)志愿者參加評(píng)審會(huì)，鼓勵(lì)共同宣傳保護(hù)，了解保護(hù)管理思路，并通過(guò)志愿者的眼睛，強(qiáng)化監(jiān)督巡查，即時(shí)發(fā)現(xiàn)報(bào)告現(xiàn)實(shí)中破壞歷史遺存的現(xiàn)象，形成了保護(hù)工作有效而有力的補(bǔ)充力量。

3.6 小結(jié)

針對(duì)街區(qū)保護(hù)管理實(shí)踐過(guò)程中的難點(diǎn)矛盾，逐步完善保護(hù)規(guī)劃編制、地方法規(guī)配套、審批流程制定、特別環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)，并通過(guò)制度設(shè)計(jì)優(yōu)化多部門(mén)共同管理機(jī)制，鼓勵(lì)引導(dǎo)公眾志愿者的參與。

4 規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)

地處城市中心的歷史街區(qū)更新項(xiàng)目有目共睹地帶動(dòng)著存量城市的經(jīng)濟(jì)、文化、形象的全面升級(jí)，因而近年來(lái)城市政府積極推動(dòng)歷史文化街區(qū)范圍內(nèi)的保護(hù)更新項(xiàng)目的探索，截至目前已有多個(gè)更新項(xiàng)目予以實(shí)施。

4.1 以項(xiàng)目推保護(hù)促發(fā)展， 在實(shí)踐中探索保護(hù)方法與技術(shù)

在歷史文化街區(qū)保護(hù)更新的項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中，隨著城市快速發(fā)展，相關(guān)的技術(shù)、方法、理念都隨之發(fā)展變化，從老城廂的開(kāi)發(fā)引導(dǎo)下的單體局部盆景式的保護(hù)，發(fā)展到五大道小規(guī)模實(shí)驗(yàn)探索式的更新發(fā)展[5]，在建筑修繕技術(shù)、規(guī)劃編制技術(shù)、管理引導(dǎo)方法、保護(hù)發(fā)展理念等方面在具體操作過(guò)程中，項(xiàng)目實(shí)施效果的檢驗(yàn)過(guò)程中，都總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，引起了各方的關(guān)注與反思。

4.2 以文化引領(lǐng)發(fā)展， 與城市區(qū)域互動(dòng)，形成獨(dú)特的城市風(fēng)貌

在實(shí)踐過(guò)程中，不斷挖掘各類歷史文化遺存，逐漸認(rèn)識(shí)并切實(shí)感受到了歷史文化資源對(duì)城市發(fā)展的價(jià)值意義，在中心城區(qū)尤其是歷史城區(qū)范圍內(nèi)，以歷史文化街區(qū)為城市風(fēng)貌特色引領(lǐng)，形成了紅磚、灰磚、局部石材裝飾為主要特點(diǎn)的中西合璧、古今雜糅的天津風(fēng)格，從而形成了多元融合、特色鮮明的城市風(fēng)貌。

4.3 實(shí)施操作主體單一， 市場(chǎng)表現(xiàn)不一

目前已實(shí)施的街區(qū)保護(hù)更新項(xiàng)目，除老城廂是早期出讓土地由外資公司投資操作之外，其他項(xiàng)目均是由政府主導(dǎo)、政府背景的國(guó)有公司投資運(yùn)作，從實(shí)施效果來(lái)看城市形象外觀的滿意度較高，功能的復(fù)合性、多樣性、經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)活力的市場(chǎng)表現(xiàn)不一。造成這樣情形的原因，一方面是因?yàn)槔铣菐Ｊ降膫涫苜|(zhì)疑，另一方面是因?yàn)闅v史街區(qū)范圍內(nèi)情況復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的市場(chǎng)行為不敢輕舉妄動(dòng)，再者是因?yàn)檎呢?zé)任與可以整合的資源豐富，具有較強(qiáng)的操作運(yùn)營(yíng)能力（表2）。

表2 天津歷史文化街區(qū)范圍內(nèi)部分保護(hù)更新實(shí)施項(xiàng)目概況表

4.4 小結(jié)

多個(gè)更新項(xiàng)目的實(shí)施效果，從文化挖掘、遺產(chǎn)保護(hù)風(fēng)貌塑造等方面都給市民與城市管理者帶來(lái)了極大的信心與熱情，但同時(shí)單一操作主體也帶來(lái)了多樣性、市場(chǎng)活力等方面的缺失不足。

5 規(guī)劃管理視角下探索改進(jìn)的方向

5.1 針對(duì)歷史文化街區(qū)特殊性的支撐技術(shù)與政策研究

歷史文化街區(qū)范圍內(nèi)，遺存了大量保護(hù)性的建筑、街巷、環(huán)境要素，同時(shí)也由于年代久遠(yuǎn)，街區(qū)內(nèi)的建筑尺度小而密度高、街巷窄而細(xì)密、設(shè)施少而不足，這樣也就必然帶來(lái)諸多隱患。一方面是現(xiàn)實(shí)保護(hù)的難度加大，另一方面在有機(jī)會(huì)進(jìn)行更新改造之時(shí)，按照城市一般地區(qū)的日照間距、道路規(guī)范、消防規(guī)范、市政配套指標(biāo)、地下空間、綠化指標(biāo)等要求來(lái)控制管理，就形成了不改造可保持現(xiàn)狀，只要更新就難以滿足規(guī)范要求的矛盾，極大地阻礙了更新保護(hù)的積極性與操作性，如：利用老建筑改造功能置換為博物館，往往出現(xiàn)老建筑的入口、層高、材料等方面無(wú)法符合博物館的設(shè)計(jì)規(guī)范。目前天津的規(guī)劃管理采取特殊論證的方式，以確保在保護(hù)、安全前提下可行的更新實(shí)施方案。下一步需針對(duì)歷史文化街區(qū)在建筑布局、間距、道路肌理、市政、消防、樹(shù)木綠化、地下空間等方面的特殊性，研究特殊的建筑設(shè)計(jì)規(guī)范、規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范與指標(biāo)要求，特殊用途的老建筑使用控制要求、小型特殊的市政設(shè)施、防災(zāi)設(shè)備、環(huán)保設(shè)備等技術(shù)與政策支撐。

5.2 針對(duì)功能活化置換的更新政策制度研究

天津的歷史文化街區(qū)除解放北路和古文化街、估衣街以辦公、商業(yè)建筑為主以外，其他街區(qū)大多是以居住生活為主的住宅建筑，許多原為一戶居住的院落或洋樓，由于歷史的更迭，目前成為多戶雜居的使用狀態(tài)。這些歷史街區(qū)全部位于城市核心區(qū)域，部分建筑置換為公共服務(wù)、文化娛樂(lè)、辦公商業(yè)功能的需求旺盛，但由于產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、建筑損毀、保護(hù)權(quán)責(zé)利不明等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，制約阻礙了功能置換的可能，影響了街區(qū)的可持續(xù)發(fā)展與城市功能的融合。如：日、法租界所在的哈密道地區(qū)位于天津勸業(yè)場(chǎng)、和平路傳統(tǒng)城市商業(yè)中心，由于缺乏相應(yīng)政策制度的鼓勵(lì)與要求，使得產(chǎn)權(quán)業(yè)主沒(méi)有積極性，外來(lái)租用者無(wú)權(quán)處置，逐漸成為外來(lái)人口集聚、低端業(yè)態(tài)混雜的中心區(qū)域，陷入高價(jià)值、低效率、無(wú)效力的困境。只有將功能置換前后的土地使用、房屋產(chǎn)權(quán)、財(cái)政稅收、房屋修繕、利益分配、資金來(lái)源等方面產(chǎn)生的變化研究透徹[6]，制定相應(yīng)的政策來(lái)合理調(diào)控，才能有效實(shí)現(xiàn)歷史文化街區(qū)的活化，帶給城市文化感染力，融入城市現(xiàn)代發(fā)展的進(jìn)程。

5.3 積極對(duì)接市場(chǎng), 進(jìn)行多樣化街區(qū)活力的展現(xiàn)方式探索

由于歷史文化街區(qū)保護(hù)更新的管理協(xié)調(diào)難度高、涉及利益復(fù)雜，城市政府不得已才會(huì)選擇存量空間啃硬骨頭圖發(fā)展，各路開(kāi)發(fā)投資者更不會(huì)輕易碰觸利潤(rùn)低、難題多的老城中心區(qū)，但隨著天津以政府為主體的更新實(shí)踐的效果逐步顯現(xiàn)，展示出歷史的價(jià)值和文化的力量成為城市不可估價(jià)的魅力與特色。但政府主導(dǎo)更新的單一模式和思路，也帶來(lái)了一系列單一目標(biāo)重視城市形象，核心競(jìng)爭(zhēng)力不足的問(wèn)題。如：位于解放北路街區(qū)的津?yàn)硰V場(chǎng)項(xiàng)目地處城市功能核心，其更新修繕后的外觀風(fēng)貌成為城市代表性的文化景觀，但由于策劃運(yùn)營(yíng)定位的偏差，帶來(lái)核心區(qū)交通的矛盾、商業(yè)運(yùn)營(yíng)的遺憾。研究如何與市場(chǎng)規(guī)律對(duì)接，探索引入不同類型的更新模式，采用多樣化的更新思路，合理分配更新收益，可持續(xù)維系街區(qū)保護(hù)，提高居民、專家學(xué)者、投資方等多元主體的參與度，成為改進(jìn)優(yōu)化天津街區(qū)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)鍵。

5.4 堅(jiān)持“微更新”理念， 進(jìn)行小規(guī)模漸進(jìn)式的更新探索

歷史文化街區(qū)作為城市的寶貴財(cái)富，隨著時(shí)間的積淀，有很多硬件方面逐漸衰退[7]，不適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展的需求了，但是它在文化傳承層面具有不可替代的重要價(jià)值，因此采用毀滅性的更新改造方式，往往帶來(lái)不可逆轉(zhuǎn)的損失。如：老城廂作為天津建城的歷史佐證，在2003年遺憾地采取了全面拆除新建，只保留文物等有身份的建筑的更新方式，使老城廂喪失了原真的整體性風(fēng)貌。正因?yàn)榻謪^(qū)在城市發(fā)展過(guò)程中的重要價(jià)值，選取更新的方式不容許破壞更不容許失敗，因此堅(jiān)持小規(guī)模漸進(jìn)式的更新，通過(guò)小范圍的探索實(shí)踐，動(dòng)態(tài)考察其保護(hù)更新的效果，借鑒國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，即時(shí)調(diào)試規(guī)劃的措施手段，避免帶來(lái)毀滅性的結(jié)果，用微更新的理念，逐步實(shí)驗(yàn)解決物質(zhì)空間、經(jīng)濟(jì)空間、人的需求、社區(qū)管理等方面的持續(xù)發(fā)展。

5.5 引入新技術(shù)， 促進(jìn)新發(fā)展

歷史文化街區(qū)將依附城市共同發(fā)展，它必須要跟上發(fā)展的節(jié)奏，與城市共融共榮，它的保護(hù)、展示和利用，不只是管理部門(mén)或規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的職責(zé)，需要讓更多的人了解、接觸、關(guān)愛(ài)、并為它出謀劃策。歷史文化街區(qū)的活化，需要引入網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，手機(jī)APP終端或是未來(lái)的某些新技術(shù)，讓它走到身邊進(jìn)入生活，方便各界力量的了解與幫助；需要引入VR虛擬技術(shù)、GIS數(shù)據(jù)分析等技術(shù)優(yōu)化保護(hù)方案，做到即時(shí)監(jiān)控管理；需要引入類似英國(guó)的保護(hù)彩票等多元思路，擴(kuò)大資金渠道，讓公眾及多元主體參與保護(hù)成為可能。

6 結(jié)語(yǔ)

歷史文化街區(qū)的保護(hù)實(shí)施一直是困擾歷史文化名城的難點(diǎn)，如何把握平衡保護(hù)與發(fā)展之間的關(guān)系，不僅只是規(guī)劃編制技術(shù)需要考慮的，在新常態(tài)背景下，存量更新成為主要任務(wù)，更具有代表性和復(fù)雜性的歷史文化街區(qū)規(guī)劃管理的方式方法和政策機(jī)制的研究，更成為制約我們前行的關(guān)鍵，成為需要給予更多關(guān)注與研究的領(lǐng)域。

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Historic district | Planning management| Planning-implementation evaluation

1673-8985（2016）05-0019-07

TU981

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李津莉

天津大學(xué)建筑學(xué)院副教授