我國公眾參與城鄉遺產保護問題初探

丁 楓 阮儀三

我國公眾參與城鄉遺產保護問題初探

丁 楓 阮儀三

通過對揚州雙東社區和浙江蘭溪諸葛村這兩個城與鄉不同案例的分析，試圖了解在我國現有社會文化背景下，城鄉建筑遺產保護公眾參與的可能性和存在的問題，特別是案例中反映出由于社會組織方式、歷史文化不同所造成的的城鄉差別對公眾參與的影響應該引起研究者和管理者的注意；同時，試圖通過比較異同來找出一些促進遺產保護公眾參與的關鍵問題和方法。對遺產保護公眾參與的理解，不僅僅建立在對具體案例細節的關注和思考上，更需要在大的社會歷史背景中談論遺產保護公眾參與的淵源和意義。

城鄉建筑 | 遺產保護 | 公眾參與

除了發達的市場經濟，現代社會應該還是一個發達的市民社會。我國改革開放30年來，市場經濟得到了很大的發展，隨著物質生活水平和受教育程度的普遍提高，公民意識開始萌生，中國人民對民主和自身權力的認識有了巨大的提升，對影響自身利益的公共政策的決策過程有了參與的愿望。2011年底發生的廣東東莞烏坎村事件就充分說明，人們期望自由地表達自己的意見，獲得平等和公正權利，而政府也越來越強調傾聽民意、尊重民意的重要性。從20世紀90年代開始出現了類似聽證會、規劃公示這樣的鼓勵公眾參與的具體措施。也有很多研究人員傾力于公眾參與的研究和倡導，特別在城市規劃領域，如何在規劃和實施階段融入公眾，越來越成為有吸引力的研究和實踐領域。

作為城市規劃工作重要組成部分的城鄉遺產保護，近年來，對于生活著的傳統村落和歷史街區的公眾參與問題，越來越受到各級政府和專業人員的重視。但多地的實踐證明，推動的力度有限，往往公眾參與只是流于形式而已，這其中有各方面的原因，既有結構性的問題，也存在個體差異問題。另外，在我國城市與鄉村不同的背景下，社會的組織形式、歷史淵源和經濟狀況都不盡相同，建筑遺產保護所面臨的問題也不一樣，公眾參與遺產保護的方式和困難自然也存在很大的差別。論文試圖從兩個舊的案例分析出發，提出一些我國城鄉遺產保護面臨的現實問題。

1 揚州雙東案例：充分溝通和私有產權的積極作用

2002年開始了為期5年的揚州市政府與德國政府之間的技術合作項目：“揚州老城提升戰略（第一階段）”①。項目的資金由兩國政府各出一半，約5000萬人民幣。項目包括研究、實施和管理3部分。項目涉及老城更新的諸多方面，包括住房條件改善、市政設施改善、社會性基礎設施、公共空間改善、地方經濟和旅游業發展、歷史遺產保護和管理。從項目一開始，揚州政府就完全接受項目各階段的公眾參與原則，具體參與的方案由中德專家共同設計并和當地街道、居委會、古城辦共同組織。其中設計了一個可具體體現公眾參與遺產保護的子項目，項目位于雙東街道瓊花觀社區文化里居委會所管轄的一塊區域，共18戶居民的一個鄰里單位——文明里（圖1）。該子項目的具體目標是通過居民的參與行為，制定社區行動計劃，溝通社區居民，優化社區公共空間，修繕傳統住宅。子項目由來自中德的專家負責，同時，為了更好地組織當地居民的參與，還特意從美國麻省理工請來這方面的專家Rainhard Goethert。具體的方法和步驟包括：

（1）信息公開和公眾討論

作為公共參與為主旨的舊城改造項目，項目十分注重信息的公共傳播，通過網絡和傳統媒體大量地讓公眾獲得活動相關信息和相關規劃、保護的知識。信息的公開程度是公眾參與的重要基礎，只有讓公眾更多地了解自己周圍的城市，才能激發參與的熱情，同時，專業知識的傳播，也是對公眾參與公共事務的一種能力建設。

（2）問卷調查

項目開始前進行了抽樣調查，了解居民對居住現狀、產權問題、對空間的需求和維修的想法，調查顯示出居民在這個公眾參與項目實施前的多樣想法和需求，整體上來看，居民缺乏參與舊城改造的公共意識和興趣。

（3）利益相關方的參與以及多學科領域的合作

組織者從一開始就花了大量的精力以確保和發動各個利益相關方，并通過召開一系列研討會的方式，邀請各利益相關方代表和各學科專家一起探討老城提升的方案，這些代表包括政府、居民、居委會、外來人員、媒體等，專業人士包括規劃師、建筑師、社會學家、經濟學家、遺產保護專家等。這個項目各階段的工作內容和方法基本都通過公開或半公開會議討論來決策。最大程度地讓當地居民參與整個決策過程，雖然這種方法進展速度比較慢，有的問題需要很多輪的會議磋商，但是，通過各方協商達成的意見往往執行的效果比較好，各方的滿意和承認有利于推動下一步的項目工作。

（4）社區行動規劃的制定和執行

社區行動計劃包括：①通過組織社區活動，培養保護意識；②從家庭和城市的角度來決定居民關注點的輕重緩急，決定公共空間改善的優先順序并估算費用；③就社區存在的問題進行實地調查，通過實地數據收集，復核實施方案的可行性；④準備一個街區問題清單，提供給社區每個家庭，使居民明確了解細節；⑤制度實施方案，包括預算和分工；⑥實施，注重實施中的參與性，例如在改善街區綠化環境的項目中，專門組織居民利用休息日集體種樹等。

（5）公私合作，對私有傳統住宅的修繕試點

作為整個項目的重頭戲，通過多次會議討論，在試點的18戶家庭中，有8家私有住宅終于同意進行修繕，政府根據面積補貼3萬元左右，居民一般要出10萬左右，修繕的方案根據建筑師制定的導則設計，施工則統一由政府指定的國有名城公司負責，每家的方案都不一樣，是建筑師根據各家的情況深入與居民討論后完成的，所有修繕的結果使居民都很滿意。

作者曾親自走訪了參與事件的揚州城市規劃管理局副局長鄭路、揚州古城辦副主任顧文鳴、瓊花觀居委會主任李華和進行維修試點的文明里23號主人吳德湘。總的體會是，作為一個公共參與的駐地效果是明顯的：“為期5年的合作，的確從德方學到了很多組織公眾參與的具體方法（鄭路）”；“了解了真正公共參與的可能性，實施前認為難度很大，實施中倒還順利，居民沒有想象得那么難以溝通（顧文鳴）”；“在整個過程中，由于沒有民間組織的參與，居委會起到了很大的溝通作用，特別是瓊花觀居委會主任李華，由于她是全國人大代表，在居民中威信很高，而且辦事能力強，所以在項目的溝通方面起到了很大的作用（鄭路）”；另外，“居民的確在過程中得到了好處，以前居民都想拆遷搬走，整個項目實施后，當地的房價從2004年的3 000元/m2上升到2008年的7 000元/m2，沒有人想搬走了（顧文鳴）”；而且，“政府的確配套了很多基礎設施，當然，還有就是居民身邊公共環境在他們自己親身參與的過程中發生了真實的改變，而那8戶經過修繕的私有業主更是感觸最深，收獲最大，這種公私合作的模式要繼續推廣下去（顧文鳴）”。雖然政府在維修私房時只補助了30%左右，雖然政府的統一施工隊還是出現了偷工減料的問題，但高標準的設計和溝通，帶來了很好的效果，正如文明里23號主人吳德湘所說“我打算先維修這一片，等過幾年手頭有錢了再維修其他部分”。另外，“這個過程幫助文明里的居民建立起居民自治的理念，他們自己談自己的問題，通過居民小組的討論逐個解決，例如對公共區域的治理（李華）”。

圖1 文明里居民參與社區環境共建

這個項目顯示了公共參與在城鄉遺產保護中的可能性，特別是城市歷史地段，由于其產權的復雜性和周邊社會經濟條件的多元化，居民參與問題難度很大。從雙東社區來看，積極溝通是公眾參與的重要方法，特別是政府主導型的公眾參與，更需要信息公開基礎上的平等對話，才能調動居民的積極性。另外，我們也看到，最后公私合作維修歷史建筑的都是私有產權的居民，這也證明了產權的私有或清晰程度有利于推動公私合作保護歷史建筑。這個項目中，居委會起到了巨大的溝通作用，說明公眾參與是需要社區組織來牽頭的，無組織的個體居民沒有能力參與公共事務的決策。另外，我們也看到這個項目中政府用于促進公眾參與的成本是很高的，而持續性的公眾參與一定是自下而上的，要建立公眾參與的長效機制，必須從居民參與熱情和參與能力著手。

①詳見朱隆斌編著的《城市提升－揚州老城保護整治戰略》。

圖2 浙江蘭溪諸葛村

2 諸葛村案例：“傳統宗族”與“新鄉紳”對鄉村遺產保護的作用

諸葛村位于浙江蘭溪市境內（圖2），現有人口5 000人，其中2 700人為諸葛氏，是目前已知的最大的諸葛亮后裔的聚居地。現存明清時期建筑100多座，格局和風貌都比較完整。從1986年開始，村委會就有了保護的意識，特別是包產到戶后，很多土改后分給個人的祠堂大多沒有人居住和維護了，當地村上的老人和知識分子提出要保護和修復，于是就出現了老百姓出錢修祠堂的事，修好以后祠堂歸集體所有，由村委會管理。諸葛村的村委會在村民自治保護古建筑、發展旅游方面起到了決定性的作用，村里的古建筑維修都不需要上級政府操心，由村委會組建的旅游公司很好地管理著諸葛村的旅游。這種情況在全國幾乎沒有，2010年，諸葛村的村委書記諸葛坤亨被評為中國遺產保護年度十大杰出人物，而諸葛村自治型的保護模式也得到了業內的肯定。作者曾專門走訪諸葛村，并從諸葛坤亨書記那了解到他們具有特色的管理模式背后的重要原因和發展歷程 ：

（1） “修大公堂事件”促發了村民保護自己遺產的積極性。1991年，村委會計劃集資維修大公堂，大公堂是諸葛亮的紀念堂，是村里最重要的議事祭祀用公共建筑。工程共需18萬人民幣，募集到移居加拿大的諸葛后裔諸葛志的8萬港幣，村委會出資4萬和其他一些村民的出資，就成立了修大公堂理事會。理事會共22人，由村里的退休教師、退休職工和村民小組長組成，村書記做理事長。理事會制定章程，賬務公開。大公堂的修復是在村民平均年收入1 000元的年代完成的，如此一個浩大的工程通過理事會的方式自行完成，這在當時是非常罕見的，同時，工程的完工不但在村民心目中樹立保護歷史建筑的形象，也讓村民對村委會的管理能力和自治能力信心倍增，為以后的管理打好了基礎。

（2）1991年清華大學陳志華教授的到來，為諸葛村的保護提供了有力的理論支持和科學知識。在他的幫助下，1992年諸葛村公布為縣保單位，1996年公布為國家級文保單位。這使得從村干部到普通村民都受到一次深刻的遺產保護教育和獎勵。也是那時候，陳先生提出了整體保護的理念，并從那時開始，他幾乎每年都要到諸葛村考察，這從某種程度上是對村民和村干部的培訓，也是一種監督。陳先生就是一位“新鄉紳”，他的介入為諸葛村自治式的管理模式提供了知識條件②陳先生的所為使作者想起，在臺灣考察時親眼看到那些遺產保護機構和院校老師深入到遺產地居民家中開講座，面對面解答疑問的場景，印象深刻。回想起我們大多只和政府溝通的現狀，很是汗顏。。

（3）有一個好的村書記和嚴格執行的規章制度，諸葛村完全可以自己管理文化遺產。1994年村里自行成立了諸葛村文物旅游管理處，當年旅游收入2萬元；1995年諸葛坤亨當選為村書記，并一直連任到現在。1996年，蘭溪市政府接管了諸葛村的旅游管理，并下派人員成立了旅游發展有限公司，但沒有任何投入，這使得村民和村干部都失去了積極性。1999年，政府感覺到自己成立的公司無法很好地管理諸葛村，就還是把旅游的管理權歸還了村里。2000年開始，村委會成立了旅游發展公司，60個員工，60%是村里人，每年拿出50%返回到村里用于建筑維修、公共部位維護和村里的養老基金。村委會從1997年開始關注舊民居的維護問題，由于村里4/5的房子是村民私有的，一方面要鼓勵村民自己修，另一方面又對那些沒有能力自行維修又損壞嚴重的舊房進行收購和借款，借款可以分5年分期還，如果無法償還的，就由村委會沒收管理，而對那些很難溝通的居民，村委會就利用自己諸如劃分宅基地的權力來與村民進行交換。所有的決策都經過村民大會的同意，有嚴格的程序和人人平等的原則。而那些被村委會收購并修好的舊房子，再租給村里人進行旅游開發。

現在諸葛村不靠外來投資，包括政府投資， 從1995年開始到現在，村里出資共維修了古建筑近4萬多平方米；2009年旅游門票收入10 000 000萬元；每年60歲以上老人可以得到100元/月，70歲以上老人可以得到120元/月的補貼。無論是上級政府，還是專家學者，或是村民們都對諸葛村的村民參與的自治管理模式很滿意。最讓人高興的事是這樣的參與和自治是可持續的。

3 通過兩個案例的比較看我國城市遺產保護公眾參與的一些問題

通過這兩個案例的比較，可以看到我國城鄉遺產保護公眾參與存在以下一些問題，或者說是在更大的社會經濟文化發展背景下所必然遇到的限制。這些問題的改善不但需要城市規劃遺產保護人士的推動，更需要整體社會的進步和人們意識的提升。

這兩個案例都說明公眾的參與首先需要一個溝通和教育的過程，要讓公眾掌握充足的信息，了解專業的知識，文化遺產保護的公眾參與就更是一個教化的過程。例如諸葛村案例中的清華大學教授陳志華和揚州案例中的中德專家就起到了教化公眾的作用；現狀我國城鄉遺產的信息公開和公眾教育問題存在巨大的提升空間。

兩個案例中，都有一個重要的溝通政府與公眾的關鍵人物，這個人既有公信力，又要有能力。例如揚州案例中的瓊花觀社區主任李華和諸葛村村支書諸葛坤亨。這兩位關鍵人物其實是兩個組織的代表，居委會和村委會，所以，公眾參與必須是有組織的，個人的分散活動很難起到實質作用，同時有組織才能保證公眾參與的可持續。

兩個案例中，公眾參與都為參與者帶來了切身利益的改善，如揚州案例中居民的公共環境和設施得到改善，居住的房子也得到很好的維修；諸葛村的村民不但維修了自家的房子，還從旅游開發中得到了收益。這說明公眾參與需要一定的目標，不能空泛；另外，在參與的方式上，公眾不但有精神上的參與，也切實地投入了私人資金。公私合作已經成為各國政府都在極力推廣的一種社會治理方式，特別通過資金的參與，既能調動積極性，又能產生實質效果。

這兩個案例也存在明顯的不同之處，同樣暴露了我國城鄉遺產保護公眾參與存在的問題和困難：

首先，自下而上才是公眾參與的根本動力，諸葛村的村民都很關心村里的事，都愿意參與討論和決策，唯恐自己被漏掉了，這也是為什么諸葛村這么多年來村民自治能夠成功的原因；而在揚州的案例中，中德合作的項目結束后，公眾參與的延續性就沒有了動力，因為這歸根結底還是一次自上而下的有組織事件，政府需要投入大量的資金和人力用于組織宣傳公眾參與，刺激人們的積極性。如何維持這種自下而上的參與動力，的確是城鄉遺產保護公眾參與首先要面對的困難。也是目前公眾參與不成功的根本癥結。

其次，城市和鄉村在公眾參與方面存在很大不同。一個以宗族血緣為基礎的農村社區本來就有比較好的凝聚力，人與人之間溝通也較多，而城市社區本來就是以空間為紐帶的，人們被強制性地劃在一個社區，如果沒有其他動力的推動，可能隔壁鄰居之間都會老死不相往來。但另一方面，城市人口相對受教育程度較高，有更強的公民意識，更懂得用權力保護自己，這也是公眾參與重要條件。另外，我國農村實行直選制，村干部都是村民自己選出來，所以村委會原則上就與村民關系很近，他們也有促進公眾參與的熱情，因為他們的決策的好壞直接關系到下一屆的選舉，而在城市中，雖然根據法律，居委會也應由居民代表選舉出來，居委會主任也必須是屬地居民，但歷史地緣造成的管理習慣，居委會更像是政府最基層的派出機構，更多起到的是溝通政府與居民的作用，很少主動直接代表居民的利益，所以，城市中公眾的參與更需要其他民間組織的介入和組織，而遺產保護民間組織在我國的發展是很弱的，數量少規模小，影響力十分有限。

再者，在建筑遺產保護中，特別是以居住建筑為主體的歷史街區、傳統村落的保護中，公眾參與的積極性和成果，很大程度與住宅產權的私有程度有關。例如，在揚州的案例中，最后項目組選擇的文明里社區中的18戶人家，其中參與修繕的8戶都是私宅，而且在問卷調查中明顯感覺到，私有業主對自己老房子的關心程度遠遠大于公房的租戶；這一情況在諸葛村同樣得到驗證，那些在土改中被分給私人的公共建筑，都不能得到很好的維護，因為產權的復雜性，而村民都愿意修自己老宅，哪怕是向村委會借款或是被沒收后再租借，清晰的產權為人們的參與提供了明確的肯定的界限，更容易決策和執行。由于我國政體所有制的大背景和歷史原因，絕大部分歷史建筑文保單位的所有權都是屬于國家，特別是在城市歷史地段中，雖然絕大部分歷史建筑的日常使用者是公眾，但政府才是保護責任人和法定的出資方，如何調動公眾的積極性和民間力量的參與，一直是希望推動公眾參與城鄉遺產保護的各級政府面臨的一大難題。

城鄉遺產保護離不開我國社會所處的發展大環境，公眾參與文化遺產的薄弱也不只是我國面臨的問題，在建筑遺產保護做得較好的歐美國家，政府依然不斷強調公眾融入的重要性，這是時代發展的潮流，是人類進入現代社會后不可回避的哲學問題，城鄉遺產保護體現的也是“自由平等民主”的現代思想。要促進我國城鄉遺產保護，必須從最基本的社會特征出發，公眾參與可以說是最能體現現代精神的社會運動，需要得到更多的重視和投入。

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Problems on Public Participation of Architecture Heritage Conservation in China

By studying on Yangzhou Shuangdong community and Zhejiang Lanxi Zhuge village, this paper tries to understand, w ithin the existing social culture background in China, what are the possibilities and existing problems when we talk about public participation of conserving urban and rural built heritage, especially the apparently differences between city and countryside in terms of the social organization, historical and culture background. Also, this paper tries to find the ways to promote public participation in heritage conservation through comparing sim ilarities and differences, hoping that our understanding of public participation in heritage protection, not only based on attention to details and consideration of specific cases, but, in larger social and historical background, the origin and significance of public participation in heritage conservation.

Urban and rural architecture | Heritage protection | Public participation

1673-8985（2016）05-0046-04

TU981

A

丁 楓

同濟大學建筑與城市規劃學院博士研究生

阮儀三

同濟大學建筑與城市規劃學院教授，博士生導師