歷史風貌保護開發權轉移制度的實施困境及對策
——以上海為例

劉敏霞

歷史風貌保護開發權轉移制度的實施困境及對策
——以上海為例

劉敏霞

通過對上海歷史風貌保護工作中的開發權轉移的實踐案例進行分析，按照實施開發權轉移的不同階段，將上海歷史風貌保護工作中的開發權轉移分為兩類，一類是在土地出讓之前規劃編制階段，一類是在土地出讓之后。通過對具體案例的分析，結合實際管理經驗，總結歷史風貌保護開發權轉移的實施困境并分析原因，在借鑒國際經驗的基礎上，提出加強現有控規法定地位作為開發權轉移的基準容積率，設立不同的獎勵比例加強開發權跨區轉移的經濟可行性，建立土地捆綁出讓制度保障保護要求的落地等對策。

開發權轉移 | 歷史風貌保護 | 實踐 | 困境 | 對策

自20世紀60年代末以來，開發權轉移（Transfer of Development Right）（以下簡稱TDR）作為以市場為導向的規劃工具一直被討論[1]。其理念最初來源于聚類分區規劃（Cluster Zoning）與聯合開發（Planned Unit Development）制度[2]。開發權轉移制度作為一種保護有傳統歷史意義或已成為城市標志的舊建筑物的工具被研究出來，并于1968年在紐約土地分區管制法規中予以明確。最典型的應用是美國紐約市的中央車站①美國紐約市的中央車站在60年代中期，業主準備利用其地塊上未完全利用的容積率，在中央車站的上部加建一座55層的辦公樓。而同時紐約市政府擬將該建筑作為歷史建筑加以保護，為充分平衡這兩方面的利益沖突并最終有效地保護城市面貌，紐約市規劃委員會于1968年修改了土地分區管制法規，在業主對其地塊上的標志性建筑進行良好的保護及維修保養的前提下，不僅允許他將地塊上未能充分利用的容積率轉移到其持有的鄰近地塊上，甚至可以將這些開發權轉讓給其他持有鄰近地塊的業主或開發商。這一措施使業主的商業利益能得到照顧的情況下，標志性建筑也得到完好的保存，而市財政方面亦不用為此而增加支出。1969年中央車站的業主首次成功地利用這一制度將75 000平方英尺建筑面積的開發權轉讓給了持有鄰近地塊的開發商。。開發權轉移是城市開發管理中一種重要的彈性引導手段。這項規劃工具能夠將政府的管制控制轉變為以市場為主導的引導策略。TDR在實踐中得到了廣泛的應用，

在應用的過程中，TDR概念的內涵與外延不斷發展，廣泛應用在公共空間的建設、歷史建筑的保護，以及耕地保護、環境保護等方面。成為協調各類型資源保護與城市開發之間矛盾的重要規劃工具。TDR在各國、各地區的借鑒與引入過程中衍生出眾多相關概念，如澳大利亞的“HFS（Heritage Floor Space）”；我國重慶的“地票”；我國臺灣地區的“容積率轉移制度”等。

1 TDR在上海的實踐及其困境

1.1 TDR在上海的實踐

在上海，針對歷史建筑保護的開發權獎勵的規定是2015年才有的，根據《上海新的城市更新實施辦法》“第十七條（四）按照城市更新區域評估的要求……增加風貌保護對象的，可予建筑面積獎勵”。在實際操作過程中，通過控制性詳細規劃作為開發權轉移平臺的歷史由來已久。主要涉及以下兩種類型的實踐。

一種是在規劃編制階段的TDR。上海在2003年劃定了中心城12片歷史文化風貌區，隨后編制了各個風貌區的保護規劃，該規劃是控制性詳細規劃的層級，直接指導風貌區內的項目實施。該規劃明確風貌區內建設總量不增加。歷史風貌區保護規劃在編制之初，嚴格限制風貌區內的開發量，將開發量轉移到保護區外，并在規劃中予以明確②經采訪當時組織編制的人員得知。。而在此階段，接受轉移容積率的地塊并無明確的開發主體。也就是說，這些開發權轉移給了各區政府。然而在沒有機制保障的前提下，區政府是沒有動力開展風貌區內的保護工作的，只是坐享風貌區外高容積率地塊帶來的高土地收入。經過10多年的發展，可以看到，鑒于沒有土地聯動開發機制作為TDR的實施保障，由于風貌保護區內地塊容積率低，投資成本大，收益周期長，在投資收益方面存在一定的風險，企業缺乏對風貌保護項目投資開發的積極性。而風貌區外相鄰容積率較高的地塊則炙手可熱。形成了對比鮮明的、不利于歷史文化風貌保護的市場導向。

另一種TDR是在項目實施中新增的保護保留對象的獎勵實踐。對于此類情況，上海在實際操作中，一直是以個案來處理的。在土地出讓后，項目實施過程中，新增要求的保護保留對象，在實踐中通過對新增保護保留對象不計入容積率的方式，鼓勵開發商保護保留歷史建筑，比如靜安區江寧路、昌平路、陜西北路、海防路所圍合的街坊。該街坊于2002年以毛地出讓，2011年該街坊東南角的“中共中央閱文處舊址”被列入第二批登記不可移動文物，須原址保留。因此2015年在該街坊控制性詳細規劃調整公示中明確，“規劃將結合文管部門的意見，保留街坊中的中共中央閱文處舊址所在歷史建筑，并交由區檔案局改造利用，……該舊址及附屬建筑物的建筑面積將不計入032街坊開發計容建筑面積③http://www.shja.gov.cn/。”。

表1 面積獎勵計算表

這一類容積率獎勵，發生在項目推進過程中，新增的保護保留對象既有明確可以獎勵的開發主體，而且可以在獎勵的同時明確保護的義務、保護的方式及后期利用的功能。

1.2 上海TDR的實施困境

（1）接收區難以落地。在實踐過程中發現即使明確了開發權獎勵和轉移的相關政策，這些轉移出的開發權也很難落地。這一困境主要由兩方面原因造成，一是機制方面的原因，全市沒有統一的開發權轉移的平臺，使得開發權轉移僅僅局限在各個區行政范圍之內。而對于中心城各區，普遍已經進入由增量發展向存量更新的階段。開發權是轉的出而落不下。第二方面是市場方面原因，對于耕地保護、生態環境保護等的開發權轉移，轉移方向是從郊區轉向市中心，市中心對于開發量有著更為迫切的需求，而且就土地價值而言，市中心的土地開發權的增加可以換來更多的郊區耕地的保護。這一轉移符合經濟發展規律，在實踐中取得了良好的效果。而歷史保護方面的開發權轉移，很多實踐要求從中心城轉移出去。如2015年市規土局開展的風貌區擴區涉及的119個風貌保護街坊均位于中心城區，且大部分位于中心城浦西地區④http://newspaper.jfdaily.com/jfrb/htm l/2015-03/17/content_75363.htm。。其中大部分新增的風貌保護對象范圍涉及原有控規中的開發地塊。參考2015上海市各區普通住宅成交均價（圖1），即便是中心城各區之間的房屋價格也有明顯的差異。這就意味著，即便設置了全市統一的開發權轉移平臺，中心城的開發權也只有本區或者是相鄰區有可能有購買的欲望和可能。因此，在TDR實踐中，應充分考慮級差地租的影響，否則，若無強制措施，很可能產生地價高的區縣向地價低的區縣購買容積率，導致保護工作和資金流向呈單向模式而產生不平衡。

圖1 上海市2015年各區普通住宅成交均價

（2）其他獎勵方式成本較TDR更低，歷史風貌保護的TDR缺少對市場的吸引力。在實際操作中，開發主體主要通過兩種途徑來提高所在地塊的開發容量：一是通過控規調整。從成本效益為出發點分析，對于追求開發建設利潤最大化而提出調整要求的開發商而言，提出控規調整的經濟學意義在于：通過相對容易掌握或者說成本較低的控規調整論證程序，得到遠高于此的開發利潤的預期。用地調整如此，高度調整如此，容積率調整更是如此[5]。不同于美國，我國控規不強調每塊土地平等的開發權，針對不同地塊制定分幅圖則。雖然在控規中制定了容積率限制，但在實施中由于開發商與政府的博弈，往往又突破了最大容積率的限制。這種情況下，開發商不需要參加容積率獎勵機制，便能達到提高容積率的需求，容積率獎勵機制便難以得到重視。二是通過提高本地塊內的公共開放空間或公益性設施來獲得獎勵開發容量。根據《技術規定》第二十條“中心城內的建筑基地為社會公眾提供開放空間的，在符合消防、衛生、交通等有關規定……的前提下，可按照表1的規定增加建筑面積。但增加的建筑面積總計不得超過核定建筑面積的百分之二十”（表1）。另根據《上海新的城市更新事實辦法》“第十七條（四）……為地區提供公共性設施或公共開放空間的，在原有地塊建筑總量的基礎上，可獲得獎勵，適當增加經營性建筑面積，鼓勵節約集約用地”。根據相關研究，如果開發商有可以選擇的獎勵方式，很多開發商寧愿提高本地塊發展的價值（如公共空間等），從而實現獎勵容積率，而不是保留另一個無關的地區[8]。

圖2 美國開發權轉移的一般流程

圖3 悉尼HFS的一般流程

（3）開發權轉讓無土地捆綁出讓制度作保障，保護責任無法落實。如前文分析，在沒有明確開發主體編制風貌保護規劃的階段，只有通過對保護性開發中涉及的保護保留建筑不計容的政策，將保護地塊與周邊地塊在開發強度上進行統籌安排，才能吸引社會資本參與保護工作。然而在規劃編制階段落實開發權轉移，卻沒有相關的土地捆綁開發的制度保障，那么作為控規制定者和土地出讓收益者的地方政府，無疑缺乏對保護地塊的保護熱情，只會盡情享受那些接受容積率轉移的區域的高開發容量所帶來的土地價值增值。造成實際開發過程中，政府沒有履行保護責任，先享受保護獎勵，也造成了獎勵錯位，本應該獎勵給實施保護行為主體的容積率，卻獎勵給了外圍開發商。然而根據相關法律法規，土地招拍掛制度不允許不相鄰土地的捆綁出讓⑤《國土資源部關于加強房地產用地供應和監管有關問題的通知》（國土資發〔2010〕34號）、《國土資源部住房和城鄉建設部關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》（國土資發〔2010〕151號）和《國土資源部關于嚴格落實房地產用地調控政策促進土地市場健康發展有關問題的通知》（國土資發〔2010〕204號）等政策要求，不得實施土地捆綁出讓。捆綁出讓，是指將兩宗或兩宗以上各自權屬封閉的地塊，作為同一個標的，實施發布公告、組織競價和確認成交等活動的土地出讓行為。因此，將兩宗或兩宗以上土地作為同一個標的出讓，構成捆綁出讓。。造成容積率雖然在控制性詳細規劃中轉移了，但是保護責任卻沒有與開發地塊進行捆綁，保護責任無法落實。當保護轉移出的開發權紅利享受殆盡之后，區政府又會借保護之名享開發權轉移之利，使這一類型的開發權轉移陷入一種被不斷利用提高容積率的工具，而非實現保護目的的手段。

（4）缺少明確的制度設計和法律基礎，開發權轉移的政策，應當制定相應的法律作為支撐，建立公眾參與制度作為監督機制。上海市現有的開發權轉移主要還是集中在實際操作層面的個案處理，缺少系統的機制建設、規程設計、法律基礎等。其實施當中的不確定性造成對開發商的吸引力不足。

2 國際經驗借鑒

2.1 美國TDR的一般機制

規劃編制階段：規劃委員會在總體規劃中劃定發送區和接受區，在此基礎上，在區劃中明確兩個區的基準容積率和最高容積率。基準容積率是原規劃所規定的容積率上限，最高容積率是在購買可轉移開發權的情況下可達到的容積率上限。通過購買足夠的開發權，接受區開發商可以超越基準容積率達到最高容積率。

規劃審批階段：開發權轉移的潛在交易雙方在簽訂正式契約之前需向規劃主管部門提出申請，規劃主管部門根據接受區提高密度后是否對相鄰地塊造成不利影響而對TDR項目進行審批。

實施開發權轉移：在規劃部門審批通過之后，交易雙方可簽訂正式契約并實施交易，發生轉移的開發權需在規劃部門登記備案。部分州政府還設立開發權轉移銀行，為買賣雙方牽線搭橋，降低交易成本，或直接參與市場，維護市場信心，成為開發權最后的買家或賣家。開發權轉移銀行的購買行為一般發生在開發權市場需求疲軟時，出售行為僅發生于市場供不應求時，出售一般采用公開拍賣的形式[6]。

全過程公眾宣傳：政府部門需要不斷向市民宣傳TDR的效益、程序，很多地區都建立了一個向一般公眾推廣和介紹TDR的網站。如美國華盛頓州國王縣，設置了一個網站定期發布關于TDR相關背景信息及規劃法規。新澤西州派恩蘭地區針對學齡兒童以及成人，有不同的介紹方式，通過寓教于樂的方式對公眾進行宣傳和教育。這樣使得TDR成為深入人心的政策，多渠道的宣傳使得公眾方便了解TDR的程序。這無疑促進了TDR的發生[8]（圖2）。

2.2 悉尼市歷史建筑保護的獎勵制度

悉尼市針對歷史建筑保護設立了歷史建筑保護的建筑面積獎勵與轉移制度（Award and Allocation of Heritage Floor Space，簡稱為HFS獎勵）。獎勵是指經審批部門批準，并在HFS登記處注冊一定數量的HFS面積。轉移是指市政廳HFS登記處注冊的HFS，可以出售或轉讓到某一開發地塊（圖3）。

規劃編制階段： 《悉尼中心開發控制規劃圖則》（類似于我國的控規）中制定HFS獎勵政策。《環境規劃》劃定容積率分布圖確定地塊最高容積率。《歷史保護》規劃對悉尼中心范圍內的歷史遺產進行普查和確認，并在《歷史保護》規劃中明確需保護的歷史建筑。

實施轉移階段：（1）登記。《歷史保護》中確認的遺產保護建筑或經審批部門判定有歷史價值的建筑，按照保護的要求完成歷史建筑保護工作后，可在市政廳HFS登記處進行注冊確認。只有到市政廳HFS登記注冊后方能轉讓或改變其所有權。同時規定HFS的獎勵申請應與歷史建筑的保護開發申請同時進行。

（2）接受區條件。接受區開發項目須位于《環境規劃》明確的市中心區范圍內，且項目規劃容積率高于《環境規劃》容積率分布圖確定的城市中心區可開發的容積率（FSRD）。

（3）獎勵建筑面積計算。一幢歷史建筑可獲得的HFS面積（HFSH），以它所占地塊用于商業或其他用途時（不包括旅館、公寓或居住建筑）的最高容積率（Floor Space Area，FSRH）以及歷史建筑所占用地塊面積（As）計算。計算公式為HFSH = 0.5As×FSRH。

（4）價格確定。在完成以上程序后，HFS的售價由各所有者和購買者商定，是一個由市場主導的過程[4]。

2.3 經驗總結

（1）保護是規劃獎勵的前提。悉尼要求保護方案與HFS獎勵申請同步，想要獲得容積率的獎勵需要同時提交保護修繕計劃并啟動實施保護，保障了HFS獎勵能夠有效地促進保護行為的落實。

（2）穩定的地塊開發容量規定。為了保障公平，政府部門在制定區劃時通過密度分區，使同一區域的地塊開發權相同，規定這個區域的基準容積率與最大容積率。

（3）完善的容積率獎勵機制。TDR制度的設計均有十分嚴格和詳細的規定，內容詳實全面，包括明確可獲得獎勵的歷史建筑的資格、該制度的適用范圍、獎勵面積的計算方法、申請的工作程序等，保證了執法的嚴肅性和準確性。

3 對策

借鑒國際經驗，結合上海實際，提出以下建議：

（1）以現有控規為基礎，加強控規的法定地位，作為開發權轉移的基準容積率

美國的容積率獎勵政策是建立在開發權公平和相等的基礎之上，這與我國由控制性詳細規劃甚至土地出讓時才明確土地開發容積率的做法存在著根本性的區別。我國幅員遼闊，各地區規劃管理工作發展的程度不同，對于控規還未全覆蓋的地區，應當根據規劃用地性質，區位等因素，制定通則式的基準容積率，最高容積率，以此為基礎建立開發權轉移的相應規則。對于已編制控制性詳細規劃的地區，應當充分尊重現有控規的法定地位。如上海市現有控規基本全覆蓋的現狀情況下，在制定各地塊的基準容積率時，宜以現行控規已經批準的容積率為基數，建設單位除對本基地進行開發外，如有意向對保護建筑進行保護的，可以在現有控規確定的容積率基礎上，額外增加獎勵部分（或稱將保護地塊的容積率轉移到擬開發地塊上）。這一做法的前提，是進一步加大控制性詳細規劃編制、調整全過程的公眾參與，加大公眾的監督力度，保障控規的嚴肅性，讓每一個容量的獎勵都有規可依，有據可查，避免控規的隨意調整。

（2）制定切實可行的開發權轉移比例

城市中需要保護的歷史地段通常位于城市中心區，普遍存在新增用地有限，建筑密度較高的情況。而且基于風貌保護的要求，也不希望開發權就近轉移。如果開發權就近轉移，造成傳統的風貌保護街區附近高樓林立。這就意味著，開發權的轉移應當在更大范圍內實現。比如，上海中心城區大部分區已由增量發展轉向存量更新階段，可開發地塊有限。而各區之間的土地價值有著較大差異，這就需要綜合考慮地價因素，根據極差地租，合理的制定轉移比例，鼓勵開發權由老城區向新城區轉移。對于由級差地租高的地區向低的區域轉移，應提高轉移比例。

（3）制度化明確開發權轉移相關細節

我國目前還沒有建立開發權轉移的相關制度。這與各個城市發展的不同階段有關，對于已經由增量擴張向存量更新的城市而言，開發權轉移的制度勢在必行，否則原有的歷史風貌將很難得以保全。上海雖然有過風貌保護開發權轉移的相關實踐，但只是在點上進行的探索。為了能在更大范圍內發揮開發權轉移在促進風貌保護方面的作用，應盡快制定上海市開發權轉移及獎勵的操作辦法，明確開發權轉移及獎勵的管理主體、獎勵及轉移的程序、跨區轉移的轉移比例、不同保護方式所對應的獎勵比例等。明確保護責任的落實是獲得獎勵的前提，保障保護目標得到落實。

（4）探索建立土地捆綁開發，并將相關要求在控規中予以明確

開發權轉移是在規劃層面的一種獎勵政策，然而要更好實現風貌保護的目標，需要土地政策的支持。建議在政策上突破瓶頸，在企業投資保護城市文化風貌的基礎上，可將開發權轉出地塊與轉入地塊一并出讓，允許風貌保護開發項目的土地供應實施聯動開發，以保障保護責任的落實，同時提高風貌保護地塊對市場的吸引力。

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The Dilemma and Countermeasures of Transfer of Development Right in Historic Townscape Conservation: A Case Study of Shanghai

Based on the case analysis of transfer of development right(TDR) in the practices of historic townscape conservation in Shanghai and according to different stages of TDR, this paper divided the practices of TDR into two categories: before or after the sale of land. Through the analysis of specific cases, combined w ith practical management experience, this paper summarized the implementation difficulties and analyzed the reasons. Based on international experiences, countermeasures were also put forward.

Transfer of development rights | Historic conservation | Practices | Difficulties | Countermeasures

1673-8985（2016）05-0050-04

TU981

A

劉敏霞

上海市規劃和國土資源管理局風貌保護處副主任科員，工程師

同濟大學建筑與城市規劃學院

博士研究生