公私合作策略在城市開發區工業地塊更新中的借鑒

繆 誠 楊新海 鈕衛東

公私合作策略在城市開發區工業地塊更新中的借鑒

繆 誠 楊新海 鈕衛東

在新型城鎮化進程不斷加快的背景下，開發區作為城市產業和經濟發展的先行區，走上了“二次創業”的轉型之路。隨著轉型的推進，土地作為城市發展的空間載體已趨緊，面向存量工業地塊的更新逐步成為政府解決土地資源緊缺的重要路徑，而由此面臨的產權協調困難、利益沖突、監督不足等問題也日益凸顯。通過剖析了當前開發區工業地塊更新中面臨的困境，借鑒國外成功經驗，總結了公私合作的要件，重點從合作更新、彈性操作和聯合執行3方面提出了有針對性的更新策略。

公私合作 | 開發區工業地塊 | 更新策略

改革開放三十多年來，作為城市產業和經濟發展的先行區，開發區已為城市發展發揮了極大的作用。伴隨新型城鎮化進程的推進，開發區逐漸從“特殊政策區”屬性淡化出來，純粹生產活動聚集的功能在開發區也已成為“過去時”[1]。此時，面向存量工業地塊的更新對于完善城市功能、提高土地利用效率和優化產業結構等方面具有重要意義。然而在此過程中，主體間利益的不均衡降低了更新活動的經濟和社會效益，引發更新效率低下。

在國外城市更新中，政府為了改善城市服務供給，減少利益沖突，降低開發成本，通過公私合作（PPP: Public-Private Partnerships），借助私營部門的力量共同完成更新項目。西方國家期望通過公私合作來平衡土地變更差別權益及利益沖突等問題[2]，促進綜合效益最大化。

與國外城市更新不同的是，開發區工業地塊更新處于土地資源趨緊的背景之下，還貫穿著政府、原權利人、開發商等主體間利益的非均衡。基于此，本文分析了當前工業地塊更新中面臨的困境，并在吸收和借鑒國外工業地塊更新成功經驗的基礎上，總結了公私合作要件，從合作更新、彈性操作和聯合執行3個層面提出了相應的更新思路，期望促進開發區工業地塊的有序更新。

1 當前開發區工業地塊更新中面臨的困境

1.1 地塊產權協調困難, 土地收儲成本增高

工業地塊更新的現行運營機制依賴于政府自上而下的決策過程[3]，基本以政府主導為主，而這也使得更新難以推進。首先，地塊產權協調困難。土地所有權是更新中的關鍵要素，一方面，政府期望收回土地所有權并通過更新來獲取土地出讓金，以此作為地方財政收入來凸顯政績，而原權利人在合理期限內擁有土地使用權，也享有了土地增值帶來的財富，不愿被政府收回，除非政府能夠支付足以令人滿意的賠償金；另一方面，由于現行的法律法規更新會伴有土地權屬的轉變，降低了原權利人轉型熱情（改變土地性質后土地很可能不屬于原權利人）。

其次，土地收儲成本增高。一是更新會涉及征購土地、設備購置、廠房建設、市政配套等復雜補償利益，造成工業地塊收儲價格日益增高；二是政府需要為基礎設施改造、環境整治等高昂的土地整理費用“買單”，長久之后，使得政府捉襟見肘。

1.2 相關主體利益沖突， 多方協商互動欠缺

首先，相關主體利益沖突（表1）。第一種表現在政府和原權利人之間對土地價值最大化的追求。實際收儲過程中，存在政府與原權利人關于增值博弈問題，即增值收益如何進行利益歸屬劃分。政府關注收回土地換來的土地出讓金，而原權利人不愿土地仍以工業用地價格被回購，要分享使用期間產生的土地增值收益，寄望政府支付令人滿意的賠償金，要么通過變更性質來獲取更多利益。因此，“政府給予多少補償才是適當的”和“變更應繳納多少地價”成為了各自博弈的焦點。第二種表現在政府和開發商之間在開發條件上的協商。政府嚴格控制建設指標，限制開發商行為，而開發商試圖改變和突破開發規則（提高容積率和改變用地性質），追求更高空間利潤。政府最后迫于政績體現和轉型之切，向開發商妥協，損害了公共利益。

其次，多方協商互動欠缺。一是相關部門由于脫離不開本部門的權力與利益羈絆，對待更新企業的定性、土地產權、員工安置等問題無法做主，導致更新效率低下。二是政府控制地塊開發條件過于剛性，促使原權利人和開發商與之無協商余地，無法進一步優化規劃方案合理性和可行性，引起開發利潤不足。

表1 開發區工業地塊更新中主體利益沖突的表現

1.3 政策扶持尚不完善， 公眾監督力度不足

目前工業地塊更新中，政策扶持尚不完善，一定程度上降低了原權利人的積極性。一方面，在產業升級政策扶持上對企業自主更新條件的規定過于嚴格，政策缺乏長效激勵引導。另外在用途變更和補繳地價標準方面欠完善，對于申請用途變更的主體、類型、補繳地價方式等內容缺乏引導說明，因此在“何種條件下可以變更用途”的問題上出現博弈。

另外，公眾監督力度不足。工業地塊更新中信息不透明，導致土地市場出現不規范，權力尋租現象頻頻發生。此外，公眾主要通過個人身份表達意見，而實際中同一利益、立場的觀點很少被有組織、有系統地匯集、分析和細化[4]，其內容難以轉為實際行動以促進規劃過程的合理性，這也影響了參與效率。

2 國外工業地塊更新策略

2.1 美國新澤西州紙杯廠的棕地再開發

美國新澤西州紙杯廠位于新澤西州35號公路，面積達10萬多平方米，自80年代初漸漸出現衰敗以致長時間被廢棄。1998年，政府決定對其進行再開發。經過地塊調查和開發潛力評估，一家開發機構將其改造為綜合性服務用地，包括商辦、公寓及老年人服務中心等功能。開發過程中，州政府強調了項目對地方經濟的作用與影響、與區域規劃的一致性以及將來對地方稅收的貢獻[5]，并提出與私營開發商共同開發紙杯廠地塊的設想。開發商接受棕地開發機構的監督，拆除破舊廠房并按照環保要求進行必要的污染清理，同時州政府從稅收中拿出75%作為對開發商污染整治的補償，并提供一定改造基金（Superfund）。

新澤西紙杯廠地塊的更新策略注重公私部門的合作（圖1），對于政府，公共資金投入使廢棄地重回生機，也為地方創造稅收及就業；對于開發機構，政府的補償和專項資助減少了開發成本，從而降低了風險。另外政府的政策支持與相關機構的監督保證了更新的順利開展，這些經驗和做法都值得在開發區工業地塊更新中借鑒。

圖1 新澤西紙杯廠地鐵合作更新框架

2.2 挪威阿克布吉工業區造船廠的更新

阿克布吉工業區Nyland造船廠位于挪威首都奧斯陸市，20世紀80年代，運營了130多年的造船廠倒閉，造成2 000多人失業。面對這一情形，原造船廠主Aker A. S.通過組建的Aker Brygge ANS公司對該地區開展再開發計劃。

項目開發由政府成立專門的辦公室主持，所有重要的建設項目的決定由該市市民參與、公決才能實行。這也使得改造后的地塊成為真正民主的大眾的活動空間。從1986年開始，經過3個時期的改造，該地區從一個充滿廠房碼頭的衰敗地區變成了一個集零售商業、辦公、康體、影院、公寓等功能于一體的城市公共文化中心，所提供的就業崗位也是造船廠時的2倍。

在造船廠地塊再開發中，政府、開發公司、市民共同參與（圖2），政府參與了部分建設投資，通過編制強制性的法律條文、城市設計導則來引導地區良性滾動開發[6]，使合作開發受到統一法律約束和有效控制；開發公司獲得相應利潤同時通過打造良好的公共空間，造福了市民；市民參與監督改造，保證了更新的公平有效。

圖2 挪威阿克布吉工業區造船廠合作更新框架

圖3 公私合作的構建要件

3 公私合作的構建要件

美國新澤西州紙杯廠和挪威阿克布吉造船廠都經歷了工業衰敗到再次繁榮的過程，都是通過公私合作實現地塊更新。這兩個案例給我們提供了關于公私合作應用到工業地塊更新的啟示及思路。基于此，筆者總結了公私合作的3E要件（圖3），即平等化（Equality Elements）、有效化（Effective Elements）和透明化（Exp licit Elements）。

3.1 平等化（Equality Elem en ts）

平等化指合作中滿足共同訴求且保持自愿平等。不同利益群體在城市項目的建設發展中有著不同的利益需求，因此，共同訴求的存在滿足了公私合作存在的首要條件，將其利益訴求納入項目議程是公私合作的第一步。例如城市更新中，政府的利益訴求表現在以城市空間作為控制手段，保證公共利益的前提下提高城市形象；原權利人則關注政策扶持和參與更新的權力訴求；開發商作為市場主體更偏向于空間上的擴增，實現資本利益最大化。各方對項目產生的利益分配能夠達成一致正是多元主體間的公私合作。

另外，合作開發中雙方應保持自愿平等。例如工業地塊的更新耗資與風險較大，且產生的經濟和社會效益也并非立竿見影。更新前，雙方都需要認清自身的能力及需求，政府可與有意向參與合作開發的開發商進行溝通交流，并明確告知其承擔責任及開發后獲得的收益，同時開發商也會考慮政府給予開發條件和相關政策，以確保自愿平等的合作關系。3.2 有效化（Effective Elem en ts）

有效化指公私雙方需將共識形成契約約束和彈性條件。契約主要內容應涵括：（1）合作項目中的參與合作主體；（2）項目實施的合作方式、實施進度及具體的規劃設計方案；（3）公私雙方的投融資情況、開發后增值分配比例；（4）私方建設公益設施得到的獎勵措施；（5）對于未能按時完成建設、未賦予獎勵政策或不符合建設條件等情況的懲罰措施。除此之外，為了促使雙方合作交流通暢及意見積極統一，保證各方利益的合理表達，契約中要明確彈性條件。彈性條件作為公私合作的重要談判依據，在兼顧公平與效率的同時，應盡可能為原權利人等主體提供讓利條件和政策優惠，積極促進雙方持續合作。例如在美國棕地再開發（BFR）中，政府為開發商提供開發權轉讓、容積率獎勵等彈性條件，來降低開發商的投資風險。3.3 透明化（Exp licit Elem en ts）

透明化指合作中應實現信息公開，接受各方聯合監督。信息公開是公私合作的重要保障，更是確保社會公眾參與的前提，可以幫助廣泛參與、民意暢通的多元利益表達渠道的建立。例如深圳天健工業園內某工業地塊更新中，政府與開發商達成協議，土地以較低價出讓給開發商，由開發商負責建設管理，在按規定的期限運營后轉交給政府。事實上，在實施中合作信息未及時公開，從而產生了政府權利尋租和開發商侵占公共利益的現象。為保證透明化，合作雙方要清晰了解各自風險條件、開發限制和財政預算等等[7]，以便進一步把握未來合作的趨勢。此外還需實行聯合監督。合作中由于雙方利益不同，都會利用各種手段來促使自身利益的最大化，導致形成的契約虛有其表，聯合監督在此過程中就顯得尤為重要。通過建立監督平臺，一定程度上來制約雙方違規行為的發生，保障相關主體的利益，促進城市空間的公平正義。此外，雙方還需相互監督，以防有超出契約規定的行為發生。

4 開發區工業地塊更新中的策略借鑒

基于對更新困境的分析，結合公私合作要件，將工業地塊更新策略歸納為：合作更新、彈性操作、聯合執行（圖4）。

4.1 合作更新—確立多樣合作關系， 構建合作更新模式

合作更新是以多元主體的利益需求為導向，立足于多主體協同治理的更新模式，通過建立多樣的合作關系，解決更新過程中暴露出的地塊產權協調困難等問題，實現各自訴求的充分滿足。

首先，明確地塊更新類型。從土地產權性質和建筑結構變化兩個方面，可分為產業升級型、功能變更型及拆除重建型（表2）。

其次，針對各類型提出相應的合作模式：（1）G+E（政府+原企業）——政府政策支持，原權利人自主的點地擴容的合作模式。原權利人在更新符合產業導向、環境保護和規劃控制的一系列論證為前提下[8]，對廠房采取加建、改建、擴建等擴容方式，實現企業自主更新。政府可建立獎懲機制，對先期自主更新的、建設項目好的企業給予稅收減免、低息貸款等優惠政策，來提高原權利人更新的積極性。例如上海朱涇工業園區的上海航峰自動化設備制造有限公司，正好趕上政府推出產業轉型扶持計劃，短時間內向當地政府提出申請并辦理相關手續，完成了更新。（2）E+D（原企業+開發商）——原權利人自發的用途更新，開發商策劃運作的合作模式。原權利人可向當地規劃管理部門提出土地使用性質變更申請，并由規劃等相關部門進行審核。通過公示且公眾無異議后，原權利人按照協議出讓（限制性出讓）方式辦理土地變更手續和建筑改建許可，補簽土地出讓合同，并按照制定的補繳標準補繳相應的土地出讓金，在相關政策許可范圍內由開發商協助完成環境污染整理、功能業態策劃和建筑改造。例如廣州市荔灣區內水利水電機械制造廠地塊，原企業主與政府達成協議，通過頒布臨時用地性質變更許可，協助原企業主引進相關產業項目，同時企業與開發商合資共同完成項目開發，最終形成集商務辦公、公寓酒店、餐飲等一體的信義國際會館。（3）G+E+D+P（政府+原企業+開發商+公眾）——多方平臺的協商參與的合作模式。政府向原權利人征收土地，通過招拍掛投放市場，同時設置彈性的規劃條件，募集社會資本參與到工業地塊更新中，并通過各權利主體按照作價入股成立合資公司或者采用特許轉讓項目經營權的方式與開發商或社會組織協同開發。在此過程中必須接受公眾監督，保證公共利益不受損害，且公眾可向開發主體提出公益設施建設要求。

4.2 彈性操作—引入有效彈性手段， 建立合作協商機制

彈性操作主要是以彈性手段為支撐，以剛柔并濟為導向，確保各主體進行利益的合理表達。通過建設條件的彈性引導和合作協商，來減少政府與原權利人之間的利益矛盾，降低二次更新的交易成本。

表2 工業地塊不同更新類型分析

圖4 公私合作策略在開發區工業地塊更新中的引入

首先，結合市場動態，制定補償辦法和地價評估標準。土地收儲過程中，可在下一次土地出讓時，返還給原權利人一定比例的土地收益作為補償，另外在補繳地價時采用二元（基準地價和市場地價）的地價評估方式，從公平角度上，對地塊上存量建筑量采取扶持性的基準地價，對增量建筑量采取市場化的市場地價；從更新方向上，對符合產業結構調整方向的用地可予以地價減免，對產生外部效應的經營性用地實行較高地價。同時市場地價根據市場動態進行調整。通過這種方式來促進雙方協商，增加主體積極性，協調地塊更新。

其次，注重更新規劃的彈性過程管控，規劃部門應采取“彈性規劃+動態調控”的管理模式，將市場驅動下的用地性質和開發強度做彈性引導和區間控制，并增加土地兼容性比例、建筑混合利用等彈性指標，允許開發者在規定的要求和范圍內，靈活開發土地，同時對設施配套標準等做強制性控制。例如香港規劃署在對地塊開發的法定圖則修訂時，將注釋總表一欄里建議在“其他用途”中推行“混合用途”地帶，發展多種相互協調的土地用途[9]。另外增加土地彈性出讓年限、土地產出率、地均效益等動態化參數設計，通過這種動態調控，有效、動態地掌控合作地塊開發程度，充分發揮土地最大價值，保證地塊開發的靈活性和投資確定性。

此外，還需建立積極的合作協商機制。更新前期，規劃、國土等相關部門應負責對涉及企業定性、改造方向、建設目標及土地產權變更等問題展開合作；方案擬定時，應將各主體協商結果反映到初步方案中，根據規劃內容、開發年期等一系列要素對方案成本進行效益評估，并及時反饋給雙方，共同確定合作方案；實質定案時，雙方通過簽訂契約的方式，將協商內容轉為操作條例，形成具有法律效應的責任機制并確定開發方案。

4.3 聯合執行—完善相關激勵政策， 聯合NGO參與監督

聯合執行主要是通過激勵政策的完善及NGO的聯合監督，增加各主體參與更新的積極性，保證參與渠道的通暢、有效。

首先，完善激勵政策和引導措施。一是制定合作更新的鼓勵政策，提出各更新類型的產業發展方向和引導措施，同時設立差異化獎懲舉措，調動主體積極性，并為企業更新提供不同標準的資金補助，用于土地整理、建筑改造等開支，此外，制定工業用地變更用途細則，明確各變更類型的產權變更、增值分配辦法、地價補繳方式及所需承擔的法律責任，保證合作開發的可行性。二是設計合理的土地增值收益共享機制，可通過土地使用權租賃（按年支付租賃費）的形式，來減少再開發主體高額的土地經濟成本，調動其參與更新的積極性。三是建立彈性出讓土地年限，根據產業發展遠景，劃分土地短期出讓期和長期出讓期，通過彈性土地出讓，降低企業在更新中的一次性成本，激勵企業更多關注自身的土地產出效率。四是提供多元的財稅激勵政策，借鑒芝加哥城市再開發中設立的稅收增長金融區（Tax Increment Financing，TIF）的做法，以不動產稅收設定基值，而預計開發后產生稅收收入的增量部分，來降低開發成本，同時其余稅收可返回到基礎設施的維護。通過稅收、借貸及行政力量等政策來降低開發商的成本和風險，使更新項目更有利潤也更有吸引力[10]。

其次，由公眾聯合非政府組織（NGO）成立監督機構，從計劃、建設和運營3個階段實施全過程監督。在計劃初期，將規劃立項、目標設定、雙方投融資情況等一系列內容全面、透明的呈現在公眾面前[11]；在建設期中，機構參與工業地塊更新的政策咨詢、意見征詢和反饋。從國外的公眾參與來看，多樣的參與形式成為行之有效的監督保障，如德國魯爾工業區再開發中，組織“市民論壇”、“區域會議”等形式合理表達對規劃的意見和看法；在運營期中，可借鑒英國公眾參與中的“規劃督察員”制度，機構負責監督更新地塊開發狀況，對合作更新中未按設計要求完成任務的，合作利益分配不均衡等違反契約條例的一方給予懲罰。

5 結語

在多元主體參與的市場條件下，開發區工業地塊更新需要協調多方的利益。本文是基于對國內工業地塊更新面臨利益協調困難等現象的思考，嘗試以公私合作要件為導向，從多樣的合作更新方式選擇、彈性手段對空間配置的協調和激勵政策與公眾監督的聯合3個層面提出工業地塊更新思路框架，并認為在多元利益主體參與更新的環境下，規劃應注重主體之間的合作協商過程，為相關主體參與更新制定清晰規則，緩解主體間利益矛盾，促進利益均衡分配，保證工業地塊的更新效率。

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The Reference of Public-Private Partnerships Strategy in Industrial Lands Renewal of Urban Development Zones

Under the background of new urbanization accelerating, the development zone, which is the area of industrial and economic development, is on the road of ‘the second enterprising’. Along with the advancement of transformation, land resource tightened, renewal of industrial lands gradually become an important path to solve the shortage, thus facing problems such as property rights coordination, conflict of interest, insufficient supervision are also grow ing. The paper analyzes the renewal problems, through learning from foreign experience, summarizing the elements of cooperation, and puts forward strategies about cooperation renewal, flexible operation and joint implementation.

Public-private partnerships | Industrial lands in development zones | Renewal strategy

1673-8985（2016）05-0060-05

TU981

A

繆 誠

蘇州規劃設計研究院股份有限公司助理規劃師，碩士

楊新海

蘇州科技大學建筑與城市規劃學院教授，碩士生導師

中國城市規劃學會 常務理事

鈕衛東

蘇州規劃設計研究院股份有限公司院長，教授級高級規劃師