新加坡社區（社會凝聚力）建設

沙永杰 陳婉婷（新加坡） 紀 雁

新加坡社區（社會凝聚力）建設

沙永杰 陳婉婷（新加坡） 紀 雁

簡要而全面地介紹新加坡社區（社會凝聚力）建設的背景、管理運作體系、在軟件方面發揮核心作用的人民協會的重要組成內容和運作策略、國家層面其他政策的支撐作用，分析新加坡新鎮和公共住宅的規劃建設為社區建設提供的不可或缺的硬件保障，闡明新加坡社區建設的實質是社會凝聚力，硬件和軟件兩個方面共同作用形成了自上而下和自下而上合理整合的、獨特的新加坡體系。

新加坡 | 社區建設 | 人民協會 | 民眾組織 | 社區中心 | 公共住宅

1 概述：意義與實質

1960年，也就是李光耀領導的人民行動黨贏得大選并組建自治政府①1959年新加坡仍在英國管控之下，1963年宣布獨立，并與馬來亞等組建馬來西亞聯邦，1965年獨立建國。的次年，新加坡創立了兩個重要機構：一是建屋發展局（Housing and Development Board，HDB），負責大規模建設公共住宅和新鎮，二是人民協會（Peop le’s Association，PA），旨在實現不同種族人民和諧共處。這兩個機構及職能持續發展至今，成為了當代新加坡國家治理方面的重要特色和突出成就。新加坡建國之初，政治不穩定、經濟落后、民族之間關系緊張、人民貧窮，但僅僅用了一代人時間，就把新加坡從一個第三世界國家，發展成為第一世界國家②引自新加坡總理李顯龍在2014年新加坡國慶日上的演講。。這一成就一方面依賴于以國家力量推進產業和經濟持續發展——經濟基礎為其他方面發展提供了支撐；另一方面，新加坡政府在公共住宅和新鎮建設，在社會凝聚力培育方面的務實工作已歷經50余年，形成了國民內心深處對這個歷史不長的國家的高度認同、對政府的信任，以及生活幸福感，這與經濟基礎同等重要，是新加坡長期繁榮發展的社會基礎。

新加坡是一個多元文化的移民國家，在人口、宗教和語言等方面的多元特征十分突出。華人、馬來人和印度人是3大主要種族，還有歐亞人（Eurasian）等；主要宗教有佛教、道教、伊斯蘭教、基督教和印度教，各有相當的比例；擁有4種官方語言，即英語、馬來語、華語和泰米爾語，英語是主要的通行語和教學語。新加坡是一個島國，一個城市國家，以719 km2（2015年）的面積承載如此復雜、多元的人口、文化，無疑在國家和城市治理方面面臨極大挑戰。

英國殖民時期的新加坡城市規劃明確劃定了歐洲人和其他各種族的專屬城市區域，殖民統治時期的東南亞城市幾乎都采用種族分隔的規劃管理辦法，各種族在自己區域內沿用來自母國的同鄉會或行會等管治辦法。由于商貿利益、習俗和宗教差異等原因，分隔制度下種族之間的沖突仍持續不斷，殖民當局也在一定程度上利用這種沖突使各種族相互制衡。從20世紀50年代中期人民行動黨成立到1965年新加坡獨立建國的10年間，新加坡發生了一系列動蕩，如1964年的內部種族暴亂和1965年被迫脫離馬來西亞聯邦，都與種族問題密切關聯。1965年的新加坡不僅沒有自然資源和經濟基礎，沒有軍隊等必要的國家基礎，而且來自中國、馬來和印度的各種族移民普遍對這個新建的小國缺乏認同感和歸屬感。因此，建國之初新加坡政府就把促進種族和諧，培育社會凝聚力作為國家基本政策，并以各種法律形式確保不同種族共處，如公共住宅小區居民的種族比例必須與國民種族比例保持相當的法令（Ethnic Integration Policy, 1989）。此外，新加坡也面臨一些來自外部的危險——早期主要涉及與鄰國關系，當前越來越關注防止極端勢力和恐怖勢力滲透到高度國際化的新加坡，對抗這些外部干擾也需要國民高度團結。因此，培育社會凝聚力是新加坡實現社會和政局穩定、小而富足、持續繁榮發展的必然選擇。

覆蓋80%以上人口的公共住宅（組屋）和新鎮是新加坡社區建設的硬件方面，是國民滿意度和社區建設的前提條件；通過人民協會的組織架構，歷經半個多世紀發展，一套自上而下和自下而上有機整合的社區管理運作體系形成了軟件方面；后來成立的，并非政府職能部門的鎮理事會加強了社區管理的自治特點。軟硬兩個方面高度整合，政府發揮主導作用，同時與絕大多數國民生活密切相關，國民廣泛認同和參與，并隨著經濟社會發展持續優化調整政策，以確保新加坡擁有高度的社會凝聚力——這些形成了新加坡特色的社區建設，其實質是社會凝聚力建設，與歐美發達國家的“社區建設”有顯著差異，值得中國參考。

2 管理運作體系——主要的三方面力量

新加坡社區建設軟硬件兩個方面都有很多政府職能部門參與，包括教育、醫療和環境等，并能做到高度整合。從中國當前關注的，尤其是上海開展的社區規劃和社區治理工作角度看，新加坡社區建設管理運作體系主要由以下三方面力量承擔。

一是負責“新鎮+組屋”硬件規劃、建設、使用后長期維護與更新的政府職能部門，以1960年成立的建屋發展局（HDB）為主，但規劃由新加坡都市重建局（Urban Redevelopment Authority，URA）負責。HDB在各區域設立辦公室，負責所轄區域公共住宅的維護和升級。HDB通過地區辦公室的定期匯報，以及與社區工作有關的各專業研究人員和社會工作者等多途徑收集居民對硬件改善的要求，根據這些信息制定組屋及其環境改善的辦法。除了建筑粉刷等例行維護工作外，電梯③新加坡早期建造的公共住宅為節省造價，布局的電梯數量較少，且普遍是每三層或兩層停靠。、住戶衛生間改造和近年探索的為老年人進行的室內改造等更新舉措也不斷推出，因此，新加坡不同時期建造的組屋，無論建筑還是小區環境，不存在因年代較久或者缺乏維護而形成的破敗情況。同時，HDB開展的組屋改造更新在工程實施方面考慮周密、管理嚴格，如在住戶衛生間改造的10天工期內，會在戶內提供一個干凈便利的廁浴設備（可移動的產品裝置），確保住戶單元正常使用。擁有產權的公共住宅，周到的維護和適時更新，這些硬件方面的工作確保了新加坡社區建設有扎實的群眾基礎。

二是人民協會（People’s Association，PA）。1960年7月1日設立的人民協會是國家層面的法定組織，以促進新加坡種族和諧和社會凝聚力為宗旨，現任協會主席是總理李顯龍。人民協會在建國初期的主要作用是通過積極利用社區公共空間④如在社區中心或組屋小區公共空間安置電視機，促進當時還負擔不起電視機的大部分家庭共處交流。和組織文化、教育和體育等群眾活動消解種族分界線，在社區層面培育多元文化價值觀；隨著多元文化價值觀的形成和社區參與的不斷發展，新加坡政府意識到培養社區領袖的重要性——要管理好新加坡這樣一個多種族社會，這些人必須對國家有強烈的認同感和高度的服務精神⑤Yap, J. (2010). We are one: The People’s Association journey, 1960—2010. Singapore: People’s Association & Straits Times Press, p22。。因此，人民協會在組織國民的文化、教育和體育等集體活動，培養社區領導人等方面的作用越來越重要。

歷時半個多世紀的發展，今天的人民協會已經非常壯大，協會的網絡包含新加坡1 800多個基層民眾組織或團體（grassroots organizations，GROs）、超過100個社區中心（Community Center 或 Community Club，簡稱CC）、5個社區發展理事會（Community Development Council, CDC）和國家社區領袖學院（National Community Leadership Institute）⑥人民協會的組成情況參見其官方網址中Our Network，https://www.pa.gov.sg/Our_Network。。盡管人民協會是政府背景，社區中心也是政府建設的，但大量民間基層組織的成長和維持都要依靠其自我決策和管理。通過這個完善的網絡和成熟的機制，人民協會的角色已經超越了促成不同種族人民交流的初衷，實現了新加坡特色的社區參與模式，也使政府能夠在社區層面與民眾保持聯系，成為普通民眾與政府之間的溝通橋梁。如果不了解新加坡社會和文化背景，沒有親身體驗，理解和認同這種模式是相當困難的。

三是鎮理事會（Town Council），產生于1989年，與新加坡政治體制和選舉制度有關。新加坡國會議員從各個選區經民選產生，議員在任期間代表選區民眾意愿參與選區范圍內的市政事務。從1981年起反對黨進入國會，改變了以往由人民行動黨100%占有國會議員的局面，在反對黨獲勝的選區內，市政事務管理方面隨之發生改變——處于極少數的反對黨議員參與市政事務，與政府職能部門的交涉中不可避免帶有政治競爭意圖，并積極利用所在選區平臺爭取參與更多具體市政管理的機會，這與以往人民行動黨議員在各自選區發揮作用的思路有極大不同。鎮理事會就是在這樣的背景下產生，除了國會議員外，成員主要是社區居民代表，設多個分委員會分別負責聯系社區、資金管理和發布信息等工作。

鎮理事會的基本職責是管理維護公共住宅小區和鄰里中心商業范圍（小店、菜場和飲食區）的公共物業和公共空間，包括：電梯和水電方面的維修，公共部位的設施維護、綠化修剪、清掃、停車位管理、店面管理、蚊蟲控制、代收房屋租金、臨時使用公共場所的許可等⑦參見西海岸鎮理事會（是一個普通的鎮理事會）官方網址http://w ctc.org.sg/。。這些看似瑣碎的工作都和民眾日常生活質量息息相關，是以往建屋發展局沒有覆蓋到的“細枝末節”內容，但沒有服務精神，沒有普通民眾參與也不可能做好，從這一點看，非政府職能部門的鎮理事會對于新加坡的社區自治和精細化管理也發揮了重要作用，城市管理完全由政府負責的做法也在發生改變。

圖1 典型的新加坡社區中心外觀形象

3 人民協會的重要組成內容和運作策略

人民協會的組成網絡和覆蓋內容中，在社區層面最有影響力的有3方面：一是遍布全國的106個社區中心或社區俱樂部（2015年）；二是自我管理的重要基層組織——公民咨詢委員會、社區俱樂部管理委員會、居民委員會和鄰里委員會；三是在長期實踐中形成的融資、鼓勵、教育和引導等策略。

3.1 社區中心/社區俱樂部

新加坡在上世紀50年代殖民統治時期出現社區中心，由當時的社會福利局（Department of Social Welfare）建設，多位于當時市區邊緣，為周邊普通居民提供娛樂活動場所，活動主要有籃球、羽毛球和電影。人民協會成立后接管了社會福利局的角色，社區中心的發展被高度重視，除了為普通居民提供活動場所外，也成為政府向民眾傳達各種國家信息和政策的重要途徑，同時也承擔職業培訓基地的角色，這對當時就業和國家經濟發展起到非常重要作用。早期由于經濟條件限制，一些社區中心是由老的飲食和攤販中心改造而成。早期社區中心在當時發展條件下最大限度地為民眾提供各種實在的服務，如：當電視在新加坡剛剛出現的時候，民眾可以在社區中心免費看電視；社區中心提供流動圖書館服務，即方便民眾也減輕國家圖書館的壓力；大力促成年輕人體育競技活動，以此減少參與幫派活動和接觸毒品的機會——這些促進民眾交流和體現社會職責的活動奠定了社區中心的基本特征和發展方向。隨著新加坡社會和經濟的發展，今天的新加坡社區中心在物理規模、功能和組織運作等方面有顯著提升，許多社區中心已經擴大更新為社區俱樂部，二者其實沒有本質區別，對于新加坡人來說，后者意味著能為居民提供更豐富的課程、活動和設施，可以看作是更高版本的社區中心。所有課程和活動等都由各個相關的民眾組織自我管理運營，在社區中心開設的各種課程，包括針對兒童的輪滑、跆拳道、舞蹈和美術，針對成人的瑜伽、武術、書法和語言等眾多課程收費很低，場地收費合理，社區中心的多功能活動場地也被各種民眾組織高效率使用，社區中心成為大多數家庭必然經常要去的地方。

截至2015年，新加坡共有106個社區中心（社區俱樂部），平均5—6 km2，每5萬人口（包括公民、永久居民和持留學或工作簽證居留人員）就有一處社區中心，這種比較密的布局規劃考慮了：（1）日常去社區中心的出行時間和距離；（2）避免給城市交通增加額外壓力；（3）可以感知到的社區規模。這些社區中心的選址都在公共交通最便捷，社區位置的中心處，建筑外觀往往十分醒目而且開放，有鮮明的大眾化特征（顯著區別于追求高尚品味的商業化會所），建筑和周邊場地布局注重實用，考慮周到，安排緊湊，并兼容多功能。如：設置孩子家長等待時閱讀或使用電腦的專門空間，籃球場兼做輪滑等室外課程的場地，也可臨時搭建大棚供社區組織較大規模的民眾聚餐。通過硬件場所和豐富的活動，社區中心成為當代新加坡社會景觀的重要組成部分（圖1）。

3.2 公民咨詢委員會

在每個選區對應的城市區域內設有一個公民咨詢委員會（Citizens’ Consultative Comm ittee，CCC），屬于人民協會組成網絡中的基層民眾組織，但卻是代表該區域內所有民眾組織的最高機構，也是由人民協會委任的志愿者管理，成員來自該區域各個方面的民眾組織。各個民眾組織收集到的各方面民眾意見會通過這個委員會反饋給政府，而政府的一些政策和意圖也通過這個委員會及關聯的各種民眾組織，以組織各種活動的形式向民眾傳遞，因此，這個委員會發揮了政府與民眾之間聯系橋梁的重要作用。

公民咨詢委員會承擔具體職責，其所在區域內的一個或多個社區中心（大的選區有多個社區中心）的運行情況由這個委員會監管，并計劃和領導區域內主要的大型群眾活動、監督幫困活動、組織主要的資金募集項目和參與全國性的民眾活動。還有一系列次級委員會，如：社區運動俱樂部（Community Sports Clubs）組織區域范圍內的體育活動，社區應急和參與委員會（Community Emergency and Engagement Comm ittees）關注社區的應急抗災能力等。由志愿者組成的公民咨詢委員會的領導能力與該區域內民眾社區活動的組織效果有很大關系。如籌款，委員會可以將社區內的公共場地臨時出租用于短期的商貿展會，所得利潤回饋給下設的各委員會，籌款和對下設委員會的資助程度取決于委員會的領導管理能力。

3.3 社區中心（社區俱樂部）管理委員會

每個社區中心（社區俱樂部）都有一個管理委員會（Community Club Management Comm ittee，CCMC），也是由一群來自社區的志愿者組成，負責管理和維持社區中心的運營，人民協會的社區中心工作人員配合日常操作性工作。社區中心工作人員在社區中心管理上沒有決定權，決定性人物是委員會里的核心志愿者。社區中心管理委員會有4方面主要職責：（1）管理社區中心/社區俱樂部；（2）組織社區居民開展社交、文化等方面活動；（3）協助在政府和居民之間傳遞信息(通過公民咨詢委員會)，讓居民了解政策，同時向政府反映居民的需求和心愿；（4）在社區中培育良好的公民意識和素質。社區中心管理委員會下設多個分委員會負責不同年齡段、不同性別和興趣愛好的委員會，如年輕人行動委員會（Youth Executive Comm ittees，YECs）、老年人行動委員會（Senior Citizens’Executive Comm ittee，SCEC）、婦女行動委員會（Women’s Executive Comm ittee，WECs），還有少數族裔委員會，如馬來族活動行動委員會（Malay Activity Executive Comm ittees）和印族活動行動委員會（Indian Activity Executive Comm ittees），確保少數族裔也參與民眾組織和社區活動，同時了解他們的訴求。

圖2 居民委員會的例子——友諾士（Eunos）三區居民委員會

社區中心管理委員會的運營資金主要從兩方面獲得，一是社區中心的日常運營收入，社區中心組織的課程，如跆拳道、芭蕾、烹飪、語言培訓等可以獲得盈利，出租社區中心的羽毛球場和多功能廳等活動場地獲得租金，雖然面向社區的各項收費很低，但這是一個穩定的來源，也促使社區中心積極高效運營；二是人民協會的社區發展理事會（Community Development Council，CDC）等上級部門會提供一定的資助，但這些補助并不是定期自動發放，而是激勵社區中心委員會在社區融合方面有目標地主動開展活動，才能獲得資助。這種資金運營方式促使社區中心管理委員會在經濟上獨立，自我管理和維持。歐美發達國家的社區中心也大多是這樣的資金運營模式。

3.4 居民委員會和鄰里委員會

居民委員會（Residents’ Committees，RCs）和鄰里委員會（Neighourhood Committees，NCs）都是基于住宅區的基層民眾組織，都由各自住宅區中居民志愿者組成，自我管理和運營，主要職責是促進鄰里交流，增進住區內不同種族居民和睦共處，團結居民力量共同維護住區的環境質量和安全。居民委員會于1978年在政府公共住宅（組屋）小區內成立，因為新加坡超過80%人口居住在公共住宅內，居民委員會的作用十分重要，除了參與管理居住小區外，這個由志愿者組成的委員會與公民咨詢委員會和政府相關部門的聯系很密切，能夠起到對政府反饋居民意愿，對居民傳達政府政策的作用。鄰里委員會成立于1998年，針對私人住宅小區（商品住宅區）的居民志愿者組織，其作用與居民委員會基本一致。

通常每個居民委員會的范圍大概包含10—15棟住宅樓，相當于一個住宅組團，新加坡公共住宅都是高層建筑，這個范圍大約包含一千戶家庭。居委會辦公場所通常設置在高層住宅底層，新加坡公共住宅底層通常是架空層，除了樓電梯和設備房間外，還會設有居民委員會使用的辦公室、托兒所和幼兒園（規模較小）、居民活動室兼學生輔導室等公共服務性設施，但大部分面積是公共空間，形式簡樸而且清潔工作及時，是居民使用頻率較高的公共空間（圖2，圖3）。居委會通常開展居民聚會、鄰里巡查、住戶訪問和幫助有困難的家庭等工作，也會協助鎮理事會征集來自居住區的問題，如清潔質量是否下降、公共照明是否有問題等，從日常小事和細節方面提升居住環境質量，保障居住區安全，并培育鄰里意識和社區精神（圖4）。居民委員會和鄰里委員會的活動都是志愿者利用業余時間開展的，各個委員會管理水平各異，因此各個住宅區的環境質量高低、活動多少和成效如何，很大程度上取決于委員會的主動性和管理能力。

圖3 友諾士民眾團體組織的活動（大多安排在鄰里中心的場地，活動費用低，由志愿者組織和現場服務）

3.5 民眾組織的資金來源

大量基層民眾組織開展各種活動需要持續穩定的經費支持才能持續發展，新加坡民眾組織運行資金主要來自3個渠道，這也反映出社會凝聚力建設需要民眾、政府和社會資金3方面的共同努力。

首先，是民眾組織自我籌集，通過參加活動成員交納少量費用、募捐等自我運營方式獲得部分資金。這部分資金數量不大，但意義重要，體現民眾組織自我運營和管理，成員共同參與的意識。

其次，是人民協會（主要通過社區發展理事會）提供資助，這是一個強有力的支持，但必須通過民眾組織積極策劃合理的活動才能申請到經費，或者以自籌資金為基礎申請補貼（最高1：1補貼）。政府的資助經費不會以分配的方式一次性撥發，而是鼓勵基層組織的主人翁精神，用舉辦活動計劃和自己的籌款為基礎進行申請，確保公共資金使用效率，切實保障促進社會凝聚力的效應。

此外，國家支持的，來自社會多方面力量的一些項目基金也是民眾組織獲得活動資金的途徑，這一途徑隨著新加坡經濟持續發展越來越重要。如社區融合基金（Community Integration Funds）是由國民融合理事會（The National Integration Council，簡稱NIC）于2009年9月成立，旨在鼓勵新移民、外國人和新加坡居民之間的融合，促進人民以積極正面的心態協助新移民適應新加坡生活。圍繞這一目標組織的活動可以申請社區融合基金贊助，獲批項目最多可以得到80%的活動費用資助，金額最多20萬新幣。

3.6 對民眾組織負責人的回饋

民眾組織負責人（主要組織者）長期以志愿者身份服務社區，他們會享受到一些福利待遇，感謝他們為社區貢獻的時間和精力。這些待遇主要有：

（1）停車季票——私人車輛一般只能停到社區內指定的一個停車場，民眾組織負責人購買的停車季票可以停在該社區的任何一個停車場，這也和工作需要有關系；

（2）國家社區領袖學院課程培訓——國家社區領袖學院是新加坡政府用于提升基層或民間自我管理能力的重要培訓機構，民眾組織負責人可以免費參加課程培訓；

（3）BTO購買新組屋的優先權——民眾組織負責人在參加“組屋預購計劃（Build-To-Order Program, BTO）”時有優先權。BTO組屋中有一定比例是為民眾組織負責人預留的，但有嚴格并透明的審核程序，前提必須是已經為社區服務了不少于規定的時間，并做出很大貢獻，且這個優先權只針對負責人所服務的社區內新建的BTO組屋；

（4）子女小學一年級入學登記優先權⑧這個針對基層民眾組織負責人的小學入學登記優先權也對參加學校、教會或宗鄉會館義工工作的家庭開放，以往這個優先權僅針對那些正在該校就讀，或從該校畢業的學生的兄弟姐妹。根據2015年官方數據，每年約400名學生享受這一優先權入學，小于總入學人數的1%。——根據對社區服務程度的客觀評價和審核，民眾組織負責人的孩子可以享受小學一年級入學的優先權，條件是至少兩年社區服務經歷，入學學校原本只限于所在社區內的對口小學，現在放寬到住址附近的其他小學或父母長期志愿工作的社區內的學校。

從新加坡的社區條件看，這些感謝性的回饋并不大，志愿者組織和參與社區活動的目的不是這點回饋，很多人積極參與組織工作的原因主要有以下幾點：一是社區主人翁感，作為社區的一員，希望對社區的一些管理問題，如改善停車問題和維護公共設施等有發言權；二是發展自己的興趣愛好，愿意和本社區里具有類似愛好(如園藝、繪畫等)的居民交流，組織活動也正是發展自己的興趣和特長；三是關心自己社區的安保，愿意配合鄰里警察（neighbourhood po lice）維護自己所在住宅區的安全，參與這個安保系統的規劃和管理；四是可以結交更多的不同方面的人。這些意愿樸素而實在，也有十分強烈的新加坡特點：因為范圍小，大部分新加坡人從幼兒園、小學到中學的成長階段，到結婚后住進自己的公共住宅單元并養兒育女的階段，都會和城市中某一個或兩個社區產生長期培養的歸屬感。這一點對于當前中國“北上廣”的中青年群體難以體會，他們在成長、大學教育和進入職業的過程中，或者年少就外出打工至中年，每隔幾年就要在文化背景有差異的城市（地區）間轉換，這種流動性很難讓人對城市產生歸屬感，更難對所在社區有歸屬感。這是中國社區建設需要面對的問題之一。

圖5 新鎮布局結構示意圖

圖6 Bed ok鎮中心區域

4 確保社區理念的硬件前提

4.1 公共住宅政策

在所有影響新加坡社區建設的政策中最重要的是政府主導的公共住宅計劃（政府組屋計劃）——從1960年新加坡建屋發展局（HDB）成立至今，在國家力量推動下，公共住宅（英文文獻中也稱為HDB）形成了新加坡城市居住環境的絕對主體，承載超過80%的人口（最高時期達85%），而且在不斷發展改善，居民對居住環境的滿意度相當高，并擁有公共住宅的產權。在國際范圍，新加坡公共住宅模式被看作解決當代住宅問題的一個成功典范。

新加坡建國之初大約180萬人口中有超過2/3聚集在城市中心區極度擁擠的貧民窟內或城郊棚戶區，因此新政府成立之后立即在1960年成立了HDB專門解決住宅問題，1964年推出住宅產權制（Home Ownership for the Peop le Scheme）使低收入階層能夠以政府補貼的低價格購買住宅產權，并在1968年出臺公積金制度（Central Provident Fund Housing Scheme）進一步幫助廣大低收入者克服首付款問題和減輕月付壓力。在建國之初就努力讓人民擁有房產其實有更深層的意圖，一方面是激勵人們努力工作，另一方面更重要的是以此加強對國家的責任感。新加坡建國總理李光耀在他的回憶錄中談了當時對住宅問題的思路：“1965年新加坡獨立時面臨大選，而各個國家的選舉中選民要投票給反對黨的情況屢見不鮮，我們下決心讓家庭擁有自己的房產，否則就不會有政治穩定。同時，我的另一個重要意圖是要讓兒子需要服兵役的父母擁有一個需要他們的孩子去保衛的實實在在的財產”⑨Discovery Chanel, The History of Singapore: Lion City, Asian Tiger. Singapore: John Wiley & Sons (Asia) Pte Ltd., 第190頁。。因此，新加坡公共住宅從一開始就有極其深刻的政治特征⑩新加坡公共住宅的發展歷程和設計理念(The Evolution and Design Concepts of Public Housing in Singapore)，沙永杰，《時代建筑》2011年第4期，第42-49頁。。

新加坡公共住宅模式在國家經濟和國民個體利益之間的關系十分明確，簡單地說，就是用國家的經濟能力為國民提供住宅，根本不存在“銀行貸款”和“開發商”這兩個因素，老百姓的住房問題只需要和政府控制的國家公積金和HDB兩個機構打交道。因此，為絕大多數國民提供高質量和可承受價格的新加坡公共住宅是基于國家整體經濟能力和政府部門運作能力兩個最根本條件。在這個前提下再看新加坡通過人民協會開展的有自上而下特征的社會凝聚力建設工作就比較容易理解，沒有在公共住宅方面創造的認同度，后者不可能實現。

公共住宅是涉及新加坡國民生活水平和對政府支持度的重大問題，這方面的政策也在不斷評估和改進，適應不斷變化的需求。如：1989年的“種族和諧政策（Ethnic Integration Policy）”規定每一棟組屋建筑和每個鄰里單元都需要對族裔比例有限制，保障各族裔按照國家人口構成比例均勻分配；2002年出臺的政策對靠近父母住處購置新房的已婚子女給予優先，鼓勵兩代人之間的相互照顧（Married Child Priority Scheme, 2002年）；因為居家辦公開始出現，2003年起允許利用公共住宅單元做為在家辦公場所和公司注冊地址，可以有不超過兩人的雇員來上班（Home Office Scheme，2003年）。這些在政策和辦法上的適時更新體現了新加坡政府在管理方面的優勢。今后，移民等因素造成的人口增長對公共住宅量的要求依然很大，當下普通民眾生活水平提高對住宅質量和精細化的要求也很高，還有老齡化和單身人口購房等多樣化的要求——這些是新加坡公共住宅今后發展的挑戰。

4.2 新鎮規劃和建設

新加坡公共住宅是通過新鎮模式提供給80%以上國民，英文中專指新加坡公共住宅或組屋的HDB包含多層意義：既是新加坡建屋發展局的簡稱，也指普通家庭擁有的公共住宅單元，而從城市規劃和人口布局角度而言，HDB和新鎮（New Town）是不可分割的概念。上世紀70年代建設的一系列新鎮離中心城區較遠，在沒有地鐵、私人汽車擁有率不高的情況下，各個新鎮除了提供大量公共住宅（緩解中心城的人口壓力），在功能上必須相對獨立，提供工作機會和各種公共設施，成為大多數居民日常居住、工作和日常社會交往的綜合載體——這也就是社區理念的物質載體。新加坡都市重建局（Urban Redevelopment Authority, URA，相當于規劃和土地局）負責新鎮規劃，在整個城市布局框架下規劃各個相對獨立的新鎮，歷經半個多世紀持續不斷的建設實踐，新加坡新鎮模式已十分成熟，且仍在演化和發展，追求更高人口密度下的更便捷、更多綠和更高舒適度，并提供更多就近工作機會。

圖7 西海岸鎮鄰里中心的攤販市場和飲食中心

圖8 西海岸鎮社區中心

圖9 公共住宅組團內的公共設施和公共空間

圖10 公共住宅底層為架空層

圖11 公共住宅底層架空層的走道部位

圖12 公共住宅的走廊

新鎮規劃的概念是最大限度在該鎮范圍內為市民提供所必需的公共設施，使得該范圍的日常生活工作最大程度可以自我維持（減少在城市大范圍內每日必須移動的幾率）。新鎮規模一般為十幾平方公里，人口規模15－25萬。土地利用一般為： 45%住宅用地，6.9%教育用地、2.1%組織機構用地、7%公園和綠地（新鎮之間的隔離綠化不計入），1.5%體育設施，13.3%交通用地、8%工業用地、8%公用事業和其他等。中心位置設鎮中心區域，包括大型商場、綜合性的體育和文化設施，以及政府機構和商業辦公樓等綜合功能，通常緊鄰大型公園，地鐵線路出現后鎮中心往往與地鐵站點綜合開發整合；鎮的邊緣區設置工業用地（無污染的輕工業），減少運輸對住宅社區的影響；其余范圍被分成幾個鄰里單元，每個鄰里單元容納4 000－6 000戶家庭（2－3萬人口），每個鄰里單元中心處設置鄰里中心區（Neighborhood Center），包含市場、餐飲中心、醫療點、宗教建筑和小學、中學等公共功能，鄰里中心的服務半徑為400 m；各鄰里單元又分為若干住宅組團（Precinct），400－800戶家庭可以共享兒童游樂場、籃球場、健身點等日常活動設施。鎮中心－鄰里單元－住宅組團3個層次的結構關系十分明確（圖5－圖8）。除了工業范圍外，這種新鎮結構模式其實可以簡單地看作由兩種“成份”組成，一是住宅樓，即HDB，二是分布在三個結構層次上的公共功能和公共空間的網絡。從實際情況看，后者對居民日常生活的影響作用更大，可以滿足市民絕大多數的日常生活需求，涵蓋教育、日常生活購物、社交活動、宗教活動、就醫等方方面面。

鎮中心、鄰里中心和小區公共空間3個層次上的公共功能配置十分清楚，適應各自服務范圍和人群。在小區公共空間，如住宅樓之間的小型游戲場，父母可以坐在一起聊天同時照看在旁邊玩耍的孩子。住宅底層架空平臺是新加坡組屋的特點，這些底層的開放公共空間不僅可以避雨，也是居住區內民眾團體的活動場所，還是馬來人婚慶儀式場所和華人喪葬儀式場所等，具有多重功能，在這樣的空間格局下，不同族群人民通過長期共處，彼此理解和相互尊重（圖9，圖10）。除了每一個組屋底層的架空平臺外，組屋每層的公共走廊是更小范圍的一個公共場所，鼓勵幾戶鄰居之間交往，如同室外共有的小庭院（圖11）。鄰里中心（指的是一個范圍，而非一個綜合體建筑）與每天的飲食和日常購買等關系最緊密，有相當比例的新加坡人主要是在鄰里中心的飲食中心解決吃飯問題，既多選擇又經濟和省力，而且離家很近，因此，新加坡組屋單元的廚房往往面積很小。這種已經成為新加坡人生活方式一部分的飲食中心是1960年代為了解決非法沿街食品攤販問題，通過規劃組織攤販到規定的室內攤位而產生的，每一個飲食中心都有具體的規劃導則確保按照合理數量比例提供不同種族特色的食物，飲食中心因此也是能夠經濟便利地品嘗到其他種族飲食的好去處。而游泳池、室內羽毛球或籃球場、圖書館等公共設施就要到鎮中心。從鎮中心的大型公共設施到組屋的公共走廊，分布于不同尺度層面、但形成系統的公共空間或公共設施成為社區建設的承載平臺——沒有新鎮模式提供的硬件格局，很難想象新加坡如何開展社區建設工作。新加坡以強有力的統一規劃和國家統一實施確保公共住宅和新鎮模式持續發展，這方面的一些經驗和做法值得中國城市高度重視和參考。

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Community Bonding in Singapore

This paper presents a comprehensive and holistic study on community bonding in Singapore through its background, overall adm inistration system, key grassroots organizations and key strategies under the framework of People’s Associate, other national policies to support the social harmony, analyzes the key role of HDB and New Town on ensuring the prerequisite of community bonding and people’s livelihood, and summarizes unique synergy of top-down and bottom-up in the well-recognized community bonding in Singapore.

Singapore | Community bonding | People’s association | Grassroots organizations | Community center | HDB

1673-8985（2016）05-0071-09

TU981

A

沙永杰

同濟大學建筑與城市規劃學院教授

陳婉婷（新加坡）

新加坡國立大學設計與環境學院研究助理

紀 雁

Vangel Planning & Design

設計總監