“互聯網+ 政務”：電子政務發展新模式

王舵

【摘要】傳統電子政務輕服務和用戶需求，信息孤島效應突出，線上線下一體化服務質量不高，無法滿足移動政務服務需求。作為一種新型電子政務發展模式，“互聯網+政務”應以公民需求為導向，優化在線服務模式；以數據共享和權力公開為核心，驅動政務公開；以政務APP和第三方平臺為樞紐，提供移動政務服務；以政務云為基礎，建立政務服務信息網。

【關鍵詞】互聯網+ 電子政務 政務服務 【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

《關于積極推進互聯網+”行動指導意見》正式明確了“互聯網+”計劃的11個重點領域，作為“互聯網+”行動計劃的重點實施領域之一，公共服務領域的“互聯網+”計劃對創新政府服務供給模式、再造政府業務流程具有重要意義。“互聯網+”行動計劃改變了政府行政的生態環境，互聯網、移動互聯網、大數據、云計算等新一代信息技術將在“互聯網+政務”中起著基礎性的先導作用，進而推動形成全新的電子政務發展模式。

我國電子政務發展的現實困境

有學者將我國電子政務發展概括為四個階段：起步階段、融合階段、協同階段和智能化階段。①中國的政務信息化在時空上被高度壓縮，取得了非常卓越的成效。但2014年我國電子政務在國際上排第70名，電子政務的在線服務、基礎設施和人力資本等三方面指數值均與其他發達國家相差較大。因此，當前我國電子政務發展仍然處于協同發展階段，快速發展過程中仍然面臨諸多現實困境。

第一，輕視服務和用戶需求。我國電子政務系統的投資比重重點偏向于硬件系統建設，面向公眾服務的功能占比不到3%，投資比嚴重失衡。這種重“電子”輕“政務”、重建設輕服務的電子政務建設模式直接導致政府對民眾需求的選擇性忽視。傳統政府門戶網站的法律、政策、任用公示、服務咨詢、“領導信箱”、信息公開等各個欄目和各項內容主要是政府基于單方面意志考慮而機械羅列出來的，以用戶為中心的內容呈現、需求互動和應用功能開發較少，難以滿足用戶的服務需求。

第二，信息孤島效應突出。我國電子政務建設首先遵循分散建設的理路，各政府部門按照自身意志和業務要求投入大量財政資金建設業務專網和政務應用系統。分散建設的道路既缺乏政府的宏觀統籌和協調，又固化了部門和地方的利益，既導致了電子政務系統的同質化，又導致了重復建設、資源浪費，更導致了各部門各自為政和信息孤島的局面。各部門業務專網之間的物理隔離導致專網之間的橫向互動極少，部門間的業務協同難度加大。外加上分散建設時的標準規范并不統一，各部門間的物理隔離和利益藩籬更加固化。

第三，線上線下一體化服務質量不高。電子商務能夠迅速提供線上線下一體化快捷服務，但我國電子政務卻并未實現線上線下有機結合的一體化服務供給。我國電子政務建設存在實際業務流程和政務服務系統“兩張皮”問題，政府部門線上接收到用戶業務辦理申請后，再轉移到線下，按照傳統的碎片化業務流程進行申請辦理，電子政務網站淪為一種形式和工具，并未有效促進現實政府業務流程的再造，導致行政審批和公共服務效率距離理想預期仍有一段距離。

第四，無法滿足移動政務服務需求。隨著信息技術的飛速發展，移動互聯網已經改變了電子政務發展的生態環境。截至目前，我國擁有7萬多家政府門戶網站，這些傳統的電子政務網站難以滿足移動互聯網的訪問需求，普遍缺乏3G、4G版的門戶網站，大大降低了手機網民對政府門戶網站的訪問量。此外，移動互聯網的核心特征是移動客戶端，目前絕大部分地方政府尚未推出政務APP，政務APP、政府門戶網站、微博、微信等政務媒介之間的聯動效果較差，無法滿足民眾對移動政務的服務需求。

“互聯網+政務”：電子政務發展新模式的生成

“互聯網+”是指以互聯網為主的一整套信息技術 （包括互聯網、移動互聯網、云計算、大數據技術等）在經濟、社會生活各部門的擴散、應用過程。作為信息產業革命的先導，“互聯網+”改變了社會生產生活各個環節的原本面貌，改變了我們的話語方式和行動邏輯，中國和世界一樣，都在經歷著這場革命的全新考驗。②互聯網作為一個技術工具，“+”的是傳統的各行各業，既可以加金融，加醫療，也可以加公共服務，還可以加政務。2015年底，國務院提出要加快推進“互聯網+公共服務”，2016年初，國務院印發文件要求推行“互聯網+政務”。“互聯網+政務”全面繼承和超越了傳統電子政務的發展模式，是需求認定、政務公開和政務服務三輪驅動下的新型電子政務發展模式。

第一，需求認定。互聯網的匿名性、便捷性和互動性為網民發表意見和看法提供了絕佳平臺。政務微博和政務微信是目前較為流行的“互聯網+政務”實踐模式，政府在“微傳播”的同時，能夠通過微博的轉發、評論、點贊、分享和私信群發等功能實現信息咨詢、輿情監測、意見征集和需求認定，也能夠通過政務微信公眾平臺的信息推送、自定義菜單、后臺隱匿互動、信息反饋等方式實現需求與供給之間的互動交流。此外，互聯網、移動互聯網、大數據、云計算等技術的全面運用提供了感知民眾多樣化服務需求的便捷渠道。用戶可隨心自如搜集自己所需要的服務信息，既能夠以用戶為中心提供服務，又能夠測量民眾的信息采集偏好。

第二，政務公開。信息是“互聯網+”時代最重要的發展資源，政務公開是公眾獲取信息資源的重要渠道，更是電子政務的靈魂。“互聯網+”時代的政務公開包括數據開放和陽光政務兩個方面：其一，數據開放。大數據開放的第一種模式是通過建立專門的政務數據開放網向社會和民眾提供數據服務，如上海市率先建設了上海市政府數據服務網，北京市緊接著也建設了北京市政務數據資源網，目前已經上線公布了幾千個數據包。第二種模式是將政務數據開放作為一個子板塊嵌入到電子政務網站之中，如浙江政務服務網設置了“數據開放”專題，各領域數據有多達100項可下載，另外還有8個與數據開發相關的客戶端應用，與此類似的還有“中國·貴州政府門戶網站云平臺”重點設置的“中國貴州·應用商城”板塊；其二，陽光政務。“互聯網+”時代的陽光政務，核心主題是將行政權力進行公示以接受用戶監督。浙江政務服務網設立了“陽光政務”板塊，不僅曬出了政府權力清單、財政專項資金管理清單、責任清單、企業投資負面清單，還公告全省政府部門每一筆審批業務的進度；廣東網上辦事大廳則設置了“政務公開”和“效能監督”兩個版塊，將各職能部門的辦事信息和權責清單進行詳實公開，APP也會根據時限異常數自動統計每月省直各部門網上行政審批事項辦理的監督結果情況，以顯示各部門的網上辦事效能情況。

第三，政務服務。“互聯網+政務”提供了便捷的便民服務和高效的行政審批服務。首先，依托大數據和云計算技術打造虛擬政務超市，實現一站式政務服務。如浙江政務服務網依靠強大的云計算技術實現了40多個省級部門、11個地市和90個縣的政務服務資源的數據共通，全省6萬多項審批事項均被納入這個大型的虛擬政務超市，徹底實現了“信息代替民眾跑路”，讓民眾足不出戶就可以享受到政務服務。其次，借助“OTO”再造業務流程，實現政務服務的全程代理。例如，貴州省于2015年啟動網上辦事大廳之后，開始借鑒“OTO”的做法，實行為民服務全程模式，南明區在全區鄉鎮和村落都建立了代理站點，并配備代理人員，幫助業務申請人在前臺進行業務代理并將電子化資料上傳，后臺則開始在線辦理，這種代理服務模式大大節省了民眾辦理事項的時間、精力和財力。最后，移動政務服務實踐大量興起。移動互聯網時代，“互聯網+政務”的核心是通過移動客戶端的應用和推廣為6.68億手機網民提供信息服務。據調查，被試的70個國內大中城市中，有69個城市共計推出政務App 316個，分布在交通、社保、民政等多個領域。但由于政務APP成本偏高，許多地方政府則開始著手將城市服務內嵌到第三方APP機構（支付寶和微信）內以節省APP的開發和運營費用。據統計，目前微信城市服務已覆蓋全國363個城市，服務人次超過1.2億，其中全國92個城市上線了本地服務。

全面推進“互聯網+政務”建設的優化路徑

“互聯網+政務”雖然積累了不錯的實踐經驗，但這種新型的電子政務發展模式還未完全成型，仍然有許多亟待突破和超越的電子政務發展窠臼。在全面深化改革的戰略背景下，應著力總結既有的實踐經驗，結合國家最新的“互聯網+政務”指示精神，充分借助互聯網的發展規律，深入推進“互聯網+政務”的全面建設。

以公民需求為導向，優化在線服務模式。“互聯網+”能夠連接用戶的需求和政府服務的供給，這是“互聯網+”的獨特優勢。因此，“互聯網+政務”應始終圍繞“以用戶為中心”的原則進行電子政務產品設計，注重采集民眾的多樣化需求，注重民眾對政務平臺的用戶體驗，注重民眾意見征集和咨詢反饋，注重民眾對在線政務服務的質量評價和滿意度評價，并通過數據技術后臺將意見征集結果和用戶評價形象呈現給用戶，以期通過外在壓力促進政府在線服務模式和決策模式的優化。

以數據共享和權力公開為核心，驅動政務公開。政府應從頂層設計層面突破部門利益的束縛，打破部門利益格局，突破條塊分割的窠臼，高度整合醫療、環保、交通、信用、人口、金融、社保等領域的數據，盡快建立統一的政府數據開放平臺，既釋放大數據的經濟發展紅利，更能為民眾提供精準的個性化服務。截至目前，絕大部分地方政府都未制定和公示“三張清單”，“互聯網+政務”應重點突出以權力公開為核心的陽光政務建設，通過構建系統的權力清單、責任清單和負面清單，并通過新型的電子政務載體進行公示，既給民眾提供了權力監督的便捷渠道，民眾也能理直氣壯地要求政府部門“法定職責必須為”。

以政務APP和第三方平臺為樞紐，大力提供移動政務服務。我國的“互聯網+政務”才剛剛起步，政務APP的發展結果不夠理想。從覆蓋面來看，很多省份和部門未開通政務APP；從客戶端運營來看，政務APP的形式設計和內容更新還有很大改進空間，“僵死APP”無處不在；從建設方向來看，政務APP普遍缺乏頂層規劃的指導，APP重復建設、各自為政現象日漸加劇。因此，應加快制定政務APP的頂層規劃，采取集中模式建設移動政務應用，重點突出APP的功能性和集成性，大力發展一站式的移動政務門戶，通過功能和形式的統一將所有政府部門集中到一個政務APP上，并注重APP的后期運營和用戶體驗效果，提高政務APP的生命力和存活率。此外，地方政府（尤其是縣級政府）應加大與微信、支付寶等第三方平臺的業務合作力度，逐步增加其在第三方平臺供給政務服務的項目。

以政務云技術為基礎，建立政務服務信息網。作為推進電子政務建設的主要責任部門，中央網信辦應鼓勵地方政府加大采購云計算技術的力度，以政務云技術為基礎，打破數據壁壘，推動數據共享，建立數據和業務對接的一站式政務服務信息網。在此基礎上，自上而下逐層逐級將行政審批事項和便民服務項目統納到政務服務信息網，通過“一張網”促進傳統電子政務的轉型升級，深化“互聯網+政務服務”。而政務服務信息網的建設和運營均可采取政府購買服務的方式進行，通過服務外包的形式搭建虛擬“政務超市”，滿足用戶的多元化服務需求。

（作者單位：中共石家莊市委黨校）

【注：本文為2016年度河北省人力資源社會保障科研合作課題（項目編號：JRSHZ-2016-07023）研究成果】

【注釋】

①汪玉凱：“互聯網+與政府管理現代化”，《中國建設信息化》，2016年第5期，第59頁。

②《學術前沿》編者：“‘互聯網+治理體系優化”，《人民論壇·學術前沿》，2016年第5期，第4頁。

責編/王坤娜 美編/楊玲玲