基于平衡計分卡的直屬海關部門績效管理模型及實證研究

郭琳琳+索志林

摘 要：建立行之有效的績效管理體系是提升海關效率的動力之源。通過分析目前中國直屬海關績效評估情況，選取H海關績效管理進行實證研究，將平衡計分卡概念引入到績效管理中，構建適用于H海關績效的平衡計分卡體系，采用層次分析法對權重進行賦值，用“序數效用”法調整比較矩陣，以“以群體決策思路”對指標賦予權重，以期提升績效管理的質量和效率，為研究H海關以及其他海關績效管理提供理論支持和實際參考。

關鍵詞：海關；績效管理；平衡計分卡模型；實證研究

中圖分類號：F243 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）28-0105-06

隨著我國經濟與貿易的飛速發展，海關在我國經濟管理的地位不斷攀升，直屬海關在管理體系中起到承上啟下的作用，影響國家對外貿易、經濟發展、秩序穩定。但在新的形勢下，企業新型產品運輸經營模式與目前海關監督管理模式不能相互適應協調，構建科學高效的績效管理體系，提高組織效能是現階段中國海關面臨的重要任務。

一、現行直屬海關績效管理存在的痼疾

（一）測評指標設定缺乏規范性

現行海關考核體系對公務人員的考核標準較為籠統，缺乏系統化的理論指導以及科學完善的績效管理體系，績效管理實踐研究還處于不成熟階段，規范的績效評價體系應當把評價方法與黨建、政治結合起來應用到評估體系中。實踐中，績效評估內容、數據獲取、整理等過程均由海關部門完成，對績效的概念、操作原則、實施步驟都還未達成共識，將績效管理僅僅理解為對人員的考評，績效測評體系無相應制度與法律，欠缺系統理論的規范性指導，各部門也沒有樹立起對績效評估重要性意識，這些問題是導致考評指標設定缺乏規范性的重要原因。

（二）目標的多元性使考評目標不一致

海關的績效管理目標多元化，既要做到為國把關，也要做到服務經濟，力求在兩者之前尋找平衡點。在管理運行中，兩者的權衡存在一定難度。近些年，跨境電子商務的蓬勃發展，除企業外，“微商海外代購”量也急劇攀升。在這樣的形式下，嚴格把關勢必降低通關的效率，也就意味著影響服務質量。若以服務為先，給予企業及微商更多便利快捷的服務，風險也會隨之加大。這就要求績效管理過程中，指標的設定要考慮到多元的價值目標與考評目標的協調性，設定多元考評指標進行綜合評估。

（三） 公眾參與度不高

傳統的評估方式偏重于政府短期產出，這樣就造成了衡量標準與戰略目標不能達成一致，無法跨越職能障礙，“政績工程”的現象大量存在，造成公眾參與度不高。然而，受體制影響，獲取精準的信息是相當困難的，數字報表是自下而上逐級匯報的形式，這一點與國外有所不同，國外采用的是抽樣調查報表。目前海關缺乏嚴格透明監督機制，從而形成信息不對稱的情況。海關既是指標制定者也是績效評估者，績效管理過程缺乏第三方評估機構參與。海關績效管理應充分考慮到公眾的滿意度，公眾積極參與到考評中來，海關各部門才能依據公共需求改進服務質量。

考評過程是用來協助組織達到戰略目標的有效手段，擁有雙向交流互動的過程才能夠取得事半功倍的效果，這是績效考評得以運行的前提，同時也是科學管理的精髓所在。

二、平衡計分卡視角下直屬海關績效評估模型研究

（一）平衡記分卡理論

平衡計分卡（The Balanced Score Card，簡稱BSC）是依據財務、客戶、內部運營、學習與成長四個維度衡量組織目標的績效管理方法，哈佛大學卡普蘭和諾頓教授認為平衡計分卡不僅可以應用到營利機構，也可以應用到政府部門，平衡計分卡專注戰略愿景與四個維度之間的平衡，能夠把戰略落實到實際管理工作中，私人部門與公共部門由于服務對象有所不同，因此平衡計分卡模型也有所差別，政府面向的服務對象與營利機構有顯著差別，利潤不是其目標，服務對象是全體公民及利益相關者。2003年保羅·尼文將原有平衡計分卡模型進行調整建立了適用于非營利機構及政府部門的模型。將顧客維度進行調整放置在最上方，此改進模式應用性廣泛。許多公共部門如澳大利亞Cockburn市的平衡計分卡評估系統取得了成功。如今，平衡計分卡理念和評估方法已經逐漸在中國的公共部門所采用，如青島市政府、黑龍江省海林市政府等，取得了突出的成績。

（二）基于平衡計分卡的直屬海關組織戰略地圖的構建

平衡計分卡的體系設定是依據海關戰略目標來制定的，并且使命、愿景要與未來發展、組織政治環境和政策相適應，在制定時應廣泛收集信息并且吸納有建設性的意見。戰略地圖是將績效評估體系中的各個目標值進行匯總，充分考慮到了細節層面，使戰略目標的側重點更加突出，衡量指標制定后能有效進行管理。依據戰略圖建立平衡計分卡時要考慮到海關所處的政策環境，并且處理好內部的邏輯關系，海關績效評估的戰略圖（見下圖）。

三、基于平衡計分卡直屬海關績效評估模型的應用研究

H海關是國家進出關境管理機關，以界江、界河為主的中俄邊境線長達2 981公里，有19個隸屬海關、4個緝私分局和1個綜合保稅區海關機構籌備工作組。H海關主要職能是監督管理出入境的運輸工具、貨品、緝私、征稅和其他稅費，統計等。本研究對H海關平衡計分卡評估模型的四個維度進行重點考評指標分解及設計，建立績效評估指標體系，并使用層次分析法對各維度指標權重進行設定。

（一）評估模型各維度指標體系研究

1.公眾維度。公眾維度在平衡計分卡模型中對于海關工作和其行使職能進行衡量，本質上就是減少工作過程中的出錯率，提升公眾滿意度。公眾維度在四個維度中處于重要地位，現對指標進行調整設置，公眾維度主要包含兩個方面，一方面是依法行政，主要包括通關過程審批出錯率、復議案件數、走私案件發生總數、走私毒品案件發生總數。通關過程審批出錯率和復議案件總數是檢驗關員工作細致程度及行政執法、協商程序處理問題的行政能力。提供便捷服務、維護正常進出口秩序、促進經濟發展的前提條件就是，保障其進出口秩序。走私案件發生總數和走私毒品案件發生總數，是海關作為行政機關維護進出口環節的重要考評指標。

2.財務維度。財務維度的指標分解為稅款管理、海關成本控制。稅款管理設置為總稅收額、總退稅額、總補稅額三個指標。海關成本控制設置為固定資產損耗率、經費使用率。總稅收額能夠體現出海關對國家的稅收貢獻。總退稅額和總補稅額是衡量工作質量的指標。海關成本控制分為固定資產損耗率、經費使用率兩個指標。固定資產是對辦公設施設備等資產的使用過程的維修費用占總預算的比例。經費使用率是衡量海關開展日常工作、合作的實際開支占總預算衡量的比例。保障工作高效完成的同時也要節省開支，既要從制度方面健全，也要從意識方面引導，使資產達到最優化配置。

3.內部業務流程維度。內部流程設定了三個指標，分別為通關環境、科學管理體系、行政執行效率。具體有行政審批等待時長、退單率、風險控制準確率、海關相關條例規定對外宣講次數、執法過程出錯率、電子政務平臺資訊反饋時長、行政相對人滿意度。行政審批時長指行政相對人辦理相關審批業務需要的時間，等待的時間越長相對人的滿意度越低，等待時間是體現良好通關環境的重要指標。退單指由于提供材料不充分或申報不符合要求等原因，將報關單退還的過程。退單率是海關對業務指導程度的體現，是構建一流通關環境的另一種表現。H海關目前采取尋訪重點企業、門戶網站、信訪箱、調查問卷等方式方法吸納行政相對國人（企業、公眾、國家）。

4.學習與成長維度。學習與成長對應著海關隊伍發展情況，是一切發展的源泉，是實現戰略目標的前提條件。其戰略目標是增強關員管理執行能力，建立創新激勵型學習組織。將學習與成長維度的指標分解為人均培訓時間、人均受教育程度、一年開展黨建活動次數、階段性考核成績測評、關員工作滿意度。

（二）各維度指標權重的設定

平衡計分卡視角下建立的H海關績效評估體系指標設定原則要遵循SMART原則，即可衡量的（measurable）、可實現的（attainable）、相關的（realistic）、以時間為基礎的（time-bound），指標設定越具體，考察范圍更全面具體，但與此同時也會降低績效評估效率，指標體系并不是一成不變的，可以隨著工作重點任務的改變調整選定的指標。各指標體系確定后，接下來就是將指標劃分層級確定權重，一級指標四個維度分別是內部業務流程、學習與成長、財務維度、公眾維度。指標與指標之間為從屬細化的關系。層次分析法能將目標和準則多且難以量化的復雜決策問題轉化為單目標多層次問題，AHP法則巧妙應用一致性矩陣的代數性質，受到學界廣泛認同。

1.判斷矩陣的確定方法。首先構造判斷矩陣。如果某層中有n個元素，X={X1，X2，，…Xn}，將這n個元素對上層級某目標影響程度兩兩比較進行排序。

采用相對重要性規定依據1—9標度法由專家組確定Xi與Xj相對重要性排序判斷矩陣。

2.層次單排序和檢驗。專家填寫判斷矩陣以后進行層次單排序，用方根法計算權向量，進行層次單排序。層次檢驗首先計算一致性指標C.I.，CI=，得到一致性指標后查表（見表2）確定對應平均隨機一致性指標R.I.。得到R.I.值后，求出C.I.與R.I.比值，計算一致性比例C.R.，若C.R.<0.1，則判斷矩陣符合一致性要求；若C.R.>0.1，則要對判斷矩陣重新修正。

3.權重設計思路的重新調整。AHP的記分法考慮到的是偏好程度，仍舊不能避免策略行為，也就是說，投票人不能完全依照自己的偏好順序打分。本研究引入群體決策思路，讓決策群體共同對權重進行價值度量。首先，用序數效用原則。排除人為打分法所需評價指標，列入聯表，兩兩效用進行比較。其次，對每個參與者判評結果收集起來進行匯總，然后采用基數統計方法。也就是統計每一個指標“優于”占總有效數百分比，進行整理做傳遞性檢查。有違背性的進行剔除。在整理過程中按以下規則做映射：對指標，Xi（Xi=1，2，3，…），當“優于”“差于”票數相互抵銷或全票皆為“一樣重要”時，或“由于”“差于”票數<10%時，建立映射1；“優于”票數在11%～20%建立映射2；21%～30%為映射3；31%～40%映射為4；41%～50%映射為5；51%～60%為映射6；61%～20%為映射7；71%～80%為映射8；81%～90%以上為映射9；“重要性弱于”票數百分比在11%～20%之間，建立映射1/2；21%～30%建立映射1/3；31%～40%建立映射1/4；41%～50%建立映射1/5；51%～60%建立映射1/6；61%～70%建立映射1/7；71%～80%建立映射1/8；81%～91%建立映射1/9。確立好映射后，確定百分比與1—9（包含1/9—1/2標度）標度數值映射。最后，回歸AHP“成對比較矩陣”的計算。得到各指標權重初始結果。概括以上次序為：序數效用—結果統計—建立統計結果與1/9調度（包括1/9—1/2標度）映射規則—回歸層次分析法—確定權重。

此映射規則是由每名投票人，對每個評價對象獨立地進行價值判斷，憑借群體價值判斷總和統計結果所映射決定。并非由每個成員主觀判定，通過以上映射1/9標度（以及其倒數標度）排除了個人主觀性。

從表3 可以得出，在這個績效評價體系中可以看到公眾維度權重是0.632，財務維度和內部業務流程維度權重是0.153，學習與成長維度權重是0.062，四個維度的權重由大到小依次為公眾、財務、內部流程和學習與成長，其重要性排序也是如此。因此，對海關績效評價時，首要要看公眾維度、再看財務與內部流程管理，之后看學習與成長。在公眾維度中，走私案件發生數與走私毒品案件發生數所占權重最大，為0.345。因此，對其評價要重點看這兩項指標，提升績效也要重點從這兩個角度加強管理。同理，對財務維度的評價重點看“稅款管理”；對內部流程評價重點看“行政執行效率”；對學習成長評價首要看“關員滿意度”。采用這樣的方式，能夠解決原來難以直觀量化的考評問題。

四、采用平衡計分卡的海關績效管理的應用分析

以上的績效評價體系從四個維度全面量化重點指標，以便考核的標準化和統計識別。上述指標的權重系數之間符合邏輯規范，表明此方法所確立的指標的權重具有較高的應用性及科學性，各個維度的指標是業務部門和非業務部門的重點考評指標，若涉及具體部門的測評就要對評估角度進行修正，若涉及統計部門或緝私部門的考評就要相應調整內部流程維度、公眾維度。該法含有主觀成分，在實踐過程中要對具體的評價對象深入了解和認識。在設定指標權重時，可依據調整后的層次分析法減弱AHP標度法的個人主觀性。

績效管理體系需要組織文化來支持，我國政府部門主要以直線職能型組織架構為主，海關作為公共服務的主要提供者，關員習慣于按上級規定辦事，嚴格按照上級指示辦事，缺乏創新性，因此要改變組織文化，扭轉這樣的局面。平衡計分卡能構建創新型學習組織是實現新公共管理模式的有效方法和路徑。除此之外，平衡計分卡是戰略性工具，不可以等同于公共部門戰略規劃，其應用前提條件是公共部門有明確戰略愿景，戰略遠景包含長期發展目標的規劃和職能部門規劃，有明確戰略目標，平衡計分卡的應用才能起到事半功倍的效果。與此同時，各項制度的完善也是非常必要的，例如政府信息公開、首長問責制等。具體應注意以下幾點：其一，建立健全海關各部門獎勵機制，優化業績考評機制，改進不足之處，激發關員行動力與積極性，加強公共關系建設，促進境內境外間合作，最大程度地利用網站及“12360”平臺深化電子政務發展。其二，從財務層面講，做好稅收管理及成本控制的工作。其三，溝通機制的完善對平衡計分卡順利運行也是起到舉足輕重的作用。任何績效評估體系在實踐過程中都會面臨許多問題，需要有專業人士及機構提供對策建議，其四，需要技術條件支持。基于平衡計分卡構建到績效管理體系對管理信息系統依賴程度強，要確保信息流暢通且快速。

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