建設新型城鎮化歷史進程中的農業轉移人口市民化問題研究

董芳

摘要：在新型城鎮化的發展過程中，農業轉移人口市民化越來越重要。現有的城鄉二元的戶籍制度和土地制度、非均等化的城鄉基本公共服務以及政府主導下的城鎮化運行模式帶來了一系列的問題，必須要推進農業轉移人口市民化，不斷加快新型城鎮化進程。

關鍵詞：城鄉二元;農業轉移人口市民化;新型城鎮化

中圖分類號：F320;[F292] 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）027-0000-03

黨的十八屆三中全會報告明確指出，“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。”所謂的農業轉移人口市民化，就是在建設新型城鎮化的進程中，把農業的轉移人口轉為新的城鎮居民，讓進城的農民和城鎮居民一樣享有均等的城市公共服務，在就業、住房、教育、養老和醫療等方面，確保進城的農民和城市的居民享有完全平等的待遇及同等的社會權利。

一、新型城鎮化建設推動農業轉移人口的市民化進程

黨中央依據城鎮化發展的新特點，構建了新型城鎮化的新目標。

其基本理念是以人為本，推動經濟、社會不斷向前發展，提升全體社會成員福利水平。新時期，推進城鎮化的本質內核是人口的融合。

一是新型城鎮化建設助推了產業升級。以人為本的城鎮化就是將人從農村推向城鎮，大量的勞動力從傳統的土地生產釋放出來，出現了大量的農村剩余勞動力。這些剩余勞動力從農村涌入城市，勢必會產生更多的生存需要，比如吃、穿、住、行等等，還有一些配套的公共服務和基礎設施提供等方面的需求，這在一定程度上實現了產業的轉型，拉動了二、三產業的發展。與此同時，供需平衡下，新的產業轉型需要大量的勞動力，這些農業轉移人口又為二、三產業提供了充足的勞動力。

二是新型城鎮化建設實現了農業產業化。土地和市場接軌，是農業產業化的目標。新型城鎮化使得一部分人從簡單的農業生產解放出來，有條件和機會提高自身水平，靈活思想，加入市場化經營的陣營。同時，土地流轉的改革讓土地資源能夠集聚起來，發揮規模的優勢。人和土地在新型城鎮化進程中產生了新的融合效應。發揮土地優勢，開展一些農業的特色化經營，將農業產品的生產打造成極具競爭性的品牌，依托城鎮經濟，將企業化的理念和經濟實力引入到農業的特色化經營，將農業產品的市場競爭力與現代化的企業理念相結合，從而帶動農村經濟發展，提高農民收入水平，提高農業產業的科技含量，從而實現農業的產業化經營。新型城鎮化實現了城鎮與農村在人口、土地和農產品、資源上的良性互動機制，對于解決長期以來城鄉差距過大具有重要的現實意義。

三是新型城鎮化建設極大地推動了鄉鎮企業的迅速發展。目前，在各地推進的新型城鎮化建設在一定程度上促進了鄉鎮本土工業的發展壯大。新型城鎮化不是簡單意義上的農民進城務工，帶來的是包括農民就業方式、農業產業結構和農村人居環境等在內的巨大變遷，在我國非常多的地區，很多農民的聚集形成的規模效應，極大地推動了小城鎮的高速發展，形成了專業的市場，相當規模的人口集中繁榮了小城鎮。同時，大量的農民靠近就業，在轉變身份的同時，也帶來了思想和觀念上的變化，城鄉間的差距越來越小。

四是新型城鎮化與農業的現代化密不可分。隨著新型城鎮化的不斷推進，農村的土地流轉越來越多，實現了一定程度的土地集中，為農村土地的適度規模經營打下了堅實的基礎，傳統的農業生產經營方式必然要發生變化，農業生產的綜合能力得到極大提升，農業生產的抗風險能力顯著增強，規模化的農業生產提高了農產品的市場競爭力。新型城鎮化還解決了農村大量的剩余勞動力，在轉變為城鎮人口的同時，消化的農村剩余勞動力產生巨大的現實消費需求，影響了農產品市場的需求結構。同時，我們不難發現，農業的現代化反過來會作用于新型城鎮化。農村轉移的大量剩余勞動力轉移到城鎮以后，對基礎設施的建設提出了現實的需求，客觀上促進了教育、房產、醫療等各項事業的長足發展。農業的產業化實現了農產品的規模化、節約型經營，豐富了小城鎮的農產品結構，為城鎮的發展壯大提供了極大的資金和空間支持。農業的產業化極大地釋放了農村的龐大市場需求，有利于實現農業現代化的發展目標，促進農業發展，帶來農民富裕，加快農村發展。

二、農業轉移人口市民化的障礙機制分析

近些年來，城鎮化建設經歷了很大的變革。過去的城鎮化只是單純的人口轉移，簡單地讓人們從農村走向城市，背井離鄉，但忽視了配套政策制度的完善，因此，從建國以來對進城的農業轉移人口，依次經歷了不同的稱呼——“盲流”、“農民工”等等，來到城市的農民并沒有得到應有的重視和尊重。受舊有的城鎮化思想理念的影響，雖然今天的新型城鎮化堅持以人為本，但實際上，農業轉移人口市民化仍然存在著很多的問題：

1.固有的戶籍制度障礙

自建國之始，戶籍制度就嚴格限制著農民的進城自由，最早的規定杜絕農民向城市涌進，農村和城市之間嚴格的分離，因此就出現了“盲流”的概念，這一時期，進城的農民受盡了歧視，迫于農村生活的貧困流向城市，但仍然被城市所排斥。改革開放之后，這種城鄉嚴重隔離的狀況有所松動，政府開始意識到對于農村的發展要逐漸放開這種人口流動嚴重控制的狀況。大量的農民開始從土地上解放出來，投入到城鎮經濟的建設中去，雖然這種寬松的政策環境下，農民開始有了城市生活還是農村生活的自由，對職業也有了選擇，可以繼續以土地為生，同時也可以進入城鎮，經商或者成為一名工人。但由于固有的城鄉二元體制依舊存在，生活的不同卻改變不了身份的差異，在當時，他們又有了新的稱呼“流動人口”，這也就意味著他們只是進城打工的廉價勞動力，最終還是要返回農村去。隨后，農民工的新提法就是在90年代出現，城市的繁榮發展需要大量的勞動力，無論是基礎設施建設還是交通建筑、制造業都需要大量的進城農民，他們工作賣力，勤勤懇懇，為城市的建設和發展付出了艱辛的汗水和努力。城市人開始關注這樣的一部分人群，認可他們的貢獻和付出，但仍然受制于城鄉二元體制，他們仍然是具有農民和工人的雙重身份，隨他們進城的子女仍然無法得到公平的教育，生活水平仍然很低下。總而言之，受城鄉二元體制的影響，農業轉移人口市民化實現起來困難重重。無法改變的身份差別導致進城農民始終無法享受公平的對待，正是固有體制的弊端所在。

2.非均等化的城鄉基本公共服務障礙

非均等化的城鄉基本公共服務制約了農民市民化的速度與進程，是農業轉移人口市民化的障礙機制。這不僅體現在城鄉居民的非均等化收入和分配制度，還有其他很多方面，比如醫療衛生的非均等化服務，又比如教育住房體制的非均等化。這些基本公共服務的提供是人們生存的必然所需。黨和政府對于城鄉基本公共服務均等化做出過很多努力，比如推行支農支教政策、三支一扶政策，保障一部分農村子女的受教育問題，向農村發展注入高層次的人才，雖然取得了很大的進步和改善，但仍然無法滿足越來越多農業轉移人口市民化的要求，真正將農民變為市民，平等的公共服務提供仍然是一個深入研究的問題。非均衡的城鄉公共服務均等化嚴重打擊農村人口的發展積極性，人員素質尚未能大幅提高的時候容易產生過激的矛盾，影響社會發展，對政府決策的執行會產生負面的抵制情緒。

3.農業轉移人口與城市主體間的融合性障礙

新型城鎮化推進的過程中，要想讓農業轉移人口真正融入城市，還存在著與城市居民、企業、當地政府等主體間的融合障礙。對于城市居民來講，農業轉移人口文化水平不高，據統計，2011年，在農業轉移人口中，文盲占1.5%，小學文化程度占14.4%，初中文化程度占61.1%，高中文化程度占13.2%，中專及以上文化程度占9.8%。①正因為如此，在融入城市的初期，他們不同的生活習慣，例如垃圾亂扔、大聲喧嘩等，都會讓市民對其有抵觸情緒。他們的到來，勢必會與原有市民搶奪一些稀缺的公共資源，損害市民的一些原有權益，因此在一定程度上也會有所排斥，這在大城市表現更為突出。文化的差異與偏見使得農業轉移人口與市民的完全融合存在著障礙。對于城市的企業來講，農業專業人口的到來會增加大量的就業需求，這對于企業的發展要求也會增加，要保證工資的按時發放，保證對農業轉移人口的入職專業培訓等，這些基本的權益保障也會對企業的管理水平和層次提出更高的要求。對于當地政府而言，城市的承載力是融合性障礙的突出表現。對于城市發展而言，經濟社會的承載力是有限度的。當地政府不僅要為大量涌入城市的農業轉移人口提供必須的基本公共服務，諸如住房、低保、子女教育等服務，以及考慮農業轉移人口退休之后的生活保障等問題，還要承擔提供這些服務背后高昂的成本。過高的市民化成本也自然成為農業轉移人口市民化的巨大障礙。

三、推進農業轉移人口市民化，加快新型城鎮化進程

當前我國已經進入加快城鎮化轉型和發展的關鍵時期，不管是從現實的需求還是發展的趨勢來看，都要加快推進農業轉移人口的市民化進程，從而實現人的全面發展。

（一）建立健全公共服務相關政策

各級人民政府要因地制宜，切實負起責任，提供高效優質的公共產品和服務，規范相關的法律、政策，打破原有的不合時宜的限制，實現向農村剩余勞動力的政策傾斜。

一是要加強公共產品和服務的供給。各地要結合本地實際，拓寬公共服務的供給渠道，轉變長期以來的供給方式。在當地政府承擔的基本公共服務的前提下，充分發揮各界社會力量多渠道增加公共服務的供給總量，廣泛發動各種社會中介組織和民間團體參與提供公共服務，改變單一的政府提供公共服務的舊有模式，建立適應經濟社會發展要求的新的供給方式，在切實解決社會公眾的現實需求的同時，探索更好的供給方式，著力彌補公共服務的供給缺口，構建多元化的公共服務供給格局，提高公共服務的供給效率。

二是優化基本公共服務的提供方式。要結合本地的實際情況，整合現有的基層公共服務資源，切實加強現有資源的整合力度，規范公共服務的標準，提升公共服務的現代化，建設完備的綜合性服務設施，實現基本公共服務的城鄉均等化。要改革現有的公共服務資源的配備方式，在提供公共服務時，要考慮多種影響因素，解決人民群眾的現實需求，特別是要加大對人口流動的動態監測力度，制定實施適應新型城鎮化建設的標準和規范，科學化統籌城鄉基本公共服務。

三是大力發展新型社會組織。當前我國的農業轉移人口的社會化和組織化程度比較低，原有的社會管理體制已經不能適應經濟社會發展的要求，結合現有的農村剩余勞動人口增多的前提，必須要創新社會管理方式，不斷加強對轉移的農村剩余勞動人口的管理水平，提升服務能力。要加強管理平臺的建設，組織好現有的轉移勞動力，提高其社會化程度。同時，注重加大融合的力度和廣度，鼓勵轉移的農村剩余勞動力積極參與新社區組織的各項活動，建設民主參與活動的平臺，暢通民意表達渠道，確保農村轉移人口的正常、合法權益。要結合本地的實際情況，加強群眾自治性質的組織建設力度，建立覆蓋全體的服務網絡，大力扶持社會組織建設，充分發揮融合作用，廣泛開展多種形式的公益活動，幫助進城農民盡快完成身份的轉變，適應新的城區生活，產生歸屬感和依賴感，分批把農村剩余勞動力納入到正常的管理網絡中，實現農民和市民的融合。

四是改革現有的財政支付方式。結合本地的實際情況，廣泛考慮進城務工人員的困難與處境，加大基本公共服務的配置力度，在進行中央轉移支付的測算時，要統籌考慮，重點突出，對農村剩余勞動力集中的地方要加大補助的力度，特別是提供基本公共服務的力度，要高度重視基礎設施建設，營造適合的居住環境，有了財力的保證，各級地方政府才有底氣提升基本公共服務的供給水平。

五是建立公平合理的就業制度。要統籌考慮城鄉就業情況，改革現有的就業制度，廢除不規范、不合理、不公平的就業制度，推行公平、公正的用工制度，形成城鄉統一的勞動力市場，廢除在職業、工種選擇等方面城市對農業轉移人口的不合理規定及“先市民、后農民、先本地、后外地”的歧視性的就業政策，要形成自由擇業的就業用工制度，實現勞動力的正常流動，提高就業水平，實現農村轉移勞動力的合理高效流動，確保形成招得來人、留得住人的政策環境：一是走農村城鎮化的道路，實現農村勞動力在當地就業。這種做法能夠調整農業、農村經濟結構和發展非農產業，有利于充分發揮農村本地的資源優勢，引導農民向其他產業就業，加快推進鄉鎮企業的發展，在吸收農村的剩余勞動力實現就近就業的同時，加快新型城鎮化進程。二是，有序實現農村剩余勞動力的流動。重點是向國內的大中一線城市流動，實現大中城市人口的聚集效應。大中城市相對較完備的基本公共服務供給和基礎設施建設，在一定程度上能夠更好地方便農村剩余勞動力盡快實現就業。

六是建立健全農業轉移人口的就學制度和農業轉移人口的培訓制度。農業轉移人口的子女就學問題直接影響了農業轉移人口的轉移成本和農業轉移人口的市民化進程。要充分認識到對縮小收人差距和城鄉差別建立公平、公正、和諧社會的重要推動作用。要按照農業轉移人口上學比較困難的現實，結合本地的實際，在就業的地區建設一批方便進城務工人員的子女實現就近就讀的中小學校，享受基本的教育資源，解決進城務工人員子女就讀難的問題。

（二）構建城鄉一體化的社會保障體系，解決農業轉移人口的后顧之憂

1.解決失地農民的社會保障問題。要加強土地管理，從根本上調整已不合現狀的法律、法規及相關政策，改革現有的土地制度，賦予農民土地物權。雖然政府采取了一系列積極的措施鼓勵農民種地，但是農村的土地流轉現象在各地仍然廣泛存在，而且農民失地的趨勢還在不斷增強。鑒于目前農村的社保機制還沒有完全健全，針對農村的社保體系還沒有建立，農民養老難仍然還是很大的難題，農村的農民還是把承包經營的土地看作最后的保障和退路。要在農村土地集體所有制的背景下，探索農村土地的具體經營方式，實現農村土地的規模化、集約化經營，確保農民擁有實際上的土地物權，保證農民的實際收益，促進農民大幅度增收，加快建設社會主義市場經濟。

2.解決農業轉移人口的社會保障問題。農業轉移人口社會保障制度的缺失，加大了農民非農就業的轉移成本及轉移風險，是農業轉移人口市民化曲折進程中的一道門檻，更是對社會不公和農民身份歧視的重要表現。以現有的條件，從社會公平出發，首先，要降低農業轉移人口生存的風險，參照城鎮最低生活保障，探索進城務工人員的最低生活保障機制，保證其基本的生活水平。其次，要參照城市居民的做法，落實農業轉移人口的失業保險、醫療保險、工傷保險等制度。在一些基礎好的地區，當地政府要為農業轉移人口建立統籌賬戶，提供基本的公共醫療服務，要建立健全公共醫療服務制度。一是要廣泛宣傳公共醫療的重要性，提高進城務工人員參加保險的積極性。二是要嚴格要求各企事業單位按政策規定投保，加大監察執法力度，對于無視參保政策的單位要加大處罰力度，形成按時、按標準、按要求投保的局面。三是要提高政府的公共服務水平。要在當地財力允許的前提下，擴大城鎮社會保障面，把符合要求的進城務工人員納入城市醫保，提高城市醫保的供養水平。

3.重視農村人口的保障。政府要通過財政投入，加強協調組織，切實提高現有的農村新型合作醫療的報銷水平，在統籌城鄉發展的同時，探索更加符合農村實際的醫療制度，確保廣大農村居民的醫療保障，切實解決農村居民因病致貧的實際困難，實現城鄉社會保障體系一體化，形成與城鎮保障體系相銜接的實施方案。

（三）加速中等城市擴容，發展市場引導和政府調控相結合的城市化道路

在我國660多個城市中，相當數量的城市是小城市，特別是規模較小的小城鎮，城市基礎設施較差，居住環境不理想，對于農村轉移人口的吸收能力極其有限，無法滿足新型城鎮化建設的現實需要。各地政府要在市場機制推動下，注重發展一定規模的小城鎮，詳細規劃發展前景，注重基礎設施的建設，確保基本城市功能的完善，尤其要注意的是，有序高效吸引高層次人才向中小城市流動就業，實現新型城鎮化的科學發展，提升城市的素質和人文水平目前，我國的特大城市已經積壓了相當數量的人力資源，城市病比較明顯，與此同時，很多的小城市嚴重缺乏人才，發展緩慢，也難以實現農業的剩余勞動力就業。因此，加速中等城市的發展勢在必行，有效吸收來自大城市的返鄉就業人員和農村轉移人口，就近實現再就業。從現在的發展趨勢來看，加快推進新型城鎮化必須加速中等城市的發展，提供基本的公共服務和居住環境，保證農村剩余人口的就近轉移消化。特別要指出的是，在加快推進新型城鎮化的歷史進程中，我們要高度重視農村轉移人口的市民化過程，注重不同類型城市的政策安排，規范不同規模城市的發展規劃，積極穩妥地做好農村轉移人口的進城就業問題，要提供基本的公共服務，加大基礎設施的建設力度，保證居住環境，有序推動吸收農村轉移人口的進程，扎實推動新型城鎮化建設不斷向前發展，實現經濟社會的良性互動。

注釋：

①吳寶華，張雅光.馬克思主義城鄉融合理論與農業轉移人口市民化[J].思想理論教育導刊，2014（7）：82.

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