內控視角下對加強事業單位預算管理的探析

申慧君

[摘要]根據《行政事業單位內部控制規范》規定，從宏觀的角度上來講預算管理屬于單位內部控制的范疇，事業單位良好的預算管理能夠有效的提升單位內部的綜合管理水平及提供公共服務的效率效果。但目前從內控的視角來看，我國事業單位預算管理仍存在領導層意識不強，預算編制不科學，預算執行不力，預算考核機制不完善等問題。事業單位應強化預算管理意識，全面化科學化預算編制，嚴格預算執行和監督過程，完善預算評價體系，從而建立一套“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制，以此改進并完善我國事業單位的預算管理。

[關鍵詞]事業單位；預算管理；內部控制；問題；措施

[中圖分類號]F230 [文獻標識碼]B

一、引言

不同于國家機關與一般的企業組織，事業單位是由國家出于社會公益目的舉辦的專門從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。作為一種特殊的法人實體，我國的事業單位多為國家出資設立，因而與政府的關系比較密切，這一點與國外的非盈利組織、非政府組織等社會自治組織存在明顯差異，而這種差異形成于我國計劃經濟特殊的社會制度和背景。鑒于事業單位提供服務的特殊性，其管理也不同于企業的績效管理，因而內部控制對于事業單位尤為重要。為了提高事業單位內部管理水平，規范其內部控制，加強相關廉政風險防控機制建設，我國財政部規定于2014年1月1日起施行《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并在該內控規范中明確了事業單位內部控制的目標，即合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。事業單位預算管理作為內控管理的重要組成部分，其編制和執行貫穿企業內控管理的全過程，其水平的高低直接關系到事業單位資產安全性、財務信息完整性及所提供服務的效率效果。因而，有必要將事業單位預算管理作為重點問題予以關注，同時按照內部控制的相關要求，加以改善。

二、內控視角下事業單位預算管理存在的問題

與內控理念相契合，自2014年內控規范全面施行以來，我國事業單位不斷推進以優化資源配置、提高資產使用效率、保證公共產品質量和公共服務水平為目標的預算管理，并將預算管理貫穿于單位經營活動的整個流程，但從實踐的過程和結果看來仍突顯出一些問題和不足。

（一）混淆內部控制與預算管理概念，預算管理意識不強

《行政事業單位內部控制規范》中我們可以明確的看到，無論是從單位層面還是業務層面上來講，預算管理均是事業單位內部控制管理的一部分，屬于宏觀內控管理的范疇。但實踐中，一部分事業單位人為地將預算管理與內控管理分別對待，僵化地執行兩套程序，忽略兩者之間的聯系，從而造成大量工作的無效重復：還有部分事業單位領導本身對于預算管理意識不強，僅依據上級財政資金的劃撥被動的編制和執行本單位預算，而非積極結合本單位的實際經營計劃進行內部控制及預算管理，從而阻礙了預算管理的進一步推進，不利于本單位的長期發展。

（二）預算編制未能考慮全局，難以達到內控規范要求

根據內控規范全面性原則的要求，事業單位的預算管理是通過預算編制、預算執行、監督及績效考核等一系列活動以實現事業單位既定的經濟目標，預算管理應貫穿事業單位經營活動的全過程。預算編制作為預算管理的起點，其科學性與合理性的水平直接影響到預算管理質量。但實務中，一些事業單位卻將需要多部門配合的預算編制任務簡單地分配給財務部門，而財務部門自身權利有限，對其他業務部門的推動力不足，使得財務部門難以從全局的視角預測單位的收支并實時掌握單位資源現狀，導致最終編制的預算偏離單位實際情況。這種脫離實際的預算編制及預算管理工作不僅無益于單位自身的發展，還降低了事業單位資產及人力資源的使用效率。

（三）預算執行力不足，缺乏必要的監督機制

目前，我國事業單位的預算管理機構設置不夠合理，部分單位的預算管理機構設置流于形式，也沒有相應的人員配備，難以實際展開預算管理及預算監督工作，也有部分單位根本沒有設置預算部門或預算管理委員會等相應職能部門，而是直接將任務指派給財務部門，這與內控管理的制衡性原則是相違背的。內控規范中指出單位內部應在部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督。而當下我國事業單位預算管理現狀中，由于領導層對預算管理重要性認識不足，在重視預算編制輕視預算監督和部門制衡思想的錯誤指引下，往往會帶來單位在日常經營活動中并未執行年初的預算、對單位的收入支出情況管控不嚴等問題，從而造成了單位經費的盲目浪費，同時還會降低了國有資源的社會效益。

（四）預算管理與預算考核不協調，預算績效評價體系不完善

內控規范中對于預算管理的要求落實在事業單位預算管理的各個環節，具體而言即實時監測在預算編制過程中單位內部各部門間溝通協調是否充分，預算編制與資產配珞是否相結合、與具體工作是否相對應，及時反饋預算執行是否按照批復的額度和開支范圍，進度是否合理以及是否存在無預算、超預算支出等其他問題。針對內控規范中提出的要求，我國財政部門經過幾年的研究和實踐設計出了指標較為具體的預算績效評價體系，該體系基本貫穿于預算管理的全過程。但該體系在實際運行中仍存在一些瑕疵，主要體現在體系中設定的部分評價指標的解釋仍不夠清晰、明確，由此會造成部分事業單位僅僅因為執行了相關程序便能達到績效評價指標要求，從而使績效評價結果失去了應有的客觀性和真實性。

實踐中，我國還存在一部分事業單位其內部尚未建立和執行預算績效考核機制，使得預算編制與預算執行彼此孤立，預算管理流于形式。預算編制與預算執行之間考核環節的缺失，使得預算管理失去意義，同時也不利于預算績效評價體系的完善，更難以適應我國事業單位預算管理的發展要求。

三、內控視角下改善事業單位內控及預算管理的措施

（一）加強內控及預算管理的宣傳培訓，強化預算管理意識

事業單位預算管理是一項系統性的工作，是單位內部進行自我約束謀求發展的重要手段，因而亟需單位領導層的高度重視。首先，在內控規范的進一步實施和推進過程中應積極的進行宣傳教育，以修正部分單位領導的錯誤認識。事業單位的經營活動涉及到國有資源的利用及公共服務的提供，這必然涉及到單位的內控及預算管理，在宣傳工作中應明確內控管理與預算管理之間并不獨立，鼓勵各部門提高對預算管理和內部控制的重視程度，并將內控管理的理念滲透并融合在預算管理過程中。其次，在強化單位領導預算管理意識的同時，還應積極完善相關的繼續教育及培訓機制，從而提升包括財務及預算部門在內的各個業務部門的相應人員的勝任能力，提高預算管理團隊的整體素質，以確保預算管理的有效落實。

（二）結合內控規范要求，全面化科學化預算編制方法

根據內控規范中全面性原則的要求，全面而科學的預算編制應該是在整合單位內部資源的基礎上，由人事、行政、財務、后勤等各業務部門共同參與的一項系統工程。一方面，各業務部門應積極主動地配合預算管理部門并提出切合實際的意見或建議：另一方面，預算管理部門也應該選用更為客觀和科學的零基預算方法進行預算編制，以降低國有資源的浪費，提升單位內部的預算約束力。

（三）加強預算控制，嚴格預算執行及監督過程

事業單位內控規范要求各單位將內控管理的理念融合于預算管理之中，并將預算管理貫穿于單位經濟活動的全過程，這意味著各單位不僅要重視預算的編制，更要在預算執行中強化對單位經濟活動的預算約束。具體來講，單位內部應明確設立預算相關部門及崗位，明確相關崗位職責，確保預算的執行：與此同時，單位內部還應健全監督機制，將預算的執行與審批、編制、評價等不相容崗位分離開，使彼此進行互相監督、制衡，以保證預算得到有效執行。此外，也可通過外聘審計等第三方機構對單位預算執行工作進行審計，以進一步提高預算管理水平。

（四）加強預算考核，完善預算評價體系

預算管理涉及到事業單位經營活動的方方面面，因而應堅持全面與重點、評估與考核并重的管理方式。一方面，在預算編制之初，單位預算部門應當全面而綜合地考慮影響單位預算因素，以評估預算執行的可行性：在預算執行之后，單位應當健全相關考核機制及時發現并反饋執行過程中的問題，以修正預算執行與預算目標之間的偏差。另一方面，各單位應完善預算績效評價體系，制定并選取切合自身實際的績效指標，以定量與定性相結合的方式清晰地反映內部預算管理的成效。

綜上，預算管理作為事業單位內控管理的組成部分，其不僅影響到自身經營的效率效果，高質量的預算管理還具有很強的社會效益。盡管現階段我國事業單位預算管理仍存在一些不足，但伴隨著改革的深入，內控規范等相關配套制度的實施，我們相信一套“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制必將最終建立并得到完善。