強化預算約束 力促監督轉型
——湖南省宜章縣構建嵌入業務流程的財政支出監督機制初探

●彭英九

“財政監督改革發展理論與實踐”征文獲獎稿件

強化預算約束 力促監督轉型
——湖南省宜章縣構建嵌入業務流程的財政支出監督機制初探

●彭英九

財政支出監督是完善財政管理的重要內容，是對國家財政資金支出的預算安排、撥付方式、使用效益等依法進行的各項監督管理活動。近年來，隨著政府財政收入的增長，財政改革的不斷深化，各級政府財政支出規模逐年擴大，而財政支出監督的方式和手段卻相對滯后。探索構建嵌入業務流程的財政支出監督機制，實現預算編制、執行、調整全過程監督，是目前財政監督亟需研究解決的課題。本文以湖南省宜章縣為例，就如何構建嵌入業務流程的財政支出監督機制進行初步探索。

預算嵌入 財政支出 監督機制

財政支出監督是完善財政管理的重要內容，是對國家財政資金支出的預算安排、撥付方式、使用效益等依法進行的各項監督管理活動。隨著政府財政收入的增長，財政改革的不斷深化，政府財政支出規模逐年擴大，而財政支出監督的方式和手段卻相對滯后。探索構建嵌入業務流程的財政支出監督機制，實現預算編制、執行、調整全過程監督，是目前財政監督亟需研究解決的課題。近年來，湖南省宜章縣緊緊圍繞財政監督機制創新工作，進一步強化財政監督職能，積極推進預算管理監督，建立財政“六位一體”審核機制，變事后監督為主向事前、事中、事后的“大監督”轉型，逐步將財政監督職能嵌入財政支出業務流程，實現預算編制、執行、調整全過程審查監督，形成了“全員參與、全面覆蓋、全程監控、全部關聯”的財政監督新格局。

一、宜章縣構建嵌入業務流程的財政支出監督機制現狀及主要成效

（一）預算編制和財政支出業務流程的管理模式

1、預算編制業務流程。嚴格按照《中華人民共和國預算法》的相關規定，縣級財政預算實行“二上二下”編制程序，財政監督部門主動嵌入預算編制環節審查。即：①在預算單位編報預算草案和績效目標“一上”環節，業務股室初審后，財政監督部門抽審，再由預算部門總審，下達預算控制數給預算單位。②預算單位根據預算控制數修改上報“二上”環節，業務股室復審后，財政監督部門抽審，再由預算部門總審，按程序分別上報縣政府常務會議、縣委常委擴大會議、縣人大常委會議及縣人大代表會議審查批準后，下達部門預算和績效目標批復給預算單位。

2、預算執行與調整業務流程。①預算執行流程。預算單位提出財政撥款申請報縣財政局支出股室，支出股室受理審核后分別報預算、國庫部門審核，發現疑點問題報財政監督部門同步核查，再經分管領導、財政局長審批同意后，按國庫集中支付流程下達預算指標和用款計劃，憑單位原始發票審核辦理國庫集中支付業務。②預算調整流程。預算單位向縣財政局提交預算調整文件，縣財政局受理后實行“六位一體”審查程序，即：由預算國庫及業務股室、績效評價、國資管理、投資評審、政府采購、財政監督等部門提出審查意見，經會議研究討論、財政局長審批同意后，按程序上報縣政府審批，再報縣人大審查批準。

3、部門決算審核業務流程。預算單位通過部門決算軟件填報決算表，業務股室初審后，財政監督部門抽審，再由國庫管理部門審核匯總，經按程序上報市國庫、省國庫部門審核通過后，再根據省國庫部門下達決算數據，下達預算單位決算數據。

（二）財政支出監督的主要做法及成效

1、預算編制環節。一是參與編制審查。財政監督部門主動參與預算編制 “一上”、“二上”環節審查，審查重點為：預算單位人員及工資等基本情況是否真實、準確、完整；基本支出定額標準是否科學合理；項目資金是否必需、合理、有效；是否運用績效評價及財政監督檢查結果。二是組織復審檢查。由財政監督部門牽頭，會同預算、績效評價和業務股室，每年抽取部分預算單位進行預算執行情況和預算編制情況檢查，重點檢查項目資金編報是否科學、合理、有據、有效，對預算單位虛報、多列的項目支出予以核減，對上年度項目支出結余的平衡預算，對亂用、串用、混用的予以追繳或扣減。三是實行績效目標申報。實行預算績效目標監控管理，將績效目標與預算方案同申報、同審核、同下達，年終組織績效目標檢查評價，結果作為下年度預算編制重要依據。

2、預算執行環節。一是加強收入組織監督。財政監督部門協助預算、國庫部門開展財稅收入監督檢查，督促征管部門加大征管力度，確保財稅收入應收盡收、足額入庫，為預算執行和財政支出提供堅實保障。二是嚴控財政預算調整。建立“六位一體”財政審查機制，對年度預算調整事項，由局“六位一體”辦公室牽頭，組織預算國庫及業務股室、績效評價、國資管理、投資評審、政府采購、財政監督等部門共同審核把關，從嚴控制預算執行調整，停止單位“三公經費”追加，對超預算、超標準、超配置的實行重點監控審查。三是強化“三公經費”監督。嚴格執行中央“八項規定”、“反四風”和公務接待等各項紀律規定，縣財政局聯合紀檢（監察）、審計部門，先后開展 “五個專項整治”、“糾四風、治陋習”、臨時機構財務檢查、“小金庫”專項治理、培訓中心整治、“雁過拔毛”式腐敗問題等專項整治活動；建立預算單位和國有企業“三公經費”巡查機制，每年對“三公經費”排名前后10名的單位進行巡查，剖析原因，限期整改，取得明顯整治成效；2014年開展違規公務用車整治工作，全縣535臺公車率先實行節假日集中封存和粘貼標識制度，全國各大媒體以《湖南宜章公車統一噴涂“公務用車”方便監督》為題進行宣傳推介。四是強化專項資金檢查。組織開展涉農資金、征地拆遷、燃油補貼、扶貧開發、“小金庫”治理等專項檢查，從嚴整治鄉村干部“雁過拔毛”式腐敗問題，確保國家涉農惠農補貼發放到位；率先推行鄉鎮“財政直通車”，將財政下撥的鎮村項目資金實行張榜公示，廣泛接受社會和群眾監督；建立財政監督與投資評審聯手審查項目資金機制，將財政監督和投資評審范圍延伸到村級項目“最后一公里”。

二、當前財政支出監督存在的主要問題及原因分析

（一）現行財政支出業務流程存在的主要弊端

一是職責定位不明確。預算、國庫、業務股室職能相互交叉，部分崗位職責定位不夠明確，財政監督在業務流程設計上“監察無哨”，容易導致部門之間“權力相爭，義務相讓，責任相推”的現象。二是業務流程較多。實行國庫集中支付管理后，預算指標、用款計劃、支付申請等環節流程多，加上縣級可用財力緊張、財政資金調度困難等因素，在一定程度上影響了財政資金支付效率。三是系統軟件不統一。財政系統預算、國庫、非稅、國資、鄉財等部門系統軟件不統一，相關數據難以共享，造成財政監督嵌入業務流程進行監控、核查、取數的困難。四是內控制度不健全。由于缺乏有效的財政支出監督機制，財政業務股室部分崗位設計不科學，有些審核崗位形同虛設、流于形式，有些操作人員相互代辦、密碼互通等，給財政資金安全管理帶來隱患。

（二）財政支出監督存在的主要問題

一是制度不健全。過去財政監督注重“事后監督”為主，在支出業務流程監督的“事前控制”、“事中監督”上有待“頂層設計”，在業務流程制度設計上需要明確，實踐探索步伐有待加快。二是工作協調難。財政監督機構和預算、國庫、支出等股室同級別，在日常內部審計監督和內控制度建設中，業務股室不理解、不配合、不支持的現象時有發生，給財政監督嵌入財政支出業務流程帶來一定阻力。三是事權不統一。財政監督機構受職能設置限制，監督檢查專職力量配備不夠，“事多人少”矛盾日益突出。近年來，隨著日常監督檢查事項逐年增多，對“事前控制、事中監督”顯得“人手不夠”、“力不從心”，難以達到“層層卡哨”的工作成效。四是監督手段落后。目前財政監督檢查主要采取人工、紙質、手工查賬方式和手段，財政監督系統尚未配備統一的電子預警、查賬軟件、數據報表等系統，造成日常業務監控檢查、數據報表統計分析等方面困難，影響了財政監督工作質量和效率。

三、構建嵌入業務流程的財政支出監督機制的思路對策

（一）構建財政支出監督機制的重要意義

構建嵌入業務流程的財政支出監督機制，對推進財稅體制改革、財政監督機制創新、財政內控機制建設等方面具有十分重要的意義。第一，構建財政支出監督機制是推進我國財稅體制改革，構建新的預算監督體制的管理需要；第二，構建財政支出監督機制是推進財政監督機制創新工作，構建“六位一體”財政運行機制的需要；第三，構建財政支出監督機制是落實中央“八項規定”和“反四風”等精神，加強黨風廉政建設，推進財政內控機制，防范財政資金風險，確保財政資金和財政干部“兩個安全”的需要。

（二）構建財政支出監督機制的總體思路

緊緊圍繞財政監督機制創新工作，進一步強化財政監督職能，推進財政內控制度建設，優化財政支出業務流程，構建“六位一體”財政運行機制，將財政監督職能嵌入預算編制、執行、調整業務流程全過程，實現財政監督向事前、事中、事后的“大監督”轉型。

（三）構建財政支出監督機制的主要措施

一是從制度上設計。從財政體制設計上明確財政監督的職責范圍，規定財政監督必須參與預算編制、執行、調整的各個環節，在業務環節上設計“哨卡監察”，財政監督與業務股室共同履行財政支出監管職責，賦予財政監督必要的知情權、參與權、監督權。

二是從機構上設計。近年來，財政監督檢查事項日益增多、任務繁重，而監督機構、人員編制、經費待遇等設置“權、責、利”不統一，“事多人少”矛盾十分突出。要按照“事權統一”的原則，強化財政監督檢查機構職能設置，合理配備監督專職人員，統一財政監督機構的名稱、級別、職責、編制、待遇、軟件等設置配備，不斷提高財政監督檢查人員的工作積極性。

三是從流程上設計。嚴格貫徹落實新修訂的《中華人民共和國預算法》，將預算編制、執行、調整的業務流程設計再造，明確財政監督嵌入的職責、環節、內容、權限。即：①全程參與預算編制工作。在“二上”環節和資金分配中，明確財政監督部門的審核程序、審核內容、審核標準，充分運用財政監督檢查和績效評價結果。②強化預算執行監控。統一配備建立電子預警系統，科學設定財政監督控制條件，對異常業務實行預警控制，對預算執行不正常的實行重點監督檢查，及時發現問題、處理問題、解決問題。③參與預算調整審核。對預算調整實行 “算數說話”、錙銖必較、追蹤問效，防止預算單位隨意追加、虛報、套取財政資金現象，維護預算編制的權威性、約束性。

四是從軟件上設計。加快財政系統“金財工程”大平臺建設，統一開發、配置財政監督系統電子監察軟件，提高財政監督查賬科技手段，全力保障財政監督的“參與權、知情權、查閱權、審核權、處理權”，實現預算編制、執行、調整業務流程全過程監督，為財政支出業務“保駕護航”，確保財政資金和財政干部“兩個安全”。

（本項目受湖南省科技廳2015年科技項目 “國家治理視角下財政監督嵌入預算管理機制的模式研究”〈項目編號：2015ZK3052〉的資助）

（作者單位：湖南省宜章縣財政局）

周建元.2015.構建嵌入式財政支出監督機制[J].中國財經報。